CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) |Medio de control: |Recurso extraordinario de unificación de | |Radicado: |Jurisprudencia | | |15001-33-33-007-2020-00154-01 (2931-2023) | |Demandante: |Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado | |Demandado: |Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de| | |Prestaciones Sociales del Magisterio | |Asunto: |Estudio de admisibilidad del recurso | | |extraordinario de unificación de jurisprudencia | Auto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia[1] presentado por el demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 1.

Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2] demandó a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo ficto negativo derivado de la petición presentada el 21 de junio de 2019, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la prima de junio establecida en el artículo 15, numeral 2, literal b de la Ley de 91 de 1989.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la mencionada prima desde el 21 de marzo de 2014; de igual forma, pidió ajustar anualmente el monto inicial de la pensión reconocida; pagar las mesadas atrasadas; cumplir el fallo conforme los artículos 192 y siguientes del CPACA; indexar las sumas reconocidas; reconocer y pagar los intereses moratorios a que haya lugar, y condenar en costas a la demandada.

La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja que en sentencia del 13 de diciembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que « (…)si bien la parte demandante se vinculó a la docencia oficial el 21 de enero de 1992 y, según lo probado en el expediente tiene reconocida pensión de jubilación y no se le ha reconocido pensión gracia, lo cierto es que adquirió el estatus pensional el 21 de marzo de 2014, esto es, con posterioridad al 31 de julio de 2011, límite fijado por el Acto Legislativo 01 de 2005, circunstancia que implica que solo puede ser acreedor a trece mesadas pensionales al año. A más de lo anterior, el monto de la pensión reconocida de $2.114.459 resulta ser superior al límite de los tres salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2014, razón por la cual, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005 no le asiste el derecho a percibir la mesada adicional de junio del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual como se vio, es asimilable a la prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993».

Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado apeló la decisión, que fue confirmada el 11 noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 1.2. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Inconforme con la sentencia de segunda instancia el demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo de Boyacá en el que señaló que se había inobservado y contrariado la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017), con ponencia del consejero César Palomino Cortés. Para tal efecto, indicó que: i) La prima de mitad de año de que trata el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es un beneficio compensatorio que se les otorga a los docentes que no pudieron acceder al derecho de la pensión gracia; por lo tanto, no puede equipararse como una mesada pensional adicional, ya que su naturaleza fue expresamente establecida por el legislador como una prima, por lo cual, el hecho de que su monto se haya establecido equivale a una mesada pensional no hace variar su naturaleza de prima. ii) Por lo anterior, los jueces de instancia «realizaron una equívoca argumentación jurídica que no es acorde con la ley y la jurisprudencia» que afectó de manera grave sus derechos porque efectuaron «una interpretación que se rige por fuera del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable para una decisión judicial.

De tal manera ocasionando un abuso del derecho, pues se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes de reconocimiento pensional que se encuentran establecidos en la sentencia de unificación, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico». iii) Las sentencias de unificación «no tienen los efectos de una sentencia “ordinaria” pues establecen reglas y subreglas que adquieren la categoría de norma dentro del ordenamiento jurídico, al punto que la misma debe ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales al momento de proferir sus decisiones y es por esa determinante característica que debe exigírseles un máximo rigor en el cumplimiento de requisitos mínimos so pena de que se vulneren los derechos fundamentales (…)» iv) De conformidad con el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 las entidades públicas de cualquier orden deben observar los precedentes jurisprudenciales de los órganos de cierre a fin de evitar y reducir la judicialización de asuntos ya definidos. v) El Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto fáctico por violación directa a la constitución en tanto no tuvo cuenta que el artículo 53 de la Carta Política establece que en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas, debe de aplicarse la más favorable al trabajador.

El recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 14 de marzo de 2023 2. Consideraciones 2.1. Requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia En primer lugar, el despacho resalta que, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por la Ley 2080 de 2021 al CPACA, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo señaló el artículo 86 ibidem; en concordancia con lo previsto en el artículo 403 de la Ley 153 de 1887.

Por lo que, en el asunto bajo estudio, las normas aplicables son las vigentes al momento de su interposición. En lo que atañe a la procedencia del recurso estudiado, el artículo 257 del CPACA indica que «(e)n los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía».

Ahora bien, según el artículo 265 del CPACA, la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está condicionada, en primer lugar, al cumplimiento y verificación de los requisitos legales previstos en los artículos 256[3] y 258[4] ibidem. En segundo lugar, a que se observe lo dispuesto por el artículo 262 de esa norma.

