CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 21 de noviembre de 2023 Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00170-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el departamento de Bolívar.

Asunto: Autoridad competente para conocer de solicitud de bono pensional. Inexistencia del presunto conflicto de competencias, por ausencia de una actuación administrativa, particular y concreta en curso, frente a la cual las autoridades involucradas nieguen o reclamen la competencia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.

El 31 de marzo de 2023, la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A. (en adelante Colfondos S.A.) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir un presunto conflicto negativo de competencias administrativas, a su juicio, suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) y el departamento de Bolívar, referido a la autoridad que debe «definir el reconocimiento del bono pensional del señor FREDY OSORIO DONADO» por el período laborado en el Servicio Seccional de Salud de Bolívar entre el 28 de julio de 1983 y el 28 de enero de 1984. 2.

En el escrito del conflicto, Colfondos S.A. menciona que, ninguna de las autoridades involucradas ha resuelto la solicitud de reconocimiento del bono 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente digital del conflicto que reposa en SAMAI. 11001-03-06-000-2023-00170-00 pensional en favor del señor Fredy Osorio Donado elevada por esa sociedad administradora. 3.

Revisado el expediente del presunto conflicto, no se encontró petición o solicitud alguna, concretamente referida al reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Fredy Osorio Donado. 4. Reposa en el expediente, derecho de petición del 23 de noviembre de 2022, mediante el cual Colfondos S.A. solicitó tanto a la UGPP como a la Gobernación de Bolívar, el envío de «copias de las planillas de pago de aportes correspondientes a dicho período que aparezcan para el período 1983-1984 canceladas por SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DE BOLIVAR (hoy SECRETARIA DE SALUD DE BOLIVAR)». 5.

El 7 de diciembre de 2022, la UGPP emitió respuesta a la anterior petición, indicando a Colfondos S.A. que el 30 de diciembre de 2019 se comunicó a dicha sociedad administradora sobre la «NO PROCEDENCIA DEL TRASLADO DE LOS APORTES de los períodos solicitados del afiliado, toda vez que, con la Certificación No. 37501 la Subdirección de Gestión Documental informó que NO ENCONTRÓ SOPORTES para el empleador Servicio Seccional de Salud De Bolívar (hoy Secretaría de Salud de Bolívar)». 6.

A su vez, la Secretaría de Salud de Bolívar, en comunicación del 30 de enero de 2023 manifestó a Colfondos S.A., que en relación con las planillas de pago de aportes correspondientes a los años 1983 y1984, se encontró que, «para la fecha en que el señor Fredy Osorio Donado prestó sus servicios a este despacho, estos eran pagados y organizados por lotes, y dado el período en que se realizaron los pagos, las colillas son archivos de difícil reconstrucción».

Agregó que, «si bien se realizaban los pagos, estos no se realizaban por empleado, sino que la liquidación y pago de los aportes de seguridad social, se hicieron en conjunto, por lo que no es posible entregar las colillas de pago». 7. En el mismo sentido, la Gobernación de Bolívar, mediante oficio del 27 de marzo de 2023 se pronunció frente al derecho de petición de Colfondos S.A., indicando que, según lo manifestado por la UGPP y por la Secretaría de Salud de Bolívar, no se logró «determinar los aportes a pensión del señor Fredy Osorio Donado debido a que no figuran los soportes en los correspondientes archivos».

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 30 de mayo de 2023 la Secretaría de la Sala fijó edicto por el término de cinco días, para que las 11001-03-06-000-2023-00170-00 autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

Consta que se comunicó sobre el inicio del trámite del presunto conflicto de competencias a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A., a su apoderado, señor Juan Fernando Granados Toro, al departamento de Bolívar, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al señor Fredy Osorio Donado.

Dentro del término de fijación del edicto, según informe secretarial del 31 de mayo de 2023, la UGPP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron consideraciones, mientras que las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. Mediante autos para mejor proveer de fechas 12 de julio y 13 de septiembre de 2023, el despacho ponente dispuso solicitar información a Colfondos S.A. y a la Secretaría de Salud de Bolívar.

Según informes secretariales de fechas 24 de julio y 28 de septiembre de 2023, consta que Colfondos S.A. allegó información reiterando lo planteado en el escrito del conflicto. Por su parte, la Gobernación de Bolívar y la Secretaría de Salud de ese departamento guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1 Colfondos S.A. No presentó consideraciones, por lo que se tienen en cuenta los argumentos presentados en escrito mediante el cual planteó el presunto conflicto de competencias administrativas ante la Sala, en el que indicó la existencia de tal controversia entre la UGPP y la Gobernación de Bolívar, dado que ninguna de estas autoridades ha efectuado el reconocimiento del bono pensional en favor del señor Fredy Osorio Donado, por el tiempo laborado en el Servicio Seccional de Salud de Bolívar, esto es, entre el 28 de julio de 1983 y el 28 de enero de 1984. 3.2 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) En escrito del 30 de mayo de 2023, manifestó que, para esa Unidad «no es posible gestionar y administrar las cuotas partes pensionales causadas y consolidadas con anterioridad a la fecha de inicio de sus funciones puesto que ello iría en contra del objeto para el cual fue creada la UGPP». 11001-03-06-000-2023-00170-00 Indicó que la solicitud referida al señor Fredy Osorio Donado, corresponde a una obligación nacida con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y señaló, además, que no cuenta con los soportes que acrediten que en el período sobre el cual versa el asunto objeto de estudio, se hayan hecho cotizaciones a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en favor del solicitante.

