Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02248-00 Demandante: SILVIA DE JESÚS ENCINALES SANABRIA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedente por no superar el requisito general de la relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Silvia de Jesús Encinales Sanabria, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia. 2.
La anterior trasgresión constitucional se la adjudica al auto de 27 de abril de 2023, proferido dentro del proceso ejecutivo con radicado 13001-33-33-008- 2004-01384-02. En esta decisión, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la providencia de 16 de noviembre de 2022, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena2. 1.2.
Pretensión constitucional 3. La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. 2 En este proveído se le negó a la tutelante la entrega de unas sumas de dinero recaudadas en el marco del proceso ejecutivo referenciado. Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referidos y que, en consecuencia, se ordene lo siguiente: Que, por ser procedente y para amparar derechos fundamentales de la suscrita accionante, mujer de 73 años y cuatro meses de edad, lo cual indica que me encuentro muy cerca de alcanzar el promedio de vida probable y padezco de insuficiencia renal, hipertensión y pre diabetes, afecciones de salud que reducen ostensiblemente mi promedio de vida probable, deje sin efecto el auto de fecha abril 27 de 2023 que rechazò el recurso de apelación presentado por mi mandatario judicial contra el auto de noviembre 16 de 2022, proferido por el juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena en el proceso ejecutivo seguido de sentencia radicado No. 13-001-33-33-008-2004-01384-00.
Demandante: Silvia Encinales Sanabria. Demandado: ESE HOSPITAL LA CANDELARIA del municipio de Rio Viejo – Bolívar. Como consecuencia de lo anterior, que resuelva - sin dilaciones -, el recurso de apelación, por ser procedente al haber sido promovido contra un auto que MODIFICÒ inconstitucional e ilegalmente una medida cautelar debidamente decretada.
Que mientras no haya resuelto el Tribunal Administrativo de Bolívar el recurso de apelación presentado contra el auto de noviembre 16 de 2022, que modificó la medida cautelar decretada y confirmada, se abstenga de disponer la entrega de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) - Sistema General de Participaciones - que han sido embargados legítimamente por las EPSS MUTUAL SER y NUEVA EPS, en cumplimiento de la medida cautelar decretada por ese juzgado con auto de junio 30 de 2022 y confirmada por auto de agosto 8 de 2022.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 4. Por sentencia de 30 de septiembre de 2013, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-33-33-008-2004- 01384-02, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena condenó a la E.S.E. Hospital Local de la Candelaria del municipio de Rioviejo (Bolívar) a reintegrar a la señora Encinales Sanabria al cargo que ocupaba y a pagarle los salarios y prestaciones sociales causados y dejados de percibir desde su desvinculación hasta el reintegro. 5.
Con ocasión de lo anterior, la señora Encinales Sanabria inició un proceso ejecutivo contra la E.S.E. Hospital Local de la Candelaria del municipio de Rioviejo (Bolívar). Mediante auto de 16 de febrero de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena decretó el embargo y secuestro del 30% de los ingresos brutos que recibiera la ejecutada «por concepto de contratos de prestación de servicios, facturas de venta pendientes por pagar por servicios de asistencia médica, saldos de liquidación o remanentes por parte de las siguientes instituciones: MUTUAL SER (NIT 8060083947) y NUEVA Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. NUEVA EPS S.A.»3. 6.
Se especificó que la medida cautelar era procedente por provenir de una obligación contenida en una sentencia ejecutoriada de naturaleza laboral. Asimismo, que el embargo decretado no recaía en recursos del régimen subsidiado, ni de aquellos provenientes de la Nación, del Fosyga4, del departamento de Bolívar y del municipio de Rioviejo. 7.
La anterior decisión fue apelada por la accionante del medio de control. El recurso se resolvió mediante el auto de 10 de mayo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el sentido de ordenar al juez de primera instancia resolver el anterior memorial como una solicitud de adición de la providencia de 16 de febrero de 2022.
Ello, teniendo en cuenta que lo que perseguía la actora era obtener pronunciamientos sobre la medida cautelar que no fueron definidos por el a quo. 8. Por medio de auto de 30 de junio de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena aclaró que en el marco de la medida cautelar era posible embargar los recursos de destinación específica del Sistema General de Participaciones (en adelante SGP), «si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial». 9.
La Nueva E. P. S. solicitó que se informara si se ratificaba la medida cautelar, luego de advertir que no está permitido el embargo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por ende, mediante auto de 8 de agosto de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena confirmó la medida cautelar decretada en la providencia de 30 de junio de 2022.
