Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06543-00 Demandante: AKARGO SAS Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial.
Declara la improcedencia de la acción por no cumplir la relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 constitucional y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito radicado el 17 de octubre de 2025, la sociedad Akargo SAS, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso efectivo a la administración de justicia, a la propiedad y a la igualdad ante la ley y ante la administración. La parte actora consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de las sentencias del 26 de septiembre de 2024 y 10 de abril de 2025, dictadas en primera y segunda instancia en el proceso especial Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contencioso administrativo previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 19971, identificado con el radicado 25000-23-41-000-2019-01021-00/01.
Este proceso fue promovido contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y en su trámite se vinculó como llamado en garantía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD). 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte accionante solicitó: En consecuencia, se pide que se dejen sin efecto dichas providencias y se ordene a la autoridad judicial competente proferir una nueva decisión, con sujeción a los principios constitucionales de justicia material, igualdad real y reparación integral, valorando debidamente: 1.
Los actos administrativos de viabilidad del Plan Parcial Tintalito Mazuera Alsacia Oriental (Resolución 978 de 2017), en cuanto definieron índices edificatorios, reparto de cargas y beneficios, y demás parámetros urbanísticos con efectos jurídicos vinculantes; 2. Las pruebas que acreditan una práctica administrativa uniforme de la UAECD y el IDU de aplicar índices de construcción superiores al básico en predios en igual situación técnica; y 3.
El precedente constitucional de la Corte, particularmente la Sentencia C- 1074 de 2002, conforme a la cual la indemnización por expropiación debe reflejar no solo el valor comercial vigente, sino también las expectativas legítimas y ciertas derivadas de actos administrativos en curso de ejecución. Solo de esa manera podrá restablecerse la vigencia efectiva del artículo 58 de la Constitución y garantizarse que la expropiación se produzca con una indemnización realmente justa, acorde con la actuación administrativa.
Por lo expuesto, respetuosamente solicito a esta Honorable Corporación: 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la indemnización justa de AKARGO S.A.S., vulnerados por las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A, de fecha 26 de septiembre de 2024, y del Consejo de Estado – Sección Primera, de fecha 10 de abril de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 250002341000201901021-00. 1 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Dejar sin efecto las providencias judiciales impugnadas, por haber incurrido en defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente constitucional, y ordenar a la autoridad judicial competente proferir una nueva sentencia en la que: Se valoren de manera integral las pruebas documentales y técnicas que acreditan la práctica institucional uniforme de la UAECD y el IDU de aplicar índices de construcción superiores al básico (1.0) en predios sujetos a planes parciales en etapa de viabilidad o concertación;
Se reconozcan los efectos jurídicos del acto administrativo de viabilidad del Plan Parcial Tintalito Mazuera Alsacia Oriental (Resolución 978 de 2017) en la determinación del valor económico del inmueble; y Se apliquen los estándares fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia reiterada sobre la indemnización justa y plena, que comprende no solo el valor comercial actual del bien, sino también las expectativas legítimas y ciertas derivadas de actos administrativos en curso de ejecución. De esta forma, se garantizará que el proceso expropiatorio se ajuste a los mandatos del artículo 58 de la Constitución Política, asegurando una reparación integral, proporcional y razonable, conforme al principio de justicia material que rige la función jurisdiccional del Estado. …solicito acoger las pretensiones de esta acción de tutela y disponer lo pertinente para la protección efectiva de los derechos fundamentales invocados. 1.3.
Hechos La parte accionante sostuvo que es propietaria del predio ubicado en la AK 86 número 12-51 IN 1 de la ciudad de Bogotá, del cual hace parte el área de 12.611.07 m2 de terreno identificado con la cédula catastral BS 46916 en mayor extensión con CHIP AAA01370MAW y matricula inmobiliaria 50C- 1334015. Indicó que el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) expidió la Resolución 4869 de 16 de octubre de 2018, por medio de la cual formuló una oferta de compra sobre el terreno por la suma de $8.562.916.530, conforme al avalúo que realizó la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD) 2018- 0869 RT 46986-IDU del 2 de octubre de 2018.