Con fundamento en lo anterior, concluyó carecer de competencia frente al reconocimiento solicitado por el señor Osorio Donado. 3.3 Departamento de Bolívar No presentó consideraciones. Se tienen en cuenta los argumentos expuestos en la comunicación del 27 de marzo de 2023 a través de la cual respondió el derecho de petición elevado por Colfondos S.A., en la que manifestó que la Secretaría de Salud de ese departamento, una vez efectuados los trámites de búsqueda de la historial laboral, no encontró soportes o colillas de pago sobre aportes pensionales efectuados en favor del señor Fredy Osorio Donado, puesto que, para la fecha en que este prestó sus servicios, los pagos de aportes no se realizaban de manera individual por cada empleado, sino de forma conjunta respecto de todos los servidores. 3.4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 29 de mayo de 2023 manifestó que la Nación, a través de la oficina de bonos pensionales de ese ministerio, solo reconoce y paga los bonos por los tiempos certificados en Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) que hayan sido debidamente pagados por los empleadores.

Precisó que, en caso de que el empleador certifique que efectuó cotizaciones a Cajanal, pero ni la UGPP, ni la entidad certificadora cuenten con recibos de caja o copia de comprobantes de nómina que contengan el «sello de Cajanal en señal de pago de las cotizaciones, el pago del Cupón de Bono Pensional corresponderá a la entidad pública empleadora por los tiempos que haya certificado».

Manifestó también, que, cuando el empleador certifique que efectuó cotizaciones a Cajanal, «que no generen derecho a bono pensional, pero que deban ser tenidas en cuenta para el reconocimiento y pago de una prestación del Sistema General de Pensiones», la UGPP, debe emitir acto administrativo de devolución de aportes, conforme a lo establecido en los numerales 1° y 3° del artículo 1° del Decreto 4269 de 2011.

IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas 11001-03-06-000-2023-00170-00 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»4 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto. 4 Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código. 11001-03-06-000-2023-00170-00 iii) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta;

Más adelante se presentará el análisis sobre la verificación del segundo y tercer elemento en el presunto conflicto de competencias que se estudia. En todo caso, desde ya se advierte que, según ha indicado esta Sala en pronunciamientos precedentes,5 la actuación administrativa particular y concreta debe estar activa o en curso. En contraste, cuando la actuación administrativa no existe o ha finalizado, o cuando no se verifique que las autoridades hayan negado o reclamado la competencia, este cuerpo colegiado debe abstenerse de decidir. 5.

Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.

Análisis sobre la existencia del presunto conflicto de competencias administrativa Colfondos S.A. solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir un presunto conflicto negativo de competencias que, según indicó, se había suscitado entre la UGPP y el departamento de Bolívar, relacionado con el reconocimiento de un bono pensional al que tendría derecho el señor Fredy Osorio Donado. 5 Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-2023-000030-00 del 23 de agosto de 2023; radicación 11001-03-06-2023-000011-00 del 3 de mayo de 2023; 11001-03-06-000-2022- 00182-00 del 9 de noviembre de 2022, entre otras decisiones. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2023-00170-00 Es de advertir, que, no reposa en el expediente, solicitud alguna u otro documento que permita constatar la existencia de una actuación administrativa orientada al reconocimiento y pago de un bono pensional en favor del señor Fredy Osorio Donado.

Los documentos contenidos en el expediente dan cuenta, en concreto, de la solicitud efectuada por Colfondos S.A. a la UGPP y al departamento de Bolívar, relacionada con la entrega de los soportes o planillas de pago de los aportes pensionales en favor del señor Fredy Osorio Donado, por el período laborado en el Servicio Seccional de Salud de Bolívar, comprendido entre el 28 de julio de 1983 y el 28 de enero de 1984.