No obstante, aclaró que el embargo también era viable sobre los recursos provenientes del SGP «si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial». 10. Así las cosas, mediante Oficio 0355 de 18 de agosto de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena le comunicó la anterior decisión confirmatoria a la Nueva E. P. S. 11.
Posteriormente, la señora Encinales Sanabria solicitó la entrega de los dineros retenidos en el marco del proceso ejecutivo. Sin embargo, por auto de 16 de noviembre de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena negó lo solicitado y ordenó que se oficiara a la Nueva E.P.S. para que informara si los dineros recaudados a favor de este proceso pertenecían al régimen subsidiado. 12.
Lo anterior, tras revisar en la documentación del expediente una 3 El monto del embargo se delimitó a $1.746.213.762. 4 Fondo de Solidaridad y Garantía. Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención de Mutual Ser E. P. S. en la que manifestó que los recursos sobre los que recae la medida pertenecen al régimen subsidiado.
Al respecto, explicó que de conformidad con la sentencia T-053 de 2022 de la Corte Constitucional, los recursos provenientes de las cotizaciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud son inembargables sin excepción alguna. 13. La accionante apeló la anterior decisión, con fundamento en que con la decisión de no entregarle las sumas recaudadas se estaba modificando la medida, pues cuando se decretó se estableció que recaía sobre conceptos del Sistema General de Participaciones.
No obstante, por auto de 27 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar «rechazó por improcedente» el recurso. Expuso que, la apelación es viable solamente cuando la providencia objetada niega, decreta o modifica las medidas cautelares y este no es el caso. Como fundamento de lo anterior, indicó lo siguiente: Aunque el juez de instancia consideró que los bienes retenidos por MUTUAL SER EPS son inembargables, con base en las razones allí expuestas, en realidad con esa decisión no modifica la medida cautelar, por el contrario, continua vigente, solo es que se consideró que los bienes embargados como consecuencia de la ejecución de la medida decretadas si cuentan con esa naturaleza.
(Sic a toda la cita). 1.4. Sustento de la vulneración 14. La accionante refirió que el auto de 27 de abril de 2023, adolece de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente. 15. Frente al yerro sustantivo, aludió que se aplicó indebidamente el numeral 5º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA).
Indicó que el auto de 16 de noviembre de 2022, en el que el juez de primera instancia negó la entrega de los dineros retenidos sí modificó la medida cautelar de embargo inicial decretada con el auto de 30 de junio de 2022 y dicha circunstancia implica que sí sea procedente la apelación. Esto, dado que en la citada providencia se ordenó el embargo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, puntualmente los provenientes del SGP, por parte de Mutual Ser E.P.S. y Nueva E.P.S. 16.
Así las cosas, dado que en la providencia de 16 de noviembre de 2022 se exceptuó del embargo los recursos del SGP del régimen subsidiado, se modificó la medida cautelar primigenia. 17. Sobre el desconocimiento del precedente, señaló que el defecto se cimentó sobre las siguientes sentencias de la Corte Constitucional « T 053 de 2022, C 546 de 1992, C 013 de 1993, C 017 de 1993, C 337 de 1993, C 555 de 1993, C 103 de 1994, C 263 de 1994, C 354 de 1997, C 402 de 1997, SU 995 de 1999, T 1210 de 2000, T 149 de 2001, C 793 de 2002, C 566 de 2003, T 1195 de 2004, C 192 de 2005, C 1154 de 2008, SU 484 de 2008, C 539 de 2010, C 543 de 2013, C 313 de 2014, C 066 de 2016».
Sin embargo, no justificó de forma Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguna en qué consistió la presunta desatención de esas decisiones judiciales. 18.
Agregó que la sentencia T-053 de 2022 de la Corte Constitucional recogió el precedente de los fallos mencionados en el párrafo anterior, en cuanto a la procedencia del embargo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social y del SGP. 19. Finalmente, en lo que atañe al defecto fáctico, precisó que el tribunal accionado omitió valorar algunos elementos de prueba para fundamentar el auto de 27 de abril de 2023.