Añadió que, dentro del término de enajenación voluntaria, presentó objeciones al informe de avalúo relacionadas con el índice de edificabilidad básica que se le otorgó al predio, la incorrecta aplicación del documento Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnico de soporte DTS del Plan Parcial Tintalito Mazuera Alsacia Oriental y de la Resolución 978 de 21 de junio de 2017, mediante la cual se otorga viabilidad al proyecto de plan parcial previamente referido.
Mencionó que el IDU expidió la Resolución 1105 de 14 de marzo de 2019 «por la cual ordena una expropiación por vía administrativa» sobre el terreno y reconoce como precio indemnizatorio la suma de $8.562.916.530, decisión que fue recurrida vía reposición por razones atribuibles al avalúo comercial que acompañaba la oferta. Agregó que, a través de la Resolución 2156 de 23 de mayo de 2019, se resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición. Precisó que presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Urbano (IDU), en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 «[p]or la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones», para que se declarara la nulidad de las Resoluciones 1105 de 14 de marzo de 2019 y 2156 de 23 de mayo de 2019 y, en consecuencia, se reconociera lo siguiente: i) La suma de $15.713.393.220 correspondientes a la diferencia entre el valor que debió ser pagado y el valor que efectivamente se pagó por concepto de precio indemnizatorio, ii) los intereses moratorios del monto anterior desde el 14 de marzo de 2019 hasta que efectivamente se realizara el pago, iii) el valor a cancelar de forma indexada y el cumplimiento de la sentencia en los de términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, así como el pago de los intereses moratorios.
Adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024 negó las súplicas de la demanda porque el avalúo aportado por la demandante, realizado con el método residual, no se elaboró con fundamento en la reglamentación urbanística vigente para el momento en que el IDU (a través de la UAECD) realizó la visita correspondiente, esto es, con fundamento en los requisitos técnicos previstos en la Resolución 620 de 2008 del IGAC y, por tanto, no contaba con las características que permitiera desvirtuar la legalidad del avalúo que sirvió de fundamento a los actos demandados.
Expuso que presentó un recurso de apelación en contra de la anterior decisión, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Primera a través de providencia del 10 de abril de 2025, al estimar que el proceso de Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expropiación garantizó el reconocimiento de una indemnización justa y plena en la que comprendió el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios que se derivaron de ella.
En esta decisión se indicó que el a quo «…valoró las pruebas presentadas por la parte demandante, determinando que en el plenario no existen elementos de prueba que demuestren que el avalúo fijado por la parte demandada fue incorrecto y, por ende, no hay motivo para decretar la nulidad solicitada.» La anterior sentencia se notificó vía electrónica y por estado el 23 de abril de 2025. 1.4.
Sustento de la petición La parte actora consideró vulneradas sus garantías fundamentales por lo siguiente: 1.4.1. Defecto fáctico: Indicó que se incurrió en un yerro de tal naturaleza porque las autoridades judiciales demandadas omitieron la valoración de pruebas determinantes que acreditaban la práctica administrativa y técnica del IDU y la UAECD.
Expuso que en el expediente obran avalúos de la UAECD de 2021 y 2022, aportados por la parte actora con escrito del 23 de agosto de 2023, que muestran la aplicación de índices de construcción superiores al básico (1.0) en predios sometidos a planes parciales no adoptados formalmente al momento de su valoración. Destacó que estas piezas eran conducentes y determinantes para resolver la litis (paridad fáctica y técnica), y su omisión de análisis impidió el escrutinio integral del acervo probatorio, afectando las reglas de valoración y la motivación exigidas por la ley. 1.4.2.
Defecto sustantivo: Afirmó que el mencionado yerro ocurrió porque las autoridades judiciales demandadas interpretaron de manera restrictiva y contraria a la Constitución la normativa aplicable a la determinación del valor comercial del inmueble. Adujo que en las providencias demandadas se dio por lectura irrazonable del marco normativo urbanístico/valuatorio, ya que las decisiones convalidaron un avalúo que desconoció los efectos jurídicos del acto de viabilidad del Plan Parcial Tintalito Mazuera Alsacia Oriental —que definió usos, reparto de cargas y beneficios y edificabilidad resultante—, pese a que tales actos Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculan y orientan la edificabilidad en la fase de preadopción (art. 2.2.4.1.1.9 del Decreto 1077 de 2015) y deben ser considerados al aplicar el método residual bajo el principio de mayor y mejor uso (art. 4 de la Resolución IGAC 620 de 2008).
