CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: GLORIA CECILIA MOLANO DE BULLA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU- Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE POR OBRA PÚBLICA - El término de caducidad se contabiliza por regla general desde la cesación de la ocupación temporal o desde cuando terminó la obra en la ocupación permanente / CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA – Excepción cuando el conocimiento del daño fue posible en un momento posterior a la ocurrencia del hecho - aplicación del principio de confianza legítima / DICTAMEN PERICIAL – Eficacia probatoria / CONDENA EN ABSTRACTO – resulta procedente cuando no se acreditan los parámetros para liquidar una condena en concreto.

La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 1º de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se aduce en la demanda que el Instituto de Desarrollo Urbano es responsable del daño ocasionado con la ocupación permanente que ejerce sobre las áreas de terreno de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias Nos. 50N- 1043965, 50N-20229109 y 50N-20293329, en los que construyó el tramo de la carrera 91 a la transversal de Suba de la avenida Ciudad de Cali, por cuanto respecto de aquellos omitió adelantar el procedimiento administrativo de enajenación voluntaria, una vez la demandante saneó su título de dominio y, por tanto, no le pagó la respectiva contraprestación. 2 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 2 de diciembre de 2016 (fls. 2 – 18 c. 1), la señora Gloria Cecilia Molano De Bulla presentó demanda de reparación directa, subsanada el 7 de febrero de 2017 (fls. 25 - 26 c. 1)1, contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable de los daños y perjuicios causados con la construcción del tramo de la obra “AVENIDA CIUDAD DE CALI, TRAMO DE LA CARRERA 91 A LA TRV.

DE SUBA”, dado que ocupó permanentemente las áreas de terreno, actualmente de propiedad de la demandante, que se describen a continuación: i) un área de terreno de 3.307,34 m2, que hacía parte de un inmueble de mayor extensión con cabida de 4.271,22 m2, inmueble ubicado en la calle 117-B No. 92-A-41, lote B.B., hoy calle 127-B No. 92-B-41 registrado al folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-1043965, con Chip AAA0129DBPP y registro topográfico No. 10392. ii) un área de terreno de 994 m2, inmueble ubicado en la hoy calle 117-B No. 92-75 interior 1, registrado al folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20229109, con Chip AAA0154UXNX y registro topográfico No. 10390. iii) un área de terreno de 72,0 m2, inmueble ubicado en la calle 117 No. 93-52 antigua dirección, hoy calle 127 No. 93-52, registrado al folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20293329 con Chip AAA0159EDLW, registro topográfico No. 19206.

Por lo anterior, solicitó como indemnización de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente consolidado, la suma de $6.171’451.817,28, correspondientes a la estimación del avalúo comercial de las áreas de terreno ocupadas; asimismo, pidió la indexación del valor anterior desde el 28 de septiembre de 2004. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la actora sostuvo que, el 12 de agosto de 1999, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente requirió al IDU 1 La demanda fue inadmitida por no haberse realizado la estimación razonada de la cuantía. 3 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa para que “adquiri[era] a nombre del Distrito, la totalidad de los predios existentes entre la margen derecha de la avenida Ciudad de Cali y la margen izquierda del humedal Juan Amarillo y entre la carrera 91 y el puente a construir sobre el brazo del humedal Juan Amarillo…”.

En virtud de lo anterior, mediante los oficios Nos. 5069 de 15 de enero de 2003 y 17480 de 10 de febrero de 2003, el IDU comunicó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, la medida cautelar de “oferta de compra en bien urbano” sobre los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 50N-20229109 y 50N-1043965, respectivamente, a la vez que, se abstuvo de comunicar tal medida frente al bien con matrícula inmobiliaria 50N-20293329.

En el transcurso de las diligencias, mediante la Resolución No. 000728 de 25 de noviembre de 2003, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos declaró la falsa tradición de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria Nos. 50N- 1043965, 50N-20229109 y 50N-20293329, lo cual impedía adelantar el proceso de enajenación voluntaria con la última titular del derecho de propiedad inscrita, señora Gloria Cecilia Molano De Bulla.

Por ese motivo, el IDU obligó a la demandante a ingresar al programa de reasentamiento y a sanear la falsa tradición, so pena de iniciar el proceso de expropiación y pagar el valor de los predios a quienes aparecieran como titulares iniciales del derecho de propiedad. Así las cosas, en el marco del programa de reasentamiento, el 28 de septiembre de 2004, la demandante hizo entrega de los inmuebles al IDU, según consta en las respectivas actas de autorización de uso de los inmuebles suscritas entre las partes; además, a efectos de sanear su derecho de dominio sobre los inmuebles, inició el proceso de pertenencia con radicado No. 2004-00122.

Mediante comunicación de 11 de junio de 2008, el IDU informó a la actora que el inicio del proceso de enajenación voluntaria requería de la prueba de su plena propiedad sobre los inmuebles, a través de sentencia de declaración de pertenencia inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, la cual, finalmente fue proferida por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Descongestión de Bogotá el 16 de diciembre de 2013. 4 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Saneado el derecho de propiedad de la actora, el 6 de junio de 2014, solicitó a la Dirección Técnica de Predios del IDU el inicio del proceso de enajenación voluntaria de los inmuebles; y el 20 de octubre siguiente, la entidad estatal anunció que daría comienzo al proceso de adquisición. No obstante, el 8 de septiembre de 2015, negó dicho trámite, aduciendo que era improcedente dado que la acción de reparación directa se encontraba caducada, pues habían transcurrido más de dos años desde la entrega de los predios.

