CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Referencia: Acción de tutela Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LO PRETENDIDO POR EL ACTOR ES REABRIR EL DEBATE SURTIDO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO Y USAR LA ACCIÓN DE TUTELA COMO UNA TERCERA INSTANCIA. LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL Y A LA DIGNIDAD HUMANA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1. 1 En adelante la SECCIÓN SEGUNDA. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor GUILLERMO GIRALDO ARANGO, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y a la dignidad humana, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA al haber proferido la providencia de 1o. de junio de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050012333000-2017-02852-01.
I.2.- Hechos Manifestó que solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez ante la Administradora Colombiana de Pensiones – en adelante COLPENSIONES, siendo negada mediante Resolución GNR 234484 de 16 de septiembre de 2013, pese a que el 13 de abril de 2011 cumplió con los requisitos para el efecto. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que COLPENSIONES a través de la Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014 revocó en su totalidad el anterior acto administrativo y, en su lugar, le reconoció la calidad de beneficiario del régimen de transición, dando aplicación a los requisitos previstos en la Ley 71 de 19 de diciembre de 19882, efectiva a partir del 13 de abril de 2011 por un valor mensual de tres millones seiscientos ochenta y ocho mil quinientos ochenta y nueve ($3.688.589).
Adujo que, comoquiera que entre la fecha en que cumplió los requisitos y el reconocimiento efectivo de la pensión transcurrieron 3 años y 6 meses, solicitó ante COLPENSIONES el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, petición denegada mediante Resolución GNR 48612 de 14 de febrero de 2017 y confirmada a través de las resoluciones SUB 16417 de 22 de marzo y DIR 4176 de 26 de abril de 2017.
Apuntó que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra COLPENSIONES, con el fin de que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos y, en su lugar, se 2 Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones. 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condenara a la entidad al pago de los intereses moratorios causados entre el 3 de julio de 2010 al 30 de octubre de 2014.
Comentó que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2017-02852-00 y le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia3 que, mediante sentencia de 8 de octubre de 2020, denegó las pretensiones al considerar que no se incurrió en mora en el pago de las mesadas. Informó que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la SECCIÓN SEGUNDA que, en providencia de 1o. de junio de 2023, confirmó la decisión del a quo.
I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al realizar una interpretación irrazonable del artículo 141 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19934, pues si bien existen dos interpretaciones posibles, el operador debió acoger la más favorable 3 En adelante el TRIBUNAL. 4 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el pensionado, integrando lo dispuesto en el artículo 33 ibidem, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 29 de enero de 20035, disposición que otorga un plazo de 4 meses a los fondos de pensión para que decidan sobre las reclamaciones pensionales.
Afirmó que las sentencias C-601 de 2000 y SU-063 de 2023 discurrieron respecto del pago de los intereses moratorios, así como del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, por lo que su ámbito de aplicación es para las pensiones de cualquier tipo (vejez, invalidez y sobreviviente), que se hayan causado antes o después de la Ley 100 de 1993, de tal forma que la mencionada norma no menciona un requisito como la restricción que incorporó la SECCIÓN SEGUNDA, según la cual solo es procedente para los casos de morosidad en el pago de la mesada pensional cuando ello ocurre después de su reconocimiento.
Añadió que también se incurrió en violación directa de la Constitución de los artículos 13 y 53 de la Carta Política, que establecen que “el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”. 5 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, comentó que el asunto es de relevancia constitucional, pues versa sobre los derechos fundamentales de una persona de la tercera edad a quien le fue reconocida su pensión de vejez por un fondo de pensiones luego de hacerlo transitar por un “penoso” trámite administrativo de más de 4 años.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende la protección de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia, que: “[…] se declare sin ningún valor ni efecto, por resultar violatoria de los derechos fundamentales invocados, la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso – administrativo, sección segunda, subsección B en la que dice confirman la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia de ABSOLVER a Colpensiones de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoadas por el Guillermo Giraldo Arango y en su lugar ordene al Consejo de Estado proceda en un lapso no superior a 48 horas, o en el término que se considere razonable, a proferir una nueva sentencia en la cual observe el precedente adoptado por la Corte Constitucional en relación con la aplicación del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 en armonía con el artículo 33 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, de conformidad con los lineamientos expuestos en la providencia que defina esta tutela […]”. 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- COLPENSIONES, vinculada en calidad de tercera con interés directo, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, toda vez que lo pretendido por el actor a través de la acción de tutela de la referencia desnaturaliza este mecanismo de protección de carácter subsidiario y residual, no siendo este el medio idóneo para realizar este tipo de reconocimientos.