Mencionó que al reducirse indebidamente la «reglamentación urbanística vigente al momento de la oferta» (artículo 61 de la Ley 388 de 1997) al solo momento de adopción formal del plan, las decisiones sustrajeron del juicio valorativo una normatividad incidente y previa que ya definía el potencial edificatorio, lo que implicó un quebrantamiento del debido proceso por errores manifiestos de derecho.
Agregó que el artículo 2.2.4.1.1.9 del Decreto 1077 de 2015 señala que, cuando una autoridad distrital o municipal (como la Secretaría de Planeación de Bogotá) aprueba la «viabilidad» de un plan parcial, lo hace mediante un acto administrativo. Refirió que, en el caso concreto, en 2017, la Secretaría Distrital de Planeación expidió la Resolución 978 de 2017, donde dio viabilidad al Plan Parcial «Tintalito Mazuera Alsacia Oriental».
En esa resolución ya se definieron los usos del suelo, los índices de construcción y las cargas y beneficios urbanísticos. Añadió que según el artículo 2.2.4.1.1.9 del Decreto 1077 de 2015, ese acto de viabilidad ya era obligatorio para todas las autoridades, incluso antes de que se firmara el decreto final que «adopta» el plan parcial.
Resaltó que, desde 2017, el predio de Akargo ya estaba dentro de un plan parcial viable, y por tanto debía valorarse conforme a esa reglamentación, no con la norma básica anterior (índice 1.0); sin embargo, el IDU y la UAECD ignoraron ese efecto y avaluaron el predio como si el plan parcial no existiera, aplicando solo el índice básico.
Consideró que, por lo anterior, las sentencias demandadas repitieron ese error, estableciendo que como el plan parcial aún «no estaba adoptado», no podía tenerse en cuenta su edificabilidad, pese a que, eso contradice lo que contempla el artículo 2.2.4.1.1.9 del Decreto 1077 de 2015, esto es, que la viabilidad ya produce efectos jurídicos plenos. Refirió que la trascendencia constitucional es patente porque la forma de valorar el bien expropiado —a partir de reglas probatorias y normas urbanísticas— define el contenido del derecho de propiedad y la justa indemnización. De modo que, a su juicio, no se trata de una discrepancia menor, sino de una lesión estructural del proceso debido en sede judicial.
Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.3. Desconocimiento del precedente: Sostuvo que las decisiones judiciales impugnadas también incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente constitucional, al omitir la doctrina vinculante de la Corte Constitucional según la cual el valor indemnizatorio de una expropiación debe reflejar no solo la situación jurídica vigente, sino también las expectativas legítimas y ciertas derivadas de actos administrativos en curso de ejecución. Precisó que en la sentencia C-1074 de 2002, la corte en cita señaló que el principio de indemnización justa comprende no solo el valor comercial actual, sino las expectativas legítimas de aprovechamiento del bien, cuando estas derivan de decisiones administrativas firmes o en trámite avanzado.
Mencionó que se desconoció el precedente vinculante de la Corte Constitucional en materia de indemnización justa, al limitar el valor del bien expropiado a la situación jurídica formal —esto es, la inexistencia del decreto de adopción del plan parcial— sin considerar las expectativas legítimas, ciertas y verificables derivadas del acto administrativo de viabilidad del Plan Parcial Tintalito Mazuera Alsacia Oriental (Resolución 978 de 2017).
Refirió que el precedente fijado en la «sentencia C-1074 de 2002, y reiterado en múltiples pronunciamientos posteriores (C-189 de 2006, T-379 de 2016, T-630 de 2017)», ha establecido que la indemnización por expropiación debe reflejar la realidad jurídica y económica del bien, lo que incluye no solo su valor actual, sino también el potencial cierto derivado de decisiones administrativas en curso de ejecución o con efectos consolidados.