Infirió que de haber realizado el estudio del material que mencionó, hubiese concluido que el auto de 16 de noviembre de 2022 sí modificó la medida cautelar. Las pruebas referenciadas en el escrito de tutela son las siguientes: - La medida cautelar en concreto. - La solicitud de embargo de los recursos inembargables por encontrarse dentro de las excepciones previstas en la jurisprudencia constitucional para que se permita por esa vía la retención de los dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud. - El auto de 10 de mayo de 2022. - El auto de 30 de junio de 2022. - La aceptación de Mutual Ser E.P.S. de la medida cautelar. - La solicitud de confirmación de la medida cautelar enviada por la Nueva E.P.S. - El Oficio 0355 de 2022 que le confirmó el embargo a Nueva E.P.S. - El Oficio 10333-2022 en el que la Nueva E.P.S. le comunicó al juzgado que le dará cumplimiento a la medida cautelar. - Los certificados de depósito judicial constituidos por Mutual Ser E.P.S. y Nueva E.P.S. 1.5.
Trámite de la acción 20. Mediante auto de 5 de mayo de 2023, se admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, se ordenó notificar como accionados al Tribunal Administrativo de Bolívar y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena. Asimismo, se dispuso vincular como tercera con interés a la E. S. E. Hospital Local La Candelaria del municipio de Rioviejo.
También se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena 21. Manifestó que la acción de tutela solamente es viable contra providencias judiciales cuando la decisión del juzgador es abierta y manifiestamente contraria a la Constitución y al orden jurídico.
En especial, cuando se advierte una vulneración al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Añadió que el expediente contentivo de la providencia objetada fue enviado al Tribunal Administrativo de Bolívar para que desatara un recurso de apelación contra el auto de 16 de noviembre de 2022, pero no ha sido devuelto. Pese a ello, enfatizó que las providencias que se han pronunciado sobre las medidas cautelares han dejado en claro que el embargo no pesa sobre recursos del régimen subsidiado.
En ese sentido, alegó que no ha habido modificación alguna. 23. Concluyó que todas las decisiones dictadas al interior del proceso ejecutivo se ha motivado de forma razonada y suficiente. 1.6.2. E. S. E. Hospital Local La Candelaria del municipio de Rioviejo 24. Señaló que todas las providencias dictadas en el curso del proceso ejecutivo, especialmente la que es objeto de debate, se encuentran ejecutoriadas. 25.
Añadió que a la tutelante se le han respetado todas las oportunidades para presentar recursos y por ello no es cierto que se le hayan transgredido las garantías constitucionales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Destacó que el apoderado de la actora ha recurrido en distintas oportunidades varias de las decisiones dictadas en el proceso ejecutivo y se le han resuelto sus solicitudes. 26.
Sostuvo que el auto de 16 de noviembre de 2022 no modifica, decreta o niega la medida cautelar. Allí solamente se le negó la entrega de los dineros recaudados a la señora Encinales Sanabria. Adicionó que en la citada decisión se reafirmó la medida cautelar. 27. Finalmente, aclaró que no hay fundamento alguno que indique que a la actora se le niega el derecho al trabajo. 1.6.3.
El Tribunal Administrativo de Bolívar y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a ser notificados en debida forma, no rindieron informe. 1.6.4. Luego, por auto de 19 de mayo de 2023, el magistrado sustanciador advirtió la necesidad de vincular a este trámite a Mutual Ser E.P.S. y a la Nueva E. P. S., en atención a las intervenciones efectuadas en el trámite del proceso ejecutivo.
Pese a ser debidamente notificadas, guardaron silencio. Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
Competencia 28. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal de Bolívar y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto N.º 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Legitimación en la causa 29. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 30.
Con fundamento las anteriores consideraciones, la Sala advierte que la señora Silvia de Jesús Encinales Sanabria conforma el extremo accionante dentro del proceso ejecutivo en el que se profirió el auto de 27 de abril de 2023. Por tanto, es titular de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa. 31. Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena se encuentran legitimados en la causa por pasiva. Lo anterior, por ser las autoridades que han tramitado el proceso ejecutivo en el que se dictó la providencia objetada. 32.
No obstante, el problema jurídico se limitará a estudiar si las garantías constitucionales mencionadas fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo de Bolívar únicamente, dado que los cargos expuestos en el acápite de fundamentos de la vulneración solamente atacan el auto de 27 de abril de 2023, proferido por esa autoridad judicial. 2.3.
Problemas jurídicos 33. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal de Bolívar vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Encinales Sanabria al proferir el auto de 27 de abril de 2023, por incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente? 35.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 36.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20125. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema6. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales7. 37.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20148. En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia9 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial10. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 9 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 10 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala corroborará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 39.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 40.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 41. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. sustenta la decisión; iv). Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 42. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional11. 43.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 44.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 45.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 47. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta corporación. 2.6.