La parte actora sostuvo que antes del 8 de septiembre de 2015, tenía la confianza legítima de que el IDU llevaría a cabo el proceso administrativo de enajenación voluntaria, dado que le aseguró que éste se realizaría una vez se encontrara inscrita la sentencia de pertenencia en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. Concluyó que la ocupación permanente de sus predios por motivos de obra pública, sin que se hubiera efectuado la remuneración correspondiente a las áreas de terreno ocupadas, le produjo un daño antijurídico susceptible de indemnización. 2.

El trámite de primera instancia 2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 21 de febrero de 2017 (fls. 29 – 32 c. 1). Notificado en debida forma el auto admisorio (fls. 37 - 42 c. 1), el IDU se opuso a las pretensiones de la demanda, por estimar que carecía de fundamentos fácticos, legales y probatorios, toda vez que el proceso de enajenación voluntaria se vio imposibilitado por la falsa tradición de los predios que la demandante acusó de su propiedad.

Explicó que atendiendo a la situación social de las familias asentadas en los predios y a la necesidad de los mismos para la realización de la obra pública, implementó un programa de reasentamiento, cuyo objetivo era otorgar recursos económicos a las familias "aparentemente propietarias" para la compra de un inmueble de reposición, como mínimo una vivienda de interés social prioritaria, así como los recursos necesarios para su traslado supeditando la compra del predio a las resultas del proceso de pertenencia, que los beneficiarios debían adelantar. 5 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa También advirtió que, en el caso de la demandante, no reconoció prima de reasentamiento, debido a que los predios se empleaban para actividades de reciclaje y parqueadero, y que, únicamente efectuó un pago de compensación en relación con el inmueble con registro topográfico 10392 – matrícula inmobiliaria 50N-1043965- por valor de $3’712.700.

Así mismo, propuso las excepciones de caducidad de la acción, por cuanto la ocupación de los predios se efectuó el 28 de septiembre de 2004; y la genérica (fls. 44 – 52 c. 1). 2.2. En la audiencia inicial del 6 de julio de 2017, el Tribunal negó la excepción previa de caducidad del medio de control formulada por el IDU, por estimar que la parte actora solo tuvo conocimiento del daño hasta el 8 de septiembre de 2015, cuando se le informó sobre la improcedencia del procedimiento de enajenación voluntaria.

Seguidamente, el a quo fijó el litigio2 y la fecha para la celebración de la audiencia de pruebas (fls. 84 - 93, c. 1). 2.3. El 28 de septiembre de 2017, en la audiencia de pruebas, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se dispuso presentar alegatos de conclusión por escrito (fls. 115 - 121, c. 1). En esa oportunidad procesal, el IDU advirtió que no existían elementos probatorios ni legales que permitieran establecer el perjuicio, debido a que el dictamen pericial aportado por la parte actora incurrió en error grave en la valoración comercial de los predios (fls. 131 – 135 c. 1).

La parte actora adujo que el IDU incumplió con el deber de adquirir los inmuebles que requería para la ejecución de la obra pública, mediante enajenación voluntaria o expropiación y, en consecuencia, ocupó permanentemente sus predios sin pagar indemnización alguna (fls. 135 - 139 c. 1). 2 En esa oportunidad se dispuso: “Determinar si el IDU es responsable de los perjuicios ocasionados al demandante como consecuencia de la ocupación permanente de los inmuebles de su propiedad, y en el evento de que le asista responsabilidad, debe establecerse si hay lugar al reconocimiento de los valores pretendidos en la demanda”. 6 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa El Ministerio Público solicitó que se declare la responsabilidad de la pasiva por la ocupación permanente de los tres predios, en aplicación del régimen objetivo de responsabilidad.

En cuanto a la indemnización del daño, dijo que la tasación debía realizarse desde el 1º de junio de 2014, cuando la demandante envió copia de la sentencia declarativa de pertenencia al IDU, por ser aquél el momento en que se cumplió con la condición de compra (fls. 123 – 130 c. 1). 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 1º de noviembre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda (fls. 141 – 155 c. ppal.), así:

PRIMERO: DECLARAR administrativamente responsable al Instituto de Desarrollo Urbano -IDU - por los daños ocasionados a la parte demandante con ocasión de la ocupación permanente de sus tres predios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en abstracto al Instituto de Desarrollo Urbano - IDU- por concepto de perjuicios materiales derivados de la ocupación permanente, de acuerdo a lo mencionado en esta providencia.

TERCERO: En virtud del pago anteriormente señalado, ORDENAR el registro de la presente sentencia en la Oficina de Instrumentos Públicos correspondiente para que obre como título traslaticio de dominio, a favor del Instituto de Desarrollo Urbano, de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias No. 50N-20229109, 50N-1043965 y 50N-20293329 de conformidad con el artículo 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, salvo que existan derechos reconocidos judicialmente a terceros.

CUARTO: DECLARAR probada la objeción al dictamen pericial aportado por la parte actora, por los motivos expuestos en la parte motiva de este fallo.

QUINTO: CONDENAR en costas a la parte demandada, por lo cual deberá pagar a favor de la parte demandante, el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

SEXTO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, en los términos dispuestos en el artículo 243 y 247 del C.P.A.C.A. El a quo sostuvo que el IDU era responsable del daño bajo el régimen de responsabilidad objetivo, por cuanto ocupó los predios identificados con matrícula inmobiliaria Nos. 50N-1043965, 50N-20229109 y 50N-20293329, para la construcción de la avenida Ciudad de Cali sin surtir el procedimiento administrativo de enajenación voluntaria a efectos de entregar la debida contraprestación a su 7 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa propietaria, lo que generó una ruptura de las cargas públicas que la demandante no está en la obligación de soportar.