En ese orden, el artículo 262 del CPACA señaló los requisitos formales que debe reunir el aludido recurso, los cuales se contraen a: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento, lo cual, de conformidad con lo indicado por esta Corporación, «supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria»[5].

En relación con el cuarto requisito, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado que la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia está supeditada a la existencia de unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi»[6].

Es decir, que, debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre[7]. Por lo tanto y en la medida que el recurso no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos, este cuerpo jurídico ha determinado que para que se cumpla este requisito formal, en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi[8] de una y otra y providencia. Dada la naturaleza y finalidad del recurso, el requisito del numeral 4 del artículo 262 del CPACA no puede ser inobservado al momento de realizar el estudio de admisibilidad de la causa, so pena de que no sea factible la admisión del recurso extraordinario.

Por último, el artículo 265 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá ser rechazado i) cuando concedida la oportunidad no se hubiera subsanado el recurso; ii) cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido el recurso; iii) cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial; y iv) cuando sea evidente que la providencia invocada no es aplicable al caso concreto.

Respecto de las últimas dos causales, habrá lugar a condenar en costas. 2.2. Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto Sería del caso verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso previstos en los artículos 257 a 262 del CPACA, sino fuera porque el despacho advierte que se configura una de las causales de rechazo establecidas en el artículo 265 ibidem.

Al respecto, se observa que Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá porque consideró que aquel inobservó y contrarió la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017) que unificó la jurisprudencia en el sentido de precisar que: «De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.

La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones». De conformidad con lo anterior, se encuentra que no hay lugar a tramitar el recurso extraordinario de unificación de la referencia por las razones que a continuación se indican: En primer lugar, se observa que el recurrente no demostró la presunta inobservancia de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, pues se limitó a señalar los motivos de informidad con las sentencias de primera y segunda instancia, así como el deber que tienen los jueces de aplicar las sentencias de unificación proferidas por los órganos de cierre.

Adicional a lo anterior, se encuentra que no existe una unidad de materia entre el caso particular de Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado y las reglas jurisprudenciales de la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, pues en esta no se determinó ni reguló asunto alguno relacionado con la prima de que trata el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Al respecto, se advierte que si bien la sentencia de unificación señalada, al estudiar el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 mencionó la prima de junio prevista en el artículo 15, numeral 2, literal b de la Ley de 91 de 1989, lo cierto es que dicha referencia correspondió al desarrollo de la obiter dicta, pero no de la ratio decidendi y mucho menos del decisum del fallo, ya que en esa ocasión no se examinaron los requisitos ni la procedencia para el reconocimiento de la prima en mención. Por último, cabe destacar que la improcedencia de aplicar la sentencia de unificación invocada por la demandante en el presente asunto fue analizada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia de segunda instancia en los siguientes términos: «(…) en lo concerniente a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019 SUJ-014-CE-S32-2019, memora la Sala que en esta se sentó jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, más no fijó algún criterio relativo a la naturaleza, reconocimiento y pago de la prima de medio año establecida en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que permita inferir que se trata de una prestación o beneficio distinto a una mesada pensional, como lo afirma la apelante».

De conformidad con lo expuesto, se concluye que por no existir unidad de materia entre lo decidido por la sentencia de unificación invocada y el caso particular de Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado no es posible aplicar aquella en el asunto bajo examen, situación que ha sido establecida por el legislador como una causal de rechazo del recurso extraordinario de unificación. Así las cosas, en virtud de lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará el recurso extraordinario de unificación presentado por Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado y, en consecuencia, se ordenará por intermedio de la secretaría la devolución del expediente al tribunal de origen.

En cuanto a la condena en costas, destaca el despacho que de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA «se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no- es aplicable al caso». No obstante, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. - Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Pedro Joaquín Rodríguez Maldonado contra la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – No condenar en costas a la recurrente por no aparecer causadas en el proceso.

Tercero. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. - Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.

DFMS ----------------------- [1] De conformidad con lo dispuesto en los artículos 259 y 265 del CPACA. [2] En adelante CPACA. [3] «Artículo 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» [4] «Artículo 258.

Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.» [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03- 26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393-20). [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 19 de enero de 2023.

Radicado No. 13001-33- 33-000-2012-00124-01 (2098-2016) [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393-20).