Afirmó que la autoridad judicial accionada actuó bajo los preceptos legales que consideró que aplicaban al asunto, sin que se hubiesen vulnerado los derechos fundamentales invocados, además, que no se cumple con las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, máxime ante la existencia de la cosa juzgada.
I.5.2.- La SECCIÓN SEGUNDA, pese a ser notificada del presente trámite constitucional, guardó silencio. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 1o. de junio de 2023, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo que denegó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-02852-01.
La controversia tiene origen en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor contra COLPENSIONES, por medio del cual pretendía que se dejaran sin efectos los actos administrativos demandados y, en su lugar, se condenara a la entidad al pago de los intereses moratorios causados por la demora en el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora estima que, al proferir la providencia cuestionada, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, en conexidad con el artículo 33 ibidem, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 29 de enero de 2003.
Igualmente, que se incurrió en violación directa de la Constitución de los artículos 13 y 53 de la Carta Política. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si la SECCIÓN SEGUNDA vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, al haber proferido la providencia 1o. de junio de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-02852-01.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de 6 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un derecho fundamental.
En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra [13] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]” (Destacado fuera de texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por el señor GIRALDO ARANGO es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario.
Así las cosas, la Sala advierte que los argumentos que invoca la parte actora como fundamento de la presunta vulneración de los derechos deprecados, son los mismos que fueron puestos a consideración ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y se evidencia que lo pretendido es crear una instancia adicional trayendo argumentos que ya fueron suficientemente debatidos por los jueces naturales del litigio.
En efecto, la divergencia recae sobre un asunto económico y de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la parte actora se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada debió acceder a las pretensiones de la demanda por medio de las cuales se solicitaba el pago de los intereses moratorios causados entre el 3 de julio de 2010 y el 30 de octubre de 2014, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, intereses a los que, a su juicio, tiene derecho como consecuencia de la demora injustificada en el reconocimiento de su pensión por parte de COLPENSIONES.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, se limita a una discusión meramente económica y legal, que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por la SECCIÓN SEGUNDA de forma admisible, así: “[…] De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que (i) mediante Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014, Colpensiones concedió pensión de jubilación al demandante, conforme a la Ley 71 de 1988, a partir del 13 de abril de 2011, cuyas mesadas pensionales y retroactivo adeudado se incluyeron en la nómina de noviembre de 2014, pagadera en diciembre siguiente; y (ii) el 1° de febrero de 2017 el actor reclamó de la accionada intereses moratorios conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, porque presentó «[…] solicitud de pensión de vejez desde el 2 de mayo de 2010 [y] solo decide favorablemente acerca de [su] pensión en el mes de octubre de 2014 con inclusión en nómina de noviembre y pago efectivo en el mes de diciembre del mismo año» (sic), negado con Resoluciones GNR 48612 de 14 de febrero, SUB 16417 de 22 de marzo y DIR 4176 de 26 de abril, todas de 2017, dado que estos solo proceden «[…] cuando exista mora o retardo en el pago de las respectivas mesadas pensionales ya reconocidas, de tal suerte que […] proceden […] única y exclusivamente a partir de la fecha que ha sido expedido el acto administrativo mediante el cual se ordena el reconocimiento y pago de las prestaciones […].
Así mismo[,] sobre la suma correspondiente al pago pago del valor retroactivo no se causan intereses moratorios, por cuanto la ley no lo permite» (sic). Con el propósito de decidir el asunto que ahora nos ocupa, en principio, ha de precisarse que el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 es aplicable para todos los regímenes pensionales, incluidos los exceptuados por el artículo 279 ibidem, pues lo que pretende es imponer la obligación de pagar de manera oportuna las pensiones, independientemente del origen o estatuto que las regule.
En ese contexto, la referida norma prevé: […] No obstante, los intereses moratorios consagrados en la precitada normativa proceden solo cuando se presente 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demora en la cancelación de la mesada pensional, luego de su reconocimiento16, puesto que antes de que el derecho pensional sea concedido no se podría hablar de demora en el pago, pues la acreencia se encuentra en discusión, motivo por el cual en el presente asunto no hay lugar a ordenar que sean sufragados, comoquiera que no se acredita, ni se alega, que desde el momento de su inclusión en nómina de pensionados hubo mora, pues, se insiste, se concedió con Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014 y se incluyó en la nómina de noviembre siguiente, pagadera en diciembre de la misma anualidad.