Expuso que negar ese valor implica una forma de indemnización irrisoria o simbólica, expresamente prohibida por la jurisprudencia constitucional. Esto, pues en el caso de la demandante, la Resolución 978 de 2017 había definido los índices de edificabilidad y el reparto equitativo de cargas y beneficios, elementos que integran el valor económico del suelo conforme a la técnica residual prevista en la Resolución IGAC 620 de 2008.
Indicó que, por desconocer la existencia y los efectos jurídicos de dicho acto de viabilidad, las instancias ordinarias redujeron artificialmente el valor del bien y vaciaron de contenido el derecho de propiedad. Por lo que, estimó que se desconoció el lineamiento jurisprudencial sobre las expectativas legítimas y justa indemnización en expropiación. 1.4.4.
Otras garantías que se alegan como desconocidos: La parte actora sostuvo que su derecho a la igualdad se transgredió porque Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el «mismo entorno urbanístico y bajo condiciones normativas equiparables, la UAECD sí aplicó índices de edificabilidad superiores al básico en avalúos de 2021 y 2022 para predios sujetos a planes parciales aún no adoptados (mismas etapas predecretales)», mientras que a ella le aplicó el índice básico (1.0), disminuyendo su valor del suelo en el ejercicio residual.
Manifestó que esa divergencia técnica injustificada —no examinada ni desvirtuada por las decisiones— comporta un trato desigual sin razón objetiva ni proporcional, prohibida por el artículo 13 superior, y refuerza el defecto fáctico (omisión de valorar la prueba que evidenciaba la práctica administrativa uniforme). La omisión judicial impidió restablecer la paridad de trato, consolidando una discriminación económica en perjuicio de la accionante.
De modo que, se desconoció dicho principio porque se convalidó un trato técnico y económico injustificadamente desfavorable. Puntualizó que también se desconoció el derecho a la indemnización justa en la expropiación contemplado en el artículo 58 de la Constitución Política exige que toda expropiación se acompañe de una «indemnización previa y justa», lo cual implica que el valor reconocido al propietario debe reflejar no solo el valor físico del bien, sino también su potencial urbanístico real y jurídicamente definido.
Adujo que se transgredió su confianza legítima pues esta no fue infundada ni especulativa, sino jurídicamente protegible, ya que se basó en actos administrativos expresos, firmes y emitidos por la propia Administración Distrital, particularmente la Resolución 978 de 2017 de la Secretaría Distrital de Planeación, mediante la cual se otorgó la viabilidad al Plan Parcial Tintalito Mazuera Alsacia Oriental.
Refirió que, este acto, conforme al artículo 2.2.4.1.1.9 del Decreto 1077 de 2015, tiene naturaleza decisoria y vinculante, al definir los parámetros de edificabilidad, usos del suelo, y el reparto equitativo de cargas y beneficios que regirán el desarrollo del ámbito espacial del plan. Recordó que cuando estructuró su actuación económica y jurídica en torno a esa viabilidad —esperando únicamente la expedición formal del decreto de adopción— lo hizo amparada en la legítima expectativa de estabilidad y coherencia institucional, generada por el propio Estado.
Entonces, en su sentir, no se trataba de una mera expectativa de hecho o de conveniencia, sino de una situación jurídica en consolidación, reconocida y protegida por el ordenamiento jurídico. Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Trámite Mediante providencia del 24 de octubre de 2025, se inadmitió la demanda constitucional puesto que, si bien se aportó un poder especial otorgado por el señor César Emilio Maldonado Vidales, quien en dicho documento manifestó ser el representante legal de la empresa accionante, en el certificado de existencia y representación legal que se adjuntó2, no se demostró que aquel actualmente ostentara dicha calidad y que contara con la facultad respectiva.
Para corregir dicha falencia se concedió el término de tres (3) días. El anterior auto se notificó vía electrónica el 27 de octubre de 2025. La sociedad accionante, con memorial remitido el 28 del mismo mes y año, aclaró: i) que la empresa se encuentra legalmente constituida y vigente; ii) que el señor Juan Guillermo Londoño Molina ostenta la calidad de representante legal principal y que el señor César Emilio Maldonado Vidales la de representante legal suplente, conforme al Acta número 14 del 17 de marzo de 2015, inscrita en Cámara el 9 de diciembre de 2020, (iii) y que los estatutos confieren al «gerente plenas facultades judiciales y extrajudiciales, incluyendo la posibilidad de otorgar poderes, comparecer en juicio, transigir, conciliar y comprometer, de manera que el representante legal suplente puede ejercer dichas funciones cuando el principal se encuentre imposibilitado».