Frente a ello, se verifica también en el expediente, la existencia de varios documentos que acreditan que la referida solicitud de Colfondos S.A. fue atendida por parte de la UGPP y del departamento de Bolívar, entidades que, sin negar su competencia, se pronunciaron frente a los requeridos soportes de pago de cotizaciones durante el período arriba aludido, así: i) Respuesta del 7 de diciembre de 2022 emitida por la UGPP en la que se indicó que la Subdirección de Gestión Documental de esa entidad certificó no haberse encontrado soportes de pago correspondientes al empleador Servicio Seccional de Salud de Bolívar (hoy Secretaría de Salud de Bolívar). ii) Respuesta del 30 de enero de 2023, en la que la Secretaría de Salud de Bolívar, informó a Colfondos S.A. que, para la fecha en que el señor Fredy Osorio Donado prestó sus servicios, los aportes pensionales eran pagados de manera conjunta frente a todos los empleados, por lo cual, no es posible identificar y entregar las planillas o soportes del señor Osorio Donado individualmente.

Así, se tiene que el presunto conflicto de competencias no versa de manera específica sobre una actuación administrativa para el reconocimiento y pago de bono pensional, sino, sobre la obtención de unos soportes de pago de cotizaciones en favor del señor Fredy Osorio Donado entre el 28 de julio de 1983 y el 28 de enero de 1984, frente a lo cual, tanto la UGPP como el departamento de Bolívar emitieron respuesta en el marco de sus competencias.

A la luz de lo anterior, esto es, en razón de los elementos fácticos del asunto en estudio, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo. Lo anterior, debido a que en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), no se configura la existencia de una actuación administrativa particular y concreta en curso, frente a la cual, las autoridades involucradas hayan negado o reclamado la competencia. 11001-03-06-000-2023-00170-00 Debe tenerse en cuenta que la respuesta negativa a una solicitud y la inconformidad del peticionario respecto de ésta no puede equipararse a la falta del ejercicio de competencias.

Así lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia T-012 de 1992, al indicar: No se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición. Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la tutela para reclamar la protección de éste.

Y en el mismo sentido, en Sentencia T-146 de 2012 señaló: El derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa.

Esto quiere decir que la resolución a la petición, “(…) producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición. Finalmente, es de advertir que tampoco resulta viable o posible intentar cambiar la decisión o el sentido de la respuesta a un derecho de petición mediante el planteamiento de un conflicto ante este cuerpo colegiado. 7.

Consideración adicional En el asunto analizado, estima la Sala relevante advertir que en el trámite de reconocimiento de bonos pensionales, la autoridad llamada a aportar las planillas o soportes de pago por el período o períodos que corresponda, y la administradora de pensiones respectiva, no podrán trasladar al ciudadano las consecuencias negativas derivadas de que tales soportes no reposen en el archivo de la respectiva entidad pública o privada.

Lo anterior, en tanto el reconocimiento de un bono pensional es un trámite correlativo al reconocimiento de una pensión, y, en consecuencia, debe ser adelantado en estricta observancia de los principios del debido proceso, celeridad y eficacia. No es aceptable entonces, que se traslade al afiliado la incertidumbre sobre la responsabilidad y la definición de trámites administrativos tendientes al reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales reclamadas.

Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado lo siguiente: 11001-03-06-000-2023-00170-00 Es obligación del Estado y de las entidades que a su nombre administran el sistema de pensiones proteger al sujeto débil de la mencionada relación jurídica, pues estas disponen de instrumentos eficaces para hacer valer sus intereses, mientras que el titular del derecho no; menos, cuando comporta condiciones de vulnerabilidad7. 8.

Exhorto La Sala exhortará al departamento de Bolívar, a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (Colfondos S.A.), y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que en garantía del derecho que asista al afiliado y en observancia del deber de colaboración armónica entre autoridades de que trata el artículo 113 de la Constitución Política, así como del principio de coordinación previsto en el artículo 6° de la Ley 489 de 1998, de manera prioritaria, célere y garantista, definan mecanismos o procedimientos que a la luz de la ley conduzcan a la materialización del derecho del que sea titular el señor Fredy Osorio Donado.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de resolver, por inexistencia del presunto conflicto negativo de competencias administrativas planteado por Colfondos S.A., entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), y el departamento de Bolívar, por las razones explicadas en la parte motiva.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A., a su apoderado, señor Juan Fernando Granados Toro, al departamento de Bolívar, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al señor Fredy Osorio Donado.

TERCERO: RECONOCER personería al señor Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A., en los términos del poder conferido que obra en el expediente.

CUARTO: EXHORTAR a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (Colfondos S.A.), y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que 7 Sentencia T-013 de 2019. 11001-03-06-000-2023-00170-00 en garantía del derecho que asista al afiliado y en observancia del deber de colaboración armónica entre autoridades de que trata el artículo 113 de la Constitución Política, así como del principio de coordinación previsto en el artículo 6° de la Ley 489 de 1998, de manera prioritaria, célere y garantista, definan mecanismos o procedimientos que a la luz de la ley conduzcan a la materialización del derecho del que sea titular el señor Fredy Osorio Donado.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.