En relación con la liquidación de los perjuicios, de manera introductoria el a quo valoró los dictámenes periciales aportados por la parte actora, uno respecto del valor comercial de cada predio, con el propósito de resolver la objeción por error grave formulada por la pasiva, consistente en el desconocimiento de los procedimientos existentes para el avalúo de predios sometidos a enajenación voluntaria y/o expropiación. Sobre dicho aspecto, concluyó que en la pericia se incurrió en error grave, debido a que fue realizado teniendo en cuenta el valor actual de los predios, contrariando las normas que establecen que “el valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra, en relación con el inmueble a adquirir y en particular con su destinación económica” – artículo 61 de la Ley 388 de 1997-.

En consecuencia, condenó en abstracto a la pasiva al pago de los perjuicios materiales deprecados en la demanda, para que en trámite incidental y a través de un dictamen pericial rendido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se determinara el valor comercial de los predios que fueron ocupados por el IDU al momento de la oferta de compra, es decir, para el año 2004, de acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997 y su decreto reglamentario. 4.

Recursos de apelación 4.1. Inconforme con la decisión anterior, el IDU interpuso recurso de apelación. Luego de transcribir la parte resolutiva de la sentencia, las excepciones formuladas en su escrito de contestación y los acápites de procedibilidad y de caducidad del medio de control incorporados en el fallo de primera instancia, procedió a plantear como motivo de disenso, la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

Sobre el particular, explicó que el término de caducidad inicia desde el día siguiente a la ocupación temporal o permanente del inmueble, sin que la prolongación en el tiempo de los efectos del daño antijurídico habilite al perjudicado a acudir en 8 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa cualquier momento a la jurisdicción a través del medio de control de reparación directa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 162, numeral 2º del C.P.A.C.A. Así las cosas, sostuvo que como en el caso concreto la hoy demandante entregó los predios para su ocupación permanente y total el 28 de septiembre de 2004, era a partir de dicha fecha que debía computarse el término de caducidad, por lo que era evidente que el medio de control se había ejercido por fuera del término establecido para tal efecto (fls. 161 – 169 c. ppal.). 4.2.

A su vez, la parte actora impugnó la decisión con el fin de que se revoque la condena en abstracto, por considerar que en el dictamen pericial practicado durante la actuación no se incurrió en error grave, toda vez que no existían ofertas de compra válidas para los predios, de ahí que el perjuicio debiera liquidarse a partir del valor comercial actual de los inmuebles.

Al respecto, consideró que las ofertas de compra inscritas en los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 50N-1043965 y 50N-20229109, mediante los oficios Nos. 17480 y 5069 del 10 de febrero y 15 de enero de 2003, habían perdido fuerza ejecutoria, en los términos del ordinal 3º del artículo 66 del C.C.A., debido a que habían transcurrido más de cinco años sin que la administración hubiera realizado actos para ejecutarlas.

Además, no se había registrado oferta de compra respecto del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 50N-20293329. Asimismo, adujo que, según los artículos 37 de la Ley 9 de 1989 y 20 de la Ley 1682 de 2013, la afectación tendría una vigencia de nueve años en el caso de vías públicas o de doce años para los proyectos de infraestructura de transporte a mediano y largo plazo, respectivamente, por lo que las ofertas de compra tampoco surtían efectos bajo dicha normativa.

Al lado de lo anterior, explicó que las ofertas de compra no le fueron notificadas, debido a que dicho trámite se surte ante el propietario, y solo adquirió tal calidad desde el 10 de abril de 2014, sin que a partir de ello se le hubiera formulado oferta alguna (fls. 170 – 176 c. ppal.). 9 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Los recursos anteriores fueron concedidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 12 de diciembre de 2017 (fls. 189 - 191 c. ppal.). 5.

Trámite en segunda instancia En proveído del 28 de febrero de 2018, esta Corporación admitió los recursos de apelación (fl. 206, c. ppal.) y, el 13 de abril siguiente, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 211, c. ppal.). El IDU agregó que la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha sostenido que en los eventos en los que la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de caducidad para ejercer el medio de control de reparación directa debe computarse desde que la obra finaliza, siempre que no se tenga prueba que el actor tuvo conocimiento de aquella de manera previa (fls. 223 – 230 c. ppal.).

La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su recurso de alzada (fls. 231 – 238 c. ppal.), mientras que el Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, establece que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.

El artículo 152.6 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia, entre otros asuntos, “de los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales”, cuando la cuantía exceda los 500 SMLMV. 10 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa3, de ahí que esta Corporación sea competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos por las partes contra el fallo del a quo. 2.

Legitimación en la causa De conformidad con la sentencia del 16 de diciembre de 2013, mediante la cual el Juzgado 4 Civil del Circuito de Descongestión de Bogotá declaró la prescripción extraordinaria adquisitiva del dominio a favor de la señora Gloria Cecilia Molano De Bulla respecto de los inmuebles identificados con folio de matrícula inmobiliaria Nos. 50N-1043965, 50N-20229109 y 50N-20293329 (fls. 38 – 48, c. 2), y los certificados de tradición y libertad de los inmuebles ya citados (fls. 51 – 54, c. 2), está demostrado que la señora Molano De Bulla es la propietaria de los predios que fueron ocupados total – 50N-20229109 y 50N-20293329- y parcialmente – 50N- 1043965- para la construcción de la avenida Ciudad de Cali en Bogotá, de modo que le asista legitimación para actuar en el presente asunto.

De otra parte, el IDU se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues de lo narrado en la demanda se concluye que es a dicha entidad a la que se le imputa el daño objeto de la controversia. 3. Problema jurídico Con base en los argumentos esbozados por las partes en sus respectivas impugnaciones, el debate jurídico se orienta a verificar si el presente medio de control se incoó dentro del término procesal previsto para su ejercicio.