A su vez, señaló que el señor Londoño Molina padecía de una enfermedad neurodegenerativa progresiva con compromiso cognitivo y funcional severo, que le impide actualmente ejercer sus funciones ejecutivas, motoras y de decisión, incluyendo la suscripción de actos jurídicos y poderes judiciales y que, por tanto, el señor Maldonado Vidales asumió la representación legal como suplente.
Además, indicó que este último le confirió poder especial para presentar esta acción de tutela. Para tal efecto, anexó el soporte documental del caso: i) Certificado de existencia y representación legal de Akargo SAS (Cámara de Comercio de Cartagena con fecha de expedición 17 de octubre de 2025, ii) conceptos médicos del Grupo de Neurociencias de Antioquia (23/10/2024) suscritos por la médica Victoria Zubiría y iii) copia del poder especial otorgado por el señor César Emilio Maldonado Vidales.
Por lo que, una vez revisada la documental aportada que daba cuenta de la representación legal de la sociedad demandante, con auto del 7 de noviembre de 2025, se admitió la demanda de tutela3 y, en consecuencia, se 2 Expedido el 16 de septiembre de 2025, con código de verificación AuYWEFu6TS. 3 En esta providencia, se indicó lo siguiente: «… se observa que en el certificado de existencia y representación en mención se indica que la «…representación legal de la Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenó la notificación de los magistrados que integran el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. A su vez, se dispuso la vinculación de los representantes del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD).
Adicionalmente, se requirió el expediente objeto de demanda y, entre otros asuntos, se reconoció personería jurídica al abogado de la empresa actora. 1.6. Contestaciones e intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Primera El magistrado actualmente ponente del despacho que emitió la sentencia de segunda instancia se opuso a la prosperidad de la solicitud de tutela, al considerar que no cumple el requisito de la relevancia constitucional, pues la parte actora se fundó en apreciaciones subjetivas con el fin de que se acoja el criterio que es favorable a sus intereses, a manera de una «tercera instancia».
Agregó que, subsidiariamente, deben negarse las pretensiones de amparo, dado que la providencia objeto de tutela se encuentra debidamente fundamentada y las consideraciones allí contenidas resultan suficientes para desvirtuar la vulneración de derechos fundamentales alegada. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 1.6.2.1.
El magistrado ponente de la sentencia de primera instancia señaló que la demanda constitucional de la referencia no cumple el requisito de la relevancia constitucional. Indicó que en la providencia cuestionada se tuvieron en consideración los compañía y la administración de los negocios sociales compete al Gerente de la sociedad» y que este tendrá «UN (1) suplente» que lo reemplazará en sus faltas absolutas o temporales, con las mismas atribuciones del principal.
De igual manera, se advierte que entre las facultades del representante legal se encuentra: «4. Ejecutar o celebrar cualquier acto o contrato, ajustado al objeto social de la sociedad. Con tal función podrá representar a la compañía judicial y extrajudicialmente…», también se enuncia como representante legal principal al señor Juan Guillermo Londoño Molina y, como suplente al señor César Emilio Maldonado Vidales y que, este último, ante la imposibilidad médica del principal, confirió el poder especial al mencionado abogado.
En tal sentido, se advierte que el requerimiento realizado en el auto del 24 de octubre de 2025 fue atendido adecuadamente.» Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos que ahora expuso el accionante y se indicaron las razones por las cuales el avalúo aportado por la demandante no tenía las características para desvirtuar el de la UAECD.
Recalcó que no puede predicarse la violación de derechos fundamentales cuando en la decisión se atendió a la regulación probatoria y procesal que existe sobre el particular y se valoraron suficientemente y de manera razonada las pruebas aportadas. Precisó que tampoco se configuraron los defectos específicos invocados por la parte actora puesto que atendió a la norma vigente en ese momento, la sentencia se emitió con fundamento en los avalúos allegados al expediente y además tuvo en cuenta la realidad jurídica y económica del inmueble objeto de expropiación. Refirió que cuestión distinta es que la sociedad accionante pretenda que se acceda a sus pretensiones con fundamento en un dictamen pericial que se sustentó en una norma que no estaba vigente y en relación con las características físicas de un inmueble inexistente. 1.6.2.2.