Relevancia constitucional en el caso concreto 48. Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora cuestiona el auto de 27 de abril de 2023, en el que el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió que no era procedente el recurso de apelación contra la providencia de 16 de noviembre de 2022. En la última providencia se negó la entrega de unas sumas recaudadas en el marco de la medida cautelar decretada en el proceso ejecutivo con radicado 13001-33-33-008-2004-01384- 02. 49.
En términos generales, precisó que la decisión incurrió en defecto sustantivo (indebida interpretación del numeral 5º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011), defecto fáctico (por omitir la valoración de distintos elementos de prueba) y desconocimiento de varias sentencias de tutela de la Corte Constitucional. Todo lo anterior, con fundamento en que el auto de 16 de noviembre de 2022 sí modificó la orden de embargo inicial y esa circunstancia hace viable el recurso de apelación contra esta decisión, contrario a lo afirmado por el tribunal en el auto reprochado. 50.
Visto lo expuesto, para esta colegiatura los cargos esgrimidos en el escrito de tutela no superan el requisito general de la relevancia constitucional por las razones que pasan a explicarse. 51. Se resalta que la providencia objeto de estudio se dictó al interior de un proceso ejecutivo, el cual se presentó por la parte actora con ocasión de una sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que le fue favorable porque ordenó que se le reintegrara a un cargo dentro de la E.S.E. vinculada a este trámite y el correspondiente pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro.
Se añade que el auto de 27 de abril de 2023 declaró improcedente un recurso de apelación contra el proveído que negó la entrega de unas sumas de dinero a favor de la tutelante. Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
Así las cosas, lo primero que se advierte es que el objeto de la tutela contiene intrínsecamente una pretensión económica consistente en que se le entregue el dinero recaudado con la medida cautelar de embargo. A ello se adiciona que, pese a que indicó que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, esta Sala no advierte carga argumentativa constitucional respecto de las garantías mencionadas, que se relacione con los cargos propuestos. 53.
Si bien la accionante infiere que el auto que declaró improcedente el recurso de apelación presentado contra la providencia de 16 de noviembre de 2022 adolece de los defectos fáctico, de desconocimiento del precedente y sustantivo, no se evidencia cómo a partir de la eventual configuración de dichos cargos se vulnerarían los derechos fundamentales deprecados. 54.
Cabe aclarar que la declaratoria de improcedencia del tribunal se fundamentó en que, de conformidad con el artículo 243 del CPACA solo procede la apelación contra los autos que decreten, nieguen o modifiquen la medida cautelar, y el auto objeto de la apelación resolvió la solicitud de entrega de los dineros embargados, al tiempo que reafirmó la decisión cautelar. 55.
Así las cosas, se tiene que lo que solicita la señora Encinales Sanabria por esta vía es que se analice nuevamente la procedencia del recurso de apelación contra el auto de 16 de noviembre de 2022, pese a que el tribunal accionado le explicó en la providencia de 27 de abril de 2023 que el recurso no resultaba procedente y las razones por las que se llegó a tal determinación, de conformidad con la norma aludida como desconocida y con la sentencia T-053 de 2022 de la Corte Constitucional. 56.
Con base en lo anterior, en sentir de este cuerpo colegiado, la tutelante tiene como fin último la entrega de unos dineros y no cumplió con la carga de identificar desde el punto de vista constitucional las razones por las que la autoridad judicial accionada le vulneró sus derechos fundamentales. Adicionalmente, pretende que en esta sede se analice si resulta viable la interposición del recurso de apelación contra el auto de 16 de noviembre de 2022 de conformidad con el artículo 243 del CPACA y la sentencia T-053 de 2022, pese a que la providencia objetada se sustentó precisamente tanto en la norma, como en la sentencia alegadas como desconocidas. 57.
Así las cosas, para la Sala se reitera que no se satisfizo el requisito de la relevancia constitucional. De forma resumida, porque: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales no fue diseñada para someter a debate cuestiones de índole económico, (ii) el escrito de la demanda carece de la carga argumentativa que indique porqué se vulneraron los derechos presuntamente quebrantados y, (iii) se pretende utilizar este mecanismo como una instancia adicional del proceso ejecutivo.
Demandante: Silvia de Jesús Encinales Sanabria Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02248-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Conclusión 58. Se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, puesto que no supera el examen del requisito general de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela impetrada por la señora Silvia de Jesús Encinales Sanabria contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”