En caso de que así se concluya y en tanto que no se hizo reparo alguno en relación con la responsabilidad del IDU por la ocupación permanente de los inmuebles, se analizará si era procedente que el Tribunal declarara probada la objeción por error grave respecto del dictamen pericial presentado por la parte actora o si con base en éste puede proferirse una condena en concreto. 3 La pretensión por el daño emergente consolidado ascendió a $6’171.451.817,28.

Para la fecha de presentación de la demanda -2016- 500 SMLMV equivalían a $ 344’727.500. 11 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa 4. Análisis de caducidad del medio de control ejercido De conformidad con el numeral 2, literal “i” del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Puntualmente, en los casos en los cuales se ejerce el medio de control de reparación directa para reclamar la indemnización de perjuicios derivados de la ocupación permanente de un predio por causa de una obra pública, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación4 ha señalado que se requiere tener claridad acerca del momento en que se tiene conocimiento de la consolidación de la misma o, en su defecto, de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado, pues a partir de un momento o del otro, según el caso, debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública.

Conforme se sostuvo en la citada sentencia, el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que se conoce la consolidación de las obras que afectaron directamente un inmueble o desde que estas hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general, es decir, el término no necesariamente empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, sino que también puede correr desde cuando culmina o se consolida la afectación del inmueble, bien con la terminación de la obra en el predio o bien con la finalización de la parte de la obra que afecta a ese inmueble5. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 25 de agosto de 2016, expediente: 73001-23-31-000-2003-01601-01(35947) A. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 5 Dicha postura fue adoptada teniendo en cuenta lo expuesto en anteriores providencias de las Subsecciones de la Sección Tercera.

En sentencia del 24 de junio de 2015, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sostuvo: “(…) el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general; esto es, que el término no empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran.

“(…) el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, pues el mismo debe empezar a contarse desde 12 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa No obstante, la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término, razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a dar aplicación a los criterios que ha establecido la Sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales6.

Igualmente, se ha precisado que en aplicación de los principios pro actione y pro damato, en ciertos eventos el término de caducidad ‘debe empezar a contarse a partir de la fecha en la cual el interesado tuvo conocimiento del hecho que produjo el daño, que puede coincidir con la ocurrencia del mismo en algunos eventos, pero en otros casos no’7.

Ello, con el fin de afirmar como criterio aquel según el cual el cómputo de la caducidad debe tener en cuenta la fecha en la que la víctima o demandante conoció la existencia del hecho dañoso, por la sencilla razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción8. el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general.

El hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque, si ello fuera así, en los casos en los cuales los perjuicios tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la acción no caducaría jamás” (negrilla fuera del texto). 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 9 de febrero de 2011, expediente 38.271, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 7 Cita del original: «Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 2000, expediente 12200. […] sostuvo la Sala que si bien es cierto que el inciso 4º del artículo 136 del C. C. A. establece que el término de caducidad para instaurar la acción de reparación directa se cuenta a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajeno por causa de trabajos públicos, dicha norma entendida de manera racional debe interpretarse en el sentido de que no basta con la realización pura y simple del hecho causante del daño sino que es necesario que haya sido conocido por el afectado, lo cual en la mayoría de las veces ocurre al mismo tiempo.

Reiterada en las siguientes providencias: 10 de noviembre de 2000, expediente 18805; de 27 de febrero de 2003, expediente 23446; 2 de febrero de 2005, expediente 27994; de 11 de mayo de 2006, expediente 30325; de 18 de julio de 2007, expediente 30512». 8 Cita del original: «Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 2000, expediente 12200. […] Sin embargo, cuando la producción de esos eventos no coincida temporalmente, el principio pro actione debe conducir al juez a computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante conoció la existencia del hecho dañoso por la sencilla razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción’.

Reiterada en las siguientes providencias: 10 de noviembre de 2000, expediente 18805; de 27 de febrero de 2003, expediente 23446; 2 de febrero de 2005, expediente 27994; de 11 de mayo de 2006, expediente 30325; de 18 de julio de 2007, expediente 30512». 13 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Así las cosas, sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño, en este caso, la ocupación de los predios o el cese de la obra pública en los mismos, sino desde que el afectado tuvo conocimiento de la concreción del daño o desde que este se manifiesta, dependiendo de las circunstancias particulares de cada juicio9.

Con base en lo anterior, la Sala definirá en el caso concreto el momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad, de conformidad con las circunstancias en que se produjo la ocupación permanente de los inmuebles. Con este propósito y revisado el caudal probatorio traído al proceso, se constata que dada la falsa tradición de los lotes de terreno inicialmente adquiridos por la demandante mediante las escrituras públicas Nos. 4075 de 29 de septiembre de 199310 (fls. 51 – 52, c. 2), 1622 de 28 de abril de 199511 (fls. 55 – 56, c. 2) y 3104 de 19 de junio de 199712 (fls. 53 – 54, c. 2), la señora Gloria Cecilia Molano De Bulla ingresó al “programa de reasentamiento” adoptado por el IDU para las unidades sociales afectadas por la construcción de la avenida Ciudad de Cali entre la carrera 91 y la carrera 100 A, el cual, comprendía, entre otros, el pago del valor del terreno, previo saneamiento de los vicios de la tradición a través del proceso civil de pertenencia. Sobre el particular, es del caso precisar que, entre otros actos administrativos, en la Resolución 10737 del 13 de septiembre de 2004 “Por medio de la cual se modifica el artículo 1° de la Resolución 073 del 15 de enero de 2002 y se adicionan procedimientos al Programa de Reasentamiento reglamentado mediante Resolución 2150 de 2001 y demás modificatorias”, el director general del IDU fijó las siguientes condiciones para la viabilidad del proceso de adquisición del terreno:

ARTÍCULO QUINTO. - El procedimiento para el pago del componente económico del Programa de Reasentamiento será así: 9 Consejo de Estado, sentencia del 7 de mayo de 2008, exp. 16.922, C.P.: Ruth Stella Correa. 10 Inscrita el 25 de marzo de 1994 en la matrícula inmobiliaria No. 50N-1043965. 11 Inscrita el 4 de julio de 1995 en la matrícula inmobiliaria No. 50N-20229109. 12 Inscrita el 22 de julio de 1997 en la matrícula inmobiliaria No. 50N-20293329. 14 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa A) El pago de la prima de Reasentamiento (…) B) El pago de la Compensación (…) C) Valor del Terreno: Cada uno de los beneficiarios del Programa de Reasentamiento, deberá adelantar un proceso de pertenencia, con el fin de sanear los vicios de la tradición y consolidar en su cabeza el derecho de propiedad sobre el inmueble que habita, para tener derecho a recibir un pago por el valor del terreno. A la presentación por parte del titular inscrito o poseedor de la sentencia favorable de pertenencia debidamente inscrita, el Instituto, previa apropiación presupuestal y avalúo vigente, iniciará, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de dicha presentación, el proceso de adquisición del lote conforme al procedimiento establecido por la Dirección Técnica de Predios del IDU.

En todo caso, el plazo para adquirir el área de terreno legalizada, no podrá ser superior a los cinco (5) años contados a partir de la firma del Acta de Transacción, momento en el cual el Instituto de Desarrollo Urbano promete adquirir dicho lote, conforme al procedimiento establecido en la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, o las que las modifique o deroguen (…).

ARTICULO SEXTO. - El procedimiento para el ingreso al Programa de Reasentamiento para los titulares inscritos y los poseedores de los lotes será el que a continuación se establece: 1) Los titulares inscritos o poseedores de los lotes ubicados en la zona que en la actualidad estén sometidos al proceso de expropiación o que hayan suscrito Acta de Acuerdo de no Ingreso y que opten por entregarlos de manera anticipada a título de uso al Instituto, deberán acreditar la presentación de la demanda de pertenencia ante la oficina de asignaciones de los juzgados civiles del circuito, para lo cual contarán con un término de quince (15) días hábiles después de haberse requerido por parte del Instituto.

Una vez acreditada la presentación de la demanda de pertenencia, el IDU procederá a su revisión para que, si es el caso, requerir al particular quien dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes la subsane y radique ante el juez competente. 2) Los interesados, suscribirán una ficha de ingreso dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la comunicación que envíe el Instituto de Desarrollo Urbano para el efecto.

En el mismo término, los beneficiarios que se acogieron al Programa mediante Acta de Acuerdo de no ingreso, deberán suscribir la modificación de la ficha de ingreso, lo mismo que un Acta de Resciliación que deje sin efectos el acta de acuerdo mencionada. 3) Los beneficiarios tendrán que firmar las Actas de Ingreso dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la comunicación que envíe el Instituto de Desarrollo Urbano con tal fin, hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2004.

De no cumplirse lo anterior, el Instituto iniciará de inmediato el respectivo Proceso de Expropiación para los beneficiarios con los cuales se dejó sin efecto el Acta de Acuerdo de no ingreso. 4) Los titulares inscritos y los poseedores de los lotes, no tendrán derecho a recibir el pago de la Prima de Reasentamiento. Para el reconocimiento y pago de la compensación se realizará siempre y cuando cumpla con los requisitos 15 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa establecidos en las Resoluciones IDU 1402 y 3468 de 2001 y aquellas que la sustituyan, modifiquen, aclaren o adicionen. 5) Suscrita el Acta de Ingreso, el Instituto de Desarrollo Urbano suspenderá los trámites del proceso de expropiación sobre el lote objeto de la misma y el titular inscrito o poseedor se comprometerá a prestar la debida diligencia en el proceso de pertenencia. 6) El titular inscrito o poseedor entregará el inmueble libre de limitaciones de dominio, embargos, gravámenes, anticresis, constitución de patrimonio familiar inembargable, arrendamientos por escritura pública, inquilinos y ocupantes, a paz y salvo de impuestos y contribuciones por todo concepto; hasta la fecha de entrega efectiva del inmueble.

Así mismo se comprometerá a pagar los servicios públicos hasta la cancelación de las acometidas de éstos, si cuenta con los mismos. A la presentación por parte del titular inscrito o poseedor de la sentencia favorable de pertenencia debidamente inscrita, el Instituto, previa apropiación presupuestal y avalúo vigente, iniciará, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de dicha presentación, el proceso de adquisición del lote conforme al procedimiento establecido por la Dirección Técnica de Predios del IDU.

En todo caso, el plazo para adquirir el área de terreno legalizada, no podrá ser superior a los cinco (5) años contados a partir de la firma del Acta de Ingreso, momento en el cual el Instituto de Desarrollo Urbano promete adquirir dicho lote, conforme al procedimiento establecido en la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, o las que las sustituyan, modifiquen o aclaren.

PARÁGRAFO. - Este mismo procedimiento aplicará para los titulares inscritos y poseedores beneficiarios de una prima de reasentamiento, que deseen ingresar al Programa de Reasentamiento. En el marco del programa de reasentamiento así definido, la hoy demandante presentó la respectiva demanda de pertenencia que fue admitida el 28 de mayo de 2004 por el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá13 y el 28 de septiembre siguiente, hizo entrega al IDU de las áreas de terreno correspondientes a los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 50N-20229109 -993,46 m2-, 50N-1043965 -3.307,34 m2- y 50N-20293329 -72,42 m2-, tal como consta en las actas de autorización de uso suscritas entre las partes (fls. 32 – 34 c. 2).