A su vez, la Secretaría de esta corporación sostuvo que se encontraba adelantando la remisión del expediente objeto de demanda puesto que se encuentra en físico y no digital. 1.6.3. IDU Esta entidad solicitó su desvinculación y, a su vez, que se declare la improcedencia de la acción de tutela pues no cumple los requisitos de la inmediatez porque se presentó después de los 6 meses de la ejecutoria de la providencia de segunda instancia demandada y, el de relevancia constitucional porque pretende reabrir el debate ya zanjado por el juez natural a manera de una «tercera instancia». 1.6.4.
UAECD Esta entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que, no se acredita el requisito de la relevancia constitucional ya que persigue el establecimiento de una tercera instancia y, además porque la parte accionante no ha agotado todos los medios de defensa judicial, comoquiera que procedería el recurso extraordinario de revisión. Refirió que la parte actora nunca cumplió con su deber de carga probatoria, pero pretende mediante esta acción que las autoridades judiciales demandadas «… entren en una especie de rendición de cuentas sobre su Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuar o que los terceros interesados suplan el deber probatorio que le asiste», con claro desconocimiento de que toda decisión o procedimiento siempre tiene un mecanismo de control judicial y el hecho de que la sociedad los haya ejercido y no haya obtenido los resultados deseados, no indica que exista una falla en la actuación del operador judicial.
Resaltó que si la parte actora considera que había yerro en la sentencia de segunda instancia, de la que predica la «incongruencia probatoria entre las actuaciones del IDU y el avalúo de AKARGO», la sociedad accionante podía hacer uso del recurso extraordinario de revisión de sentencia, previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011. 1.7.
Intervención posterior de la parte actora Solicitó que se declare la extemporaneidad en la presentación del informe por parte del IDU puesto que lo allegó el 20 de noviembre de 2025, esto es, luego de vencido el término que se concedió en el auto admisorio de esta demanda constitucional. Señaló que además el informe es irregular porque no coincide la fecha interna del documento con la de su efectiva radicación y porque también cuenta con la discrepancia en la identificación del radicado al cual se dirigió el documento, corrección de dato que, si bien fue requerido por la corporación, no fue atendida por el instituto en mención. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la primera instancia de la acción de tutela adelantada contra la decisión judicial demandada, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20154, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2. Cuestión previa El IDU solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional.
Frente a dicha entidad, la parte actora sostuvo que debe declararse la extemporaneidad de su informe pues se presentó luego del término concedido para ello en el auto admisorio y, porque es irregular en cuanto a los datos de la fecha interna del documento y del radicado al cual se 4 Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021.
Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra dirigido. En primer lugar, se denegará la desvinculación presentada por el mencionado instituto, puesto que su integración a esta causa constitucional se efectuó como tercero con interés en el proceso, en razón a que fungió como parte demandada en el proceso objeto de esta acción de tutela.
En cuanto la petición de la parte actora respecto de la extemporaneidad e irregularidad del informe de dicho instituto se observa que ese documento efectivamente cuenta con una presentación del 20 de noviembre de 2025 y su contenido refiere lo siguiente: Bogotá D.C., Noviembre 13 de 2025 Respetado Doctor: OMAR JOAQUIN BARRETO SUAREZ CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA CALLE 12 7 65 111711 samai@notificacionesrj.gov.co Bogotá - Bogotá DC REF: Envío Respuesta Al Radicado Número 202552601631692 ACCION DE TUTELA ACCIONANTE: CARLOS AMAYA GAITAN ACCIONADO: VIANTI S.A. ESP RADICADO: 11001418905220250189100 … Es evidente que en caso en estudio el Actor pretende que el Juez Constitucional, se convierta en una tercera instancia. Léase en su escrito el acápite “OBJETO: … ACCION DE TUTELA por violación de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y propiedad (indemnización justa), con ocasión de la sentencia de segunda instancia de fecha 10 de abril de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso Radicado 250002341000201901021-00, y su antecedente directo: la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, de 26 de septiembre de 2024, con el fin de que se tutelen los derechos constitucionales de mi representada y se estudie el caso que fue objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada al amparo del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, mediante la cual se controvirtió la legalidad de los actos administrativos de expropiación por vía administrativa proferidos por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto del predio de propiedad de AKARGO S.A.S, ubicado en la Avenida Carrera 86 No. 12-51 Interior 1, dentro del proyecto vial Avenida Alsacia, tal como pasa a narrarse en el presente escrito.