Ahora bien, a manera ilustrativa vale la pena mencionar que, en atención a que desde la fecha en que se consolidó el derecho pensional para el actor (13 de abril de 2011) hasta cuando se le otorgó (noviembre de 2014) pasaron varios años, lo procedente, con el objeto de paliar los efectos de la depreciación monetaria durante ese lapso, era la actualización o indexación de las respectivas mesadas pensionales.
Advierte la Sala que si bien la normativa no contempla la actualización del pago de mesadas pensionales, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado que en economías inestables como la nuestra el mecanismo de la indexación de las obligaciones dinerarias se convierte en un factor de equidad y de justicia, que permite el pago del valor real de las acreencias, pues cualquier reconocimiento sin tener en cuenta el aumento de valor del dinero, resulta inequitativo porque es indiscutible en algunos casos la pérdida del valor adquisitivo que ocurre, por ejemplo, entre la fecha en que el pensionado se retira del servicio y la fecha en que adquiere el estatus pensional y/o se reconoce la pensión, lo que hace que la prestación se liquide con montos empobrecidos17. […] Pese a lo anterior, el actor no alegó en sede judicial que no se 16 Al respecto véanse las sentencias: Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 1602-2017, de 1° de marzo de 2018; y subsección A, expediente 3756-16, de 21 de junio de 2018. 17 En efecto, en sentencia de 15 de noviembre de 1995 esta sección, expediente 7760, con ponencia del doctor Joaquín Barreto Ruiz, consideró que la indexación no solo tiene un sustento legal en materia contencioso-administrativa, sino que es un acto de elemental equidad, cuyo soporte constitucional se encuentra en el artículo 230, en armonía con aquellos conceptos de la Constitución que le asignan a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, el respeto a la dignidad humana y al trabajo, dentro de la vigencia de un orden justo, por lo que no disponer el ajuste sería no solo un agravio a la integridad patrimonial de quien ha resultado triunfante en el ejercicio de la acción judicial, sino también un enriquecimiento sin causa de quien en su negativa de reconocer oportunamente sus obligaciones, resulta haciendo a la postre una erogación menor a la que debía efectuar si hubiese cancelado en tiempo su obligación. 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haya realizado la actualización de las mesadas o del retroactivo pensional que se le pagó en diciembre de 2014, tampoco aportó elemento probatorio o pidió el decreto de alguno, ni se puede extraer del contenido de los actos demandados que las sumas a él sufragadas por ese concepto no fueron indexadas […]” (Destacado fuera de texto).
De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que la SECCIÓN SEGUNDA realizó un análisis de la situación fáctica y jurídica del asunto, de lo cual concluyó que, en principio, el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 era aplicable a todos los regímenes pensionales; no obstante, los intereses moratorios allí previstos procedían únicamente cuando la demora se presentaba en el pago de la mesada pensional, luego de su reconocimiento, comoquiera que antes de ello la acreencia se encontraba en discusión. En efecto, destacó que en el caso concreto no había lugar a ordenar el pago de los solicitados intereses moratorios, toda vez que no estaba demostrado que desde el momento de su inclusión en nómina hubo demora en el pago de la mesada pensional, pues el reconocimiento de la pensión se dio mediante la Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014 y se incluyó en la nómina en noviembre siguiente, siendo pagadera en diciembre de 2014.
Aunado a lo anterior, la autoridad judicial accionada advirtió que el 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor en ningún momento alegó que no se haya realizado la actualización de las mesadas o del retroactivo pensional que le fue pagado en diciembre de 2014, ni que las sumas a él sufragadas no fueron indexadas, por lo que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala encuentra que la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta del requisito general de relevancia constitucional, porque a través de esta el actor lo que pretende es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso se vislumbre que la autoridad judicial accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, pues, por el contrario, se advierte que la SECCIÓN SEGUNDA se pronunció frente a todos los aspectos que alude el actor.
Situación distinta es que el accionante no comparta la tesis allí dispuesta al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN SEGUNDA decidió el asunto sometido a su consideración. 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201718, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201819, sostuvo lo siguiente: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad judicial accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carecer del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-07393-00 Actor: GUILLERMO GIRALDO ARANGO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de enero de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.