Cuatro años después de la entrega, mediante oficio IDU 120434 DTD-8000 de 11 de junio de 2008, la directora técnica de predios del IDU comunicó al apoderado de la hoy demandante que la falsa tradición que afectaba el título de propiedad de la señora Molano De Bulla sobre los predios, impedía su adquisición, por lo que cuando se “acredit[ara] la plena propiedad a través de una sentencia de declaración judicial de pertenencia y se aport[ara] el correspondiente folio de matrícula 13 Si bien en el expediente no obra el auto admisorio de la demanda, la información se extrae de los antecedentes de la sentencia del 16 de diciembre de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Descongestión de Bogotá, obrante a folios 38 – 49 del cuaderno 2. 16 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa inmobiliaria con la inscripción de la sentencia de declaración de pertenencia, que aún no había sido allegada, se proceder[ía] a realizar el proceso de enajenación voluntaria en los términos de la Ley 9 de 1989, 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998” (fls. 18 – 19 c. 2).

Agotado el trámite procesal, el 16 de diciembre de 2013, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Descongestión de Bogotá declaró que la señora Gloria Cecilia Molano De Bulla adquirió por prescripción extraordinaria el dominio de los predios 50N-1043965, 50N-20229109 y 50N-20293329 (fls. 38 – 48 c. 2), decisión que quedó inscrita en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria el 10 de abril de 2014 (fls. 51 – 56, c. 2).

Saneado el título de propiedad de la actora, el 6 de junio de 2014, la señora Gloria Molano De Bulla solicitó al IDU el inicio del procedimiento de adquisición de los inmuebles que le fueron adjudicados mediante sentencia de pertenencia, aportando los documentos que acreditaban su calidad de propietaria (fls. 60 – 62 c, 2). No obstante, tras habérsele informado mediante comunicaciones del 20 de octubre (fl. 68, c. 2) y 10 de noviembre de 2014 (fl. 69, c. 2) que “se iniciar[ía] el trámite del proceso de adquisición predial contemplado en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997”; finalmente, el 8 de septiembre de 2015, la directora técnica de predios del IDU le indicó a la aquí demandante que resultaba improcedente su solicitud, por haberse vencido el término para acudir al medio de control de reparación directa, así (fls. 78 – 80, c. 2): Teniendo en cuenta las fechas de entrega de los predios al IDU (28/09/2004) y de conformidad con los artículos 140.

Reparación directa y literal i) del numeral 2 del artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda de la Ley 1437 de 2011, la acción correspondiente se encuentra caducada, ya que el plazo para haber interpuesto la acción de reparación directa contra el IDU, venció el 29/09/2006, al cabo de 2 años contados a partir de la entrega de los predios.

Visto lo anterior, considera la Sala que si bien en el caso sub examine está acreditado que las áreas de terreno ocupadas para la construcción de la avenida Ciudad de Cali fueron entregadas al IDU el 28 de septiembre de 2004, lo cierto es que no se demostró la fecha en que finalizó la obra en dichos predios y que en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, dadas las circunstancias particulares del caso, es posible acudir al principio de confianza legítima para 17 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa determinar el momento a partir del cual debe computarse el término de caducidad de la acción. Para el efecto, sea lo primero precisar que la aplicación del principio de confianza legítima, “[…] requiere de un comportamiento externo de la autoridad que tenga el carácter de inequívoco; que haga surgir la base objetiva de la confianza en el administrado, generando expectativas ciertas y razonables capaces de inducirlo a tomar algunas decisiones; y que no puede provenir de apariencias o apreciaciones subjetivas, errores de apreciación o en el dolo o la culpa que desfiguran la realidad que le restan el carácter de legítima a la confianza […]”14.

Dichas expectativas, valga decir, deben fundarse en hechos o circunstancias objetivas atribuibles al Estado, capaces de propiciar el surgimiento de la confianza15, de manera que no toda probabilidad puede ser protegida mediante este precepto, pues necesariamente tendrá que ser una proyección seria, que tenga la fuerza de llevar al administrado a la convicción de que su situación jurídica es una y no cualquier otra, en particular, que bajo ciertas condiciones, se hará acreedor de un derecho o mantendrá uno ya adquirido.

Lo anterior explica que la identificación de una expectativa objetiva, sujeta de protección por la vía de la aplicación de este principio, requiera un análisis individual de las precisas circunstancias que enmarcan la presunta confianza que se generó en el administrado, en virtud del cual puedan advertirse aquellos “signos externos de carácter concluyente que tienen la capacidad de generar expectativas razonables, ciertas y plausibles, alrededor de los cuales los administrados pueden fincar su credibilidad y esperanza, con la relativa seguridad de que no serán defraudados”16.

En atención a las anteriores consideraciones, se advierte que según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la caducidad por la ocupación permanente de los predios debió iniciar su cómputo a partir de la culminación de la 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Sentencia de 12 de diciembre de 2019, número único de radicación 25000-23- 24-000-2009-00249- 01. 15 Cfr. Valbuena Hernández, Gabriel.

La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2008. Página 158. 16 Op. Cit. Página 160. 18 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa parte de la obra que afectó las áreas de terreno que para ese entonces poseía la demandante; no obstante, la evidencia que obra en el plenario permite colegir que la entidad demandada generó una confianza legítima en el administrado, por cuanto, elaboró e implementó un programa de reasentamiento para las familias afectadas con la obra pública, que incluía, como se ha dicho, la entrega de los predios y su futura compra una vez se hubieran saneado los títulos de dominio mediante sentencia de pertenencia. Ante la situación advertida, se observa que la entidad pública desplegó actuaciones que permitieron a la demandante considerar que no resultaba necesario, hasta ese momento, acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para obtener la reparación del daño producido con la ocupación permanente de sus predios, pues, tenía la expectativa de que se agotaría el procedimiento de enajenación voluntaria, establecido en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997 o las que las modificaran o derogaran, y así lo confirmó con el consecuencial intercambio de comunicaciones que surgió entre ésta y la administración – oficios del 11 de junio de 2008, 20 de octubre y 10 de noviembre de 2014 – en las que aseguró que iniciaría el trámite de adquisición predial.

Para la Sala, lo que indican dichos documentos es que, ciertamente, la parte actora, tras ver afectada su titularidad con una anotación de falsa tradición, entregó sus inmuebles al IDU e inició el proceso reivindicatorio, so pena de que se iniciara el proceso de expropiación con quien figuraba como propietario legítimo de los predios, bajo un sentimiento de confianza depositado en la administración, quien le prometió realizar el pago del valor de las áreas de terreno afectadas con la obra pública una vez se encontrara saneado el título de propiedad, condición que luego de ser cumplida, motivó a la parte actora a solicitar al IDU la compra de sus inmuebles, llamado frente al cual -debe destacarse- encontró respuestas lo suficientemente afirmativas y receptivas, como para que ésta creyera, razonable y legítimamente, que la entidad demandada le iba a responder por el despojo de sus predios, lo que, en consecuencia, la llevó igualmente a creer, de manera justificada, que no había razón para pensar en la necesidad de intentar una acción judicial en procura de resarcir los daños derivados de la ocupación permanente de sus inmuebles. 19 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa En ese orden ideas, resulta ser un hecho cierto y demostrado dentro del sub lite, que la demandante realmente volcó su confianza en la administración y creyó legítimamente que en el marco de lo pactado en el programa de reasentamiento y la información recibida por parte de la entidad demandada, iba a producirse la compra de los predios que desde el 2004 se encontraban afectados con la construcción de la obra pública, por lo que, en este punto, debe decirse, le asiste razón a la parte actora quien desde su escrito inicial fue incisiva en mencionar cómo su confianza legítima en la administración determinó su comportamiento en relación con la reclamación del daño. Nótese que la actora solo se percató y tuvo certeza del daño a ella infligido, el 8 de septiembre de 2015, cuando la entidad le comunicó que no adelantaría el procedimiento de adquisición predial, por lo que no es dable ahora exigirle que hubiera presentado la demanda en época anterior, en tanto implicaría desconocer la expectativa razonable, cierta y fundada que tenía respecto de la compra de sus predios por parte del IDU.

Por todo lo antes expuesto, debe concluirse que en virtud de los principios pro damnato y pro actione, y en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia de la demandante por la confianza legítima generada por la entidad demandada, se tendrá como base para la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa el día siguiente a la fecha en la cual el IDU comunicó que no adelantaría el procedimiento de adquisición predial, esto es, desde el 9 de septiembre de 2015.

Así las cosas, el plazo para demandar a través del medio de control de reparación directa feneció el 11 de septiembre de 201717. Por tanto, es claro que la acción se ejerció dentro de la oportunidad legal establecida para tal efecto, toda vez que la solicitud de conciliación y la demanda se presentaron el 29 de enero18 y 2 de diciembre de 2016, respectivamente. 17 Por cuanto el 9 y 10 de septiembre fueron días no hábiles. 18 La audiencia se celebró el 7 de abril de 2016, durante la cual las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio (fls. 89 – 90, c. 2), que finalmente fue improbado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 30 de noviembre siguiente (fls. 91 – 116, c. 2). 20 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Bajo las anteriores consideraciones, la Subsección confirmará la decisión de primer grado que declaró la responsabilidad patrimonial del IDU, por cuanto no se encontró acreditado que la oportunidad para el ejercicio del derecho de acción hubiera caducado. 5.

Del dictamen pericial practicado para liquidar el perjuicio El Tribunal a quo indicó que en el dictamen pericial aportado por la parte actora se incurrió en error grave, puesto que tomó como base para liquidar el perjuicio material deprecado en la demanda, el valor comercial actual de los inmuebles, y no el vigente al momento de la oferta de compra, es decir, para el año 2004, desconociendo la normatividad establecida para el avalúo de predios sometidos a enajenación voluntaria y/o expropiación. En su apelación, la parte actora sostuvo que en el dictamen pericial no se incurrió en error grave, toda vez que respecto del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-20293329 no se había registrado alguna oferta de compra, y las realizadas respecto de los predios con matrícula inmobiliaria Nos. 50N-1043965 y 50N-20229109 no estaban vigentes ni se habían dirigido a la demandante, pues para esa fecha su título de dominio estaba afectado con falsa tradición, de ahí que el perjuicio debiera liquidarse a partir del valor comercial actual de los inmuebles, como se hizo en el dictamen pericial.

Sobre el particular, la Sala observa que durante la audiencia inicial se decretó la prueba pericial solicitada por la parte actora, para determinar “el valor comercial que tenían al 28 de septiembre de 2004, 994 m2 del lote registrado al folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20229109 (…), 3.307,34 m2 del predio registrado al folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-1043965 (…) y 72,0 m2 registrado al folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20293329 (…)” así como, calcular “el valor presente, al momento de rendir el dictamen, de las cifras determinadas [previamente], tomando el índice de precios al consumidor desde septiembre del 2004 …” (fls. 16- 17, c. 1).

No obstante, en el dictamen realizado por los peritos avaluadores Andrés Henao Baptiste, María José Parra Guerrero y Natalia Manuela Echavarría el 10 de agosto de 2017 (cuadernos 4, 5 y 6), se definió la extensión de las áreas de terreno 21 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa ocupadas y estableció el valor comercial del metro cuadrado, a partir de la comparación del mercado del sector para el año de elaboración del avalúo, así: Matrícula inmobiliaria Metros cuadrados Valor comercial del predio 50N-20229109 993,46 $1.452.754.760 50N-1043965 3.015,53 $3.444.110.460 50N-20293329 72,40 $49.629.650 Con lo anterior, advierte la Sala que si bien el a quo declaró probada la objeción por error grave formulada por el IDU y la impugnación se soportó en la improcedencia de calcular el valor comercial de los predios para el momento en que se presentaron las ofertas de compra, debido a su inexistencia e inoponibilidad, basta indicar que dicha discusión resulta irrelevante, dado que no se asienta en los fundamentos a considerar para efectos de liquidar el perjuicio material deprecado bajo la modalidad de daño emergente.

De modo que, independientemente de la existencia o no de ofertas de compra vigentes sobre los inmuebles, lo que importa al caso es establecer el valor de las áreas de terreno al momento de la ocupación permanente – 28 de septiembre de 2004-, pues en eventos como el analizado el daño que corresponde indemnizar es precisamente el despojo de la posesión19, el cual tuvo lugar en la fecha ya referida.

No se puede dejar de recalcar que el avalúo realizado en el dictamen pericial obrante en el expediente no se hizo al momento en que fueron ocupados los predios, sino en la época de realización de la experticia – agosto de 2017-, por tanto, dichos valores no ofrecen el convencimiento necesario para liquidar el perjuicio, pues no reflejan la realidad del precio de los predios al momento de producirse el daño. Situación que resulta lógica si se tiene en cuenta, entre otros aspectos, que para el momento de su realización la obra pública ya se encontraba construida lo que significa una notable variación en la situación comercial de los inmuebles. 19Entre otras sentencias, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2013, exp. 29.344; sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 22.363, C.P.: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero; sentencia del 21 de septiembre de 2020, exp. 57.623.

C.P.: Guillermo Sánchez Luque; y sentencia del 2 de junio de 2021, exp. 40.282. C.P.: Ramiro Pazos Guerrero. 22 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Por ello, contrario a lo afirmado por la parte actora, el mencionado dictamen pericial no resulta en modo alguno suficiente para demostrar la cuantificación del perjuicio material, pues no cumplió con el objeto de la prueba, el cual era determinar el valor comercial de las áreas de terreno ocupadas al momento de su entrega, esto es, al 28 de septiembre de 2004.

En consecuencia, resulta forzoso colegir que, si bien se acreditó la ocupación de los predios de la demandante y las áreas específicas de afectación, no se acreditaron los perjuicios derivados de ese hecho dañoso, por manera que, al no contar con elementos de juicio que permitan cuantificar los perjuicios causados con la construcción de la avenida Ciudad de Cali, se impone la confirmación de la decisión de la condena en abstracto proferida por el a quo.

No obstante, se advierte que la liquidación del daño emergente se deberá determinar sobre las áreas de terreno efectivamente ocupadas y con fundamento en el avalúo comercial que tenían para la fecha en que fueron entregadas al IDU (28 de septiembre de 2004), avalúo que deberá ser realizado por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi20, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1420 de 1998 (compilado por el artículo 2.2.2.3.2 del Decreto 1170 de 2015)21; al lado de lo cual, se deberá actualizar la suma resultante hasta la fecha de la providencia que resuelva el incidente de liquidación de la condena.

A falta de esa prueba, la parte demandante podrá acudir a otros medios probatorios que, de manera fundada y técnica, permitan tener certeza sobre ese valor. La Sala mantendrá la decisión de disponer que, una vez realizado el pago, se inscriba en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Norte- la copia auténtica de esta providencia, a fin de que sirva como título traslaticio del dominio en favor de la entidad demandada, o de la que actualmente represente sus derechos, sobre los terrenos y bienes a que se refiere el presente fallo, aspecto que no fue controvertido en las apelaciones. 20 En ese mismo sentido consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2012, Exp. 24.792, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 8 de junio de 2022, exp. 54.971, C.P. José Roberto Sáchica Méndez y sentencia del 16 de agosto de 2022, exp. 56.743.

C.P.: Fredy Ibarra Martínez. 21 “Artículo 3º.- La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración”. 23 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa La Oficina de Planeación Municipal respectiva o la dependencia pública que sea competente practicará el levantamiento topográfico respectivo para determinar los linderos de los lotes ocupados, para efectos de realizar el correspondiente registro.

En ese orden, las razones expuestas en este proveído conducen a confirmar la sentencia de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda. 6. Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A. la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil.

En este orden de ideas, según lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 365 del C.G.P.22, la Sala condenará en costas a la parte demandada, por ser la parte vencida en el proceso. En consecuencia y con fundamento en el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201623, en esta instancia, se fijan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- y a favor de la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1º de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. 22 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código”. 23 “Artículo 5. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “1. Procesos declarativos en general. (…) En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. 24 Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02481-01 (60.688) Actor: Gloria Cecilia Molano De Bulla Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- Referencia: Medio de Control de Reparación Directa SEGUNDO: CONDENAR en costas al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU-, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a 1 S.M.L.M.V. a favor de la parte actora, fijación que deberá ser tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, al momento de realizar la liquidación total de las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Salvamento de voto VF