(Subrayado fuera del texto original) Por tanto, en cuanto a la extemporaneidad advertida por la parte accionante, se considera ello que no transciende el asunto en cuestión puesto que la acción de tutela se promovió en contra de providencias judiciales y no respecto de alguna actuación u omisión del IDU. Este instituto, se reitera solo fue vinculado en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso.
A su vez, se denegará lo pedido comoquiera que si bien el documento presenta esa inconsistencia en cuanto a la demanda de amparo a la cual va dirigido, de su contenido se puede apreciar que, el informe se refiere al proceso de expropiación objeto de esta demanda constitucional, esto es, el identificado con el radicado 25000-23-41-000-2019-01021-00. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si se vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora con la sentencia del 10 de abril de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera en el proceso especial contencioso administrativo previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, identificado con el radicado 25000-23-41-000-2019-01021-00/01, el cual fue promovido contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y en su trámite se vinculó como llamado en garantía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD).
Así las cosas, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. A su vez, se precisa que, si bien la parte demandante cuestionó tanto la providencia de primera instancia como la de segunda emitidas en el proceso de expropiación objeto de esta demanda constitucional, lo cierto es que el siguiente análisis recaerá solo frente a la esta última pues fue la que le puso fin a la controversia. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 20125, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.6 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela constituye un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.7 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea 5 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Negrilla fuera de texto. 6 Ibídem. 7 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 26 de junio de 2022 explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.» En ese sentido, el alto tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.8 En el presente asunto, se observa que, la parte actora atribuyó la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la configuración de un defecto sustantivo por interpretar de manera restrictiva y contraria a la Constitución la normativa aplicable para la determinación del valor comercial del inmueble; en un defecto fáctico por omitir la valoración de pruebas determinantes que acreditaban la práctica administrativa y técnica del IDU y la UAECD y; en un desconocimiento del precedente porque se ignoró la línea jurisprudencial sobre expectativas legítimas y la justa indemnización en la expropiación. Aunado a lo anterior, la parte actora hizo referencia a la igualdad, al derecho a la indemnización justa y a la confianza legítima, los cuales corresponden a argumentos que, a su juicio, corroboran la configuración de tales defectos específicos.
Al respecto, se encuentra que, si bien la parte actora cuestionó el sentido de la decisión judicial que le fue adversa a sus intereses, lo cierto es que, con los defectos en cita no logró cumplir con la carga argumentativa necesaria para acreditar el requisito de la relevancia constitucional. En relación con el defecto fáctico alegado por la parte actora, según el cual, la autoridad judicial accionada omitió la valoración de pruebas determinantes que acreditaban la práctica administrativa y técnica del IDU y la UAECD, como los avalúos de la UAECD de 2021 y 2022, aportados por el demandante con escrito del 23 de agosto de 2023, se observa que en la sentencia acusada se indicó: 63.
Conforme a lo anterior, la Sala considera que, el dictamen más all[á] de controvertir o desvirtuar la presunción de legalidad del avalúo oficial sobre el cual se sustentó la expedición de los actos administrativos se basó en los lineamientos establecidos en el plan parcial [T]intalito Mazuera Alsacia Oriental y en estudios técnicos que configuran hechos generadores de plusvalía reglamentados a través del Decreto 799 de 20 de diciembre 2018, el cual, como ya se vio, fue expedido con posterioridad al precitado avalúo oficial.
En razón a ello, no se controvierte de manera clara y precisa las 8 Destacado por la Sala. Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co falencias que se presentaron en el informe técnico de avalúo comercial 2018-0869 de fecha 21 de septiembre de 2018, proferido por la Unidad de Catastro Distrital. … 66.
En el caso sub examine, la parte demandante no probó que el avalúo oficial realizado por el Unidad de Catastro Distrital 20189-0869 es equivocado, máxime cuando el dictamen allegado no analiza ni desvirt[ú]a los fundamentos facticos, técnicos y de método que fueron allegados en el avalúo oficial. En efecto, el documento no hizo alusión a la diferencia del precio del terreno con relación al avalúo que se había realizado, la inconformidad con el método aplicado y las conclusiones de las discrepancias encontradas, lo que permite inferir que lo otros avalúos aportados en la demanda, a título de referencia, tampoco tendrán vocación de discrepar los fundamentos técnicos y jurídicos en los que se adoptó el dictamen oficial. … 72.
De acuerdo a las consideraciones previstas en los numerales anterior, se evidencia que el proceso de expropiación garantizó el reconocimiento de una indemnización justa y plena en la que comprendió el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios que se derivaron de ella. 73. En consecuencia, se concluye que el a quo valoró las pruebas presentadas por la parte demandante, determinando que en el plenario no existen elementos de prueba que demuestren que el avalúo fijado por la parte demandada fue incorrecto y, por ende, no hay motivo para decretar la nulidad solicitada.
Adicionalmente, en cuanto al defecto sustantivo se observa que, pese a que no se cumplió con la respectiva carga argumentativa, a prima facie que la decisión demandada atendió la norma vigente, además de que no era posible -como lo pretende la sociedad accionante-, aplicar el plan parcial de desarrollo Tintalito Mazuera Alsacia Oriental por cuanto es posterior a la elaboración del dictamen pericial.
Finalmente, respecto del presunto desconocimiento del precedente tampoco se acreditó la carga argumentativa necesaria para ser analizado, carga que se torna más rigurosa cuando se demanda una providencia de una alta corte, como lo es el caso en particular. En todo caso, se advierte que, en consonancia con la sentencia C-1074 de 2002 de la Corte Constitucional9, la providencia acusada tuvo en cuenta la 9 Que indica: «3.3.1.
Las características constitucionales de la indemnización en caso de expropiación Según el texto constitucional estudiado, la indemnización por expropiación debe cumplir dos características: 1) debe ser previa; y 2) debe fijarse consultando los intereses de la Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realidad jurídica y económica del inmueble objeto de expropiación, en tanto que se valoró conforme a la norma vigente al momento del avalúo realizado por la UAECD y las condiciones físicas acreditadas.
Por tanto, los reproches de la parte demandante distan del fin de la acción de amparo, que no es otro que el de proteger garantías constitucionales cuando se vean vulneradas o amenazadas, lo que no sucede en este caso. Así las cosas, un desacuerdo en relación con las conclusiones respecto de la decisión acusada no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural.
En ese orden, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre dichas garantías en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención en sede constitucional. Por consiguiente, la parte actora pretende la adopción de una decisión de reemplazo y, ello no es razón suficiente para que el juez de la acción de tutela intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, se insiste, lo contrario sería invadir la esfera de competencia del juez natural.
En ese orden, la Sala se permite destacar que la acción de tutela contra providencias judiciales no debe ser vista como una tercera instancia para traer a colación nuevamente los argumentos expuestos dentro del proceso ordinario, sino que es un medio excepcionalísimo por medio del cual se revalúan decisiones que recaen en la arbitrariedad, al sobrepasar los principios rectores de la autoridad judicial.
De modo que, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 573 de 2019, 103 y 215 de 2022. Por consiguiente, se declarará improcedente la solicitud de tutela toda vez que carece de dicho presupuesto en relación con los defectos específicos alegados por la parte accionante.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso comunidad y del afectado. Si bien el texto del artículo 58 superior no exige expresamente que la indemnización sea “justa”, ni tampoco señala si debe ser “plena” o si debe ser pagada en dinero, esta Corporación se ha referido en su jurisprudencia a las características constitucionales de la indemnización por expropiación. A continuación se hace una síntesis de la jurisprudencia sobre este tema.» Demandante: Akargo SAS Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Rad: 11001-03-15-000-2025-06543-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniéganse las solicitudes de desvinculación del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y la formulada por la parte actora en contra del informe presentado por dicho instituto.
SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la sociedad Akargo SAS por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx