Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2024-00519-01 Demandante: ANA FLOR ALBA LARA CUESTA Demandados: JUZGADO 49 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial - subsidiariedad – carencia actual de objeto por hecho superado - modifica.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 24 de julio de 2024. En ese fallo se declaró improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad respecto a un cargo y negó «por carencia actual de objeto en razón del hecho superado» respecto a otro.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Mediante escrito radicado el 10 de julio de 2024, la Señora Flor Alba Lara Cuesta, actuando a nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 49 Administrativo Oral de Bogotá y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), con el objeto de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la buena fe y a la confianza legítima. 2.
A juicio de la parte actora, la transgresión de las anteriores garantías constitucionales se materializó con ocasión de la mora del Juzgado 49 Administrativo Oral de Bogotá en realizar la liquidación de condenas en abstracto fijadas en la sentencia del 6 de junio de 2022 y en el auto interlocutorio del 16 de febrero de 2023, proferidos por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1.
Así como, con la Resolución SUB-128974 del 26 1 En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-049-2018-00128- 01. Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de abril de 2024 de Colpensiones. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: 1. Tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la buena fe y a la confianza legitima. 2. Dejar sin ningún valor y efecto la SUB 128974 del 26 de abril de 2024 emanada de Colpensiones. 3.
Ordenar a Colpensiones que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, siga dando cumplimiento al reconocimiento efectuado en la Resolución SUB 350027 del 15 de diciembre de 2023, mientras el Juzgado 49 Administrativo Oral de Bogotá D. C. resuelve la solicitud de incidente de liquidación de condenas en abstracto formulada por la suscrita. 4.
Ordenar al Juzgado 49 Administrativo Oral del Circito de Bogotá D. C. que, en el término de quince (15) dias hábiles, a partir de la notificación de la sentencia, proceda a realizar la liquidación de las condenas en abstracto fijadas en la sentencia del 6 de junio de 2022 y en el auto interlocutorio del 16 de febrero de 2023, emanados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001334204920180012801.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5. El señor José Guillermo López Florido – esposo de la señora Ana Flor Alba Lara Cuesta –, fue pensionado por invalidez mediante Resolución GNR 115110 del 29 de mayo de 2013 de Colpensiones. 6.
El 29 de marzo de 2017, el señor López Florido solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez ante Colpensiones. Sin embargo, dicha autoridad negó tal prestación económica mediante Resolución SUB31047 del 5 de abril del mismo año, confirmada en sede de reposición y apelación a través de actos administrativos SUB-63079 del 11 de mayo y DIR-16360 del 27 de septiembre de 2017, respectivamente. 7.
Inconforme con los anteriores actos administrativos, el señor José Guillermo López Florido ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Con su demanda pretendía que anularan los actos acusados y se reliquidara la pensión de invalidez con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios anterior a la estructuración de la invalidez. 8.
La demanda correspondió al Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Bogotá en primera instancia. Autoridad que mediante providencia del 25 de junio de 2019 le ordenó a Colpensiones extinguir la pensión de invalidez y en su lugar, reconocer y pagar la pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985 a partir del 26 de diciembre de 2014 sin prescripción, así como, el reconocimiento de las diferencias que resultaran entre lo pagado por concepto de pensión de invalidez y de jubilación. 9.
Dicha decisión fue objeto del recurso de apelación tanto por Colpensiones, como por el señor López Florido. 10. El 14 de febrero de 2020 falleció el señor José Guillermo López Florido. Por lo tanto, Colpensiones expidió la Resolución SUB119295 el 1 de julio de 2020, mediante la cual reconoció en favor de la señora Ana Flor Lara Cuesta la pensión de sobrevivientes, a partir del 1 de marzo de 2020. 11.
Posteriormente, la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia el 6 de junio de 2022. Allí, modificó la decisión de primer grado y le ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de invalidez del señor López Florido teniendo en cuenta el 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, con todos los factores salariales, descontando los reconocidos por concepto de salario entre el 21 de mayo de 2012 y el 22 de diciembre de 2013, sin prescripción. 12.
Asimismo, dispuso que Colpensiones debía liquidar la pensión de jubilación reconocida a favor del señor López Florido, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 33 de 1985, efectiva a partir de la fecha en la que el demandante acreditó que renunció al pago de la pensión de invalidez reconocida por Colpensiones. Es decir, a partir del 26 de diciembre del 2014. 13.
En providencia del 16 de febrero de 2023, el Tribunal desató la solicitud de aclaración y adición de la sentencia interpuesta por la señora Lara Cuesta en contra de la sentencia de segundo grado. La autoridad judicial precisó que la reliquidación de la pensión de invalidez debía hacerse efectiva a partir del 21 de mayo de 2012. 14. El 14 de agosto de 2023, la señora Lara Cuesta interpuso incidente de liquidación de condenas en abstracto.
Indicó que, el 22 de agosto de 2023 la solicitud ingresó al despacho del Juzgado, sin que se hubiera emitido algún pronunciamiento. 15. De otro lado, indicó que Colpensiones el 15 de diciembre de 2023 profirió la Resolución SUB-350027, mediante la cual convirtió la pensión de invalidez post mortem en vejez post mortem, y reliquidó el pago de una sustitución pensional.
Además, que mediante Resolución SUB-128974 del 26 de abril de 2024, se modificó la anterior y determinó un nuevo monto a pagar. Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Por último, expuso que los días 7 de febrero y 9 de abril del corriente radicó solicitud de impulso procesal ante el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá sin que hubiera recibido respuesta. 1.4. Sustento de la vulneración 17. A juicio de la Señora Flor Alba Lara Cuesta, Colpensiones incurrió en una vía de hecho administrativa porque a pesar de que la sentencia del tribunal contiene ambigüedades, estaba obligada a dar cumplimiento al fallo y al auto interlocutorio del 16 de febrero de 2023, de conformidad con los principios que rigen el sistema general de seguridad social en pensiones de la favorabilidad e irrenunciabilidad. 18.
Sobre esto último, citó extracto de la sentencia del 8 de marzo de 2021 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta colegiatura al interior del expediente 25000-23-15-000-2009-01920-01. 19. Señaló que Colpensiones entendió que su esposo, el señor José Guillermo López Florido nunca optó por la pensión más favorable entre la invalidez y la de vejez, aun cuando el 29 de marzo de 2017 el causante solicitó el reconocimiento de la última.
Explicó que, en todo caso, el derecho a optar por la pensión más favorable tampoco es renunciable, ni prescriptible, ni mucho menos se extingue con la muerte del causante, en razón de que este principio se encuentra en el artículo 48 de la Constitución Política y no puede soslayarse bajo ninguna justificación o contexto. 20. Refirió que, lo que hizo Colpensiones mediante la Resolución SUB-128974 del 26 de abril de 2023 pretendió cambiar esta interpretación, por una «puramente literal, concebida además de espaldas a los principios rectores del sistema» y, con ello, sustraerla del derecho a la pensión de vejez post mortem que le había sido reconocido.
Por ende, constituye una vía de hecho. 21. En razón a sus alegaciones, solicitó que se vinculara al trámite a la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de manera que pudiera aportar claridad al sentido de la decisión judicial proferida el 6 de junio de 2022 y al auto del 16 de febrero de 2023. 22.
Finalmente, expuso que el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá no le ha dado solución al incidente de liquidación de condenas que fue promovido con el fin de evitar el defectuoso cumplimiento de la sentencia judicial que resolvió su controversia. Indicó que, para el momento de la interposición de su solicitud de amparo habían transcurrido alrededor de 11 meses, solicitó en dos oportunidades celeridad procesal, no obstante, la autoridad judicial no ha adelantado ninguna actuación. 1.5.
Trámite de primera instancia Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. En auto del 24 de julio de 2024, el magistrado ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia y dispuso la notificación del Juzgado 49 Administrativo Oral de Bogotá y Colpensiones.
Además, negó la solicitud de vinculación al trámite de la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 24. De otro lado, dispuso notificar a la Procuradora Judicial II núm. 119 delegada para la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.6. Intervenciones e informes 1.6.1.
Ana Flor Alba Cuesta 25. La accionante allegó al expediente constancia de interposición de los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra del auto de 17 de julio de 2024 proferido por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En esta decisión se rechazó de plano el incidente de liquidación de condenas en abstracto por extemporáneo. 1.6.2.
Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 26. El titular del despacho judicial informó que asumió el cargo a partir del 21 de marzo de 2023, debido a que desde septiembre de 2018 estuvo en licencia no remunerada desempeñando el cargo de magistrado auxiliar del Consejo de Estado. En ese orden, expuso que desde su llegada ha tomado múltiples medidas administrativas y judiciales para atender con prontitud los procesos que vienen asignados de tiempo atrás. 27.
Acto seguido, efectúo un recuento de todas las actuaciones procesales y concluyó con el auto del 17 de julio de 2024, a través del cual dicha instancia rechazó de plano el trámite incidental por extemporáneo. Preciso, que dicha decisión se encuentra en términos de ejecutoria. 28. Explicó que dicho despacho cuenta con gran cantidad de procesos ordinarios y ejecutivos, además de los constitucionales que requiere prioridad dada su naturaleza.
Precisó que, da trámite a los expedientes de conformidad con su orden de ingreso al despacho, sin que de esa manea pueda colegiase inactividad de su parte. Agregó que, desde el 21 de marzo hasta la fecha del informe fueron proferidas 2.403 providencias judiciales. 29. Puso de presente que, a pesar a la insuficiencia de personal, la carga laboral y la evacuación que realiza el despacho, le está dando el trámite adecuado al proceso ordinario que motivó la presentación de esta solicitud de amparo.
Indicó que el Juzgado solo cuenta con 5 funcionarios, lo que a todas luces es insuficiente Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para satisfacer las necesidades de todos los usuarios de la administración de justicia en los términos que se requieren.
Además, el secretario del despacho tuvo que fungir también como tal respecto del Juzgado Tercero Transitorio de Bogotá, lo que retrasó las actuaciones judiciales. 30. Con tales precisiones solicitó la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado en lo que atañe al cargo elevado frente a dicha autoridad judicial, pues los hechos que motivaron esta tutela fueron satisfechos con el auto del 17 de julio de 2024 y, en todo caso, existe mora judicial justificada. 1.6.3.
Colpensiones 31. Indicó que lo solicitado por la accionante desnaturaliza el carácter subsidiario y residual de la tutela, frente a los derechos invocados cuando no han sido sometidos a los procedimientos pertinentes e idóneos para su solución, máxime cuando el asunto versa sobre el pago de prestaciones económicas y esta acción no fue instituida para ello. 32.
Iteró que la accionante no agotó todos los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin, pues lo que pretende en realidad es el reconocimiento de derechos que deben ser de conocimiento del juez ordinario y sin que se esté ante la existencia de un perjuicio irremediable. 33. Aunado a lo anterior, expuso que los actos administrativos expedidos por dicha autoridad gozan de firmeza por razones de seguridad jurídica y respeto a los derechos adquiridos.
En consecuencia, la única vía para invalidarlos es demandándolos ante el juez competente. 34. Con ese contexto, solicitó que se negara la acción de tutela en la medida que las pretensiones son abiertamente improcedentes. 1.7. Sentencia de primera instancia 35. En sentencia del 24 de julio de 20242, la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción de tutela respecto a Colpensiones y el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Respecto al primero, en virtud de su improcedencia por no agotar el requisito de subsidiariedad y; el segundo, en razón a la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado.
Esto, por los siguientes motivos: 36. En lo que atañe al cargo dirigido contra Colpensiones, estimó que la pretensión de la parte actora de dejar sin efectos la Resolución SUB-128974 del 26 de abril de 2024 a través de la cual, la accionada dio cumplimiento a la sentencia judicial, para que en su lugar siga dando cumplimiento al reconocimiento efectuado 2 Esta decisión fue notificada por correo electrónico del 12 de marzo de 2024.
Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Resolución SUB-350027 del 15 de diciembre de 2023 hasta que se resolviera la incidente liquidación de condenas en abstracto, era improcedente. 37.
Como sustento de su decisión, el a quo consideró que esas pretensiones debían ser ventiladas ante la jurisdicción Contencioso- Administrativa al interior de un proceso ejecutivo, teniendo en cuenta que la Resolución cuestionada constituía un acto de ejecución por medio del cual se dio cumplimiento a una sentencia judicial. 38. En este punto, citó el artículo 422 del Código General del Proceso y señaló que, si lo pretendido es que se dé cumplimiento a la sentencia proferida el 25 de junio de 2019 por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, modificada por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 6 de junio de 2022, lo correspondiente era iniciar un proceso ejecutivo. 39.
En lo que respecta al cargo elevado en contra del Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá por mora judicial, el fallador de primer grado expuso que en el transcurso del trámite desaparecieron los hechos a los cuales le atribuía la presunta vulneración de derechos fundamentales. Además, se constató que la autoridad judicial expuso con suficiencia las razones por las cuales no había adoptado una decisión antes. 1.8.
Impugnación 40. Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso impugnación. Señaló que, el a quo incurrió en una «falacia procesal» al exponer que el proceso ejecutivo era el mecanismo idóneo para discutir la legalidad y constitucionalidad de un acto administrativo de simple ejecución. Ello, en su sentir, constituye una vía de hecho administrativa. 41.
Expuso que, el único medio idóneo y eficaz para el amparo de sus derechos fundamentales conculcados era la acción de tutela. Además, el requisito de subsidiariedad se encuentra satisfecho porque previo a su ejercicio presentó el incidente de liquidación de condenas en abstracto, el cual, a su vez, fue rechazado por extemporáneo y los recursos de reposición y apelación se encuentran en trámite. 42.
Se detuvo en esto último también para cuestionar la decisión del a quo, pues en su sentir, lo que hizo al declarar la carencia actual de objeto por hecho superado fue convalidar la violación de sus derechos fundamentales II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 24 de julio 2024 por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 44. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 45.
La Sala advierte que la Señora Flor Alba Lara Cuesta está legitimada en la causa por activa. Esto porque es quien está llamada a recibir la sustitución de la pensión que se reconoció en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-42-049-2018-00128-01. 46. Por otra parte, esta Colegiatura advierte que el Juzgado 49 Administrativo Oral de Bogotá y Colpensiones están legitimados en la causa por pasiva, al ser las autoridades de quienes se depreca: 1) la mora judicial en el trámite de la liquidación de condenas en abstracto al interior del expediente 11001-33-42-049-2018-00128- 01 y 2) la expedición de la Resolución SUB-128974 del 26 de abril de 2024, respectivamente. 2.3.
Problema jurídico 47. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de julio de 2024. 48. Para ello, se deberá resolver si: - ¿La Resolución SUB128974 del 26 de abril de 2024 expedida por Colpensiones vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora? - ¿El Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá incurrió en mora judicial injustificada en el trámite del incidente de liquidación de condenas en abstracto al interior al interior del expediente 11001-33-42-049- 2018-00128-01? 2.4.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) análisis de la solicitud de amparo Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en contra de Colpensiones y (iii) análisis de la solicitud de amparo en contra del Juzgado 49 Administrativo de Circuito Judicial de Bogotá. 2.5.
Generalidades de la acción de tutela 49. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 50.
Es importante precisar que, esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. Con la salvedad de que, en caso de que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, procede la tutela como mecanismo transitorio. 2.6.
Análisis de la solicitud de amparo en contra de Colpensiones 2.6.1. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de esta cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 51. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial».
Dicho precepto fue reglamentado por el numeral 1.º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 52. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 53.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia. 54.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela. Todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2.º del artículo 2.º de la Constitución. De ahí que, la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 2.6.2.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos 56. Con fundamento en lo dispuesto por las normas jurídicas anteriores, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos. 57. Lo anterior, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Esta es la vía procesal idónea que el legislador ha diseñado para la garantía de los derechos3. 58. Así las cosas, la Corte ha precisado que «conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable (…)»4. 59. Tratándose de actos administrativos, en virtud de lo dispuesto por los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 proceden los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.
Al interior de este tipo de procesos es posible recurrir a la solicitud de medidas cautelares, inclusive de urgencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del referido ordenamiento. 60. A partir de tales lineamientos, es claro que para cuestionar la legalidad de actos administrativos se deben emplear los medios de control consagrados en la Ley 1437 de 2011, dada la naturaleza residual y subsidiaria del mecanismo de amparo, salvo en el evento, se itera, en que se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 2.6.3.
Subsidiariedad de la acción de tutela en el caso concreto 3 Corte Constitucional, Sentencia T-260 de 2018. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2015. Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
A juicio de la parte actora, la trasgresión de las garantías constitucionales que deprecó por esta vía se deprende de la Resolución SUB-128974 del 26 de abril de 2024 proferida por Colpensiones. En este acto administrativo la entidad dio alcance a la Resolución SUB-350027 del 15 de diciembre de 2023, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de junio de 2022 al interior del expediente de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-049- 2018-00128-01. 62.
En consecuencia, se dispuso modificar la mesada pensional allí reconocida por valor de $1.865.631 a favor de la señora Ana Flor Alba Lara Cuesta, al monto de $1.582.338. 63. En sentir de la parte actora, Colpensiones estaría desconociendo los principios que rigen el sistema general de seguridad social en pensiones y que son la favorabilidad e irrenunciabilidad, con este último acto administrativo.
Esto, pues entendió que su esposo, el señor José Guillermo López Florido nunca optó por la pensión más favorable entre la invalidez y la de vejez, aun cuando el 29 de marzo de 2017 el causante solicitó el reconocimiento de la última. 64. Refirió que, lo que hizo Colpensiones mediante la Resolución SUB128974 del 26 de abril de 2024 pretendió cambiar esta interpretación, por una «puramente literal, concebida además de espaldas a los principios rectores del sistema» y, con ello, sustraerla del derecho a la pensión de vejez post mortem que le había sido reconocido.
Por ende, constituye una vía de hecho. 65. Ahora bien, de conformidad con las piezas procesales que integran el expediente, se tiene que actualmente el proceso identificado con el radicado 11001- 33-42-049-2018-00128-01 se encuentra al despacho del Juzgado 49 Administrativo Oral de Bogotá para resolverse los recursos de reposición y en subsidio apelación, en contra del auto del 17 de julio de 2024 que rechazó la apertura del incidente de liquidación de condena en abstracto. 66.
Lo anterior es suficiente para afirmar que la solicitud de amparo constitucional no acredita el requisito de subsidiariedad. Esto es así, en la medida que los perjuicios que fueron reconocidos en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aún se encuentran a la espera de ser delimitados en el marco del incidente de liquidación de perjuicios, de conformidad con lo establecido en el artículo 193 del CPACA5. 5 «ARTÍCULO 193.
CONDENAS EN ABSTRACTO. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el Código de Procedimiento Civil.
Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67. En ese orden de ideas, este juez constitucional usurparía las competencias del juez ordinario en un asunto propio de su competencia, en caso de tal de revisar el cumplimiento o no de una sentencia, más aún, el monto de los perjuicios decretados por dicha autoridad.
Esto, máxime cuando el proceso no ha llegado a su fin y se encuentran a la espera de ser resueltos los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra el auto que rechazo el incidente de liquidación de la condena en abstracto. 68. Por otra parte, de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional la acción de tutela es procedente, pese a existir otro medio de defensa judicial, cuando el amparo se interpone para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En este asunto, la Sala considera que no se configura tal evento pues, aunque la señora Ana Flor Alba Lara Cuesta no expone elementos que permitan inferir que sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, salud, o seguridad social se encuentran en riesgo. 69. De manera que, no se vislumbran en esta causa presupuestos fácticos que permitan corroborar la presencia de una situación de amenaza grave de los derechos fundamentales de señora Lara Cuesta, que requieran la adopción de medidas de protección transitorias e impostergables, que, a su vez, deban ser tomadas de forma inmediata por parte del juez constitucional. 70.
Con tales consideraciones, mal haría esta sección en ocuparse de un tema que eminentemente escapa de la órbita constitucional y corresponde a la autoridad natural definir, según los estándares fijados por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 6 de junio de 2022. 71. De conformidad con lo anterior, la sala modificará la sentencia de 24 de julio de 2024, dictada por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido no de negar la solicitud de amparo interpuesta en contra de Colpensiones, sino para declararla improcedente por las razones aquí expuestas. 2.7.
Análisis de la solicitud de amparo en contra del Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – mora judicial 2.7.1. De la carencia actual de objeto <Inciso modificado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea.» Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.
La Sala ha explicado en varias ocasiones6 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 73. No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 74.
En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: i) hecho superado; ii) daño consumado y iii) una situación sobreviniente. 75. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 20167, señaló que: La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.8 76. A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original) 6 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencias del 15.11.17, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 2017-00085-01 y del 19.10.17., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 2017-2365-00. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2016. 8 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013;
T-317 de 2005”». Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la «carencia actual de objeto» para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente9 (Negrita propia del texto). 77.
Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales10. 78.
En palabras de la Corte Constitucional, la «(…) primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer (…)»11. 79.
En concordancia con lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 80.
En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal12. 81. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la 9 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”». 10 Corte Constitucional, sentencia T-038 del 2019. 11 Corte Constitucional, sentencia T-481 de 2016. 12 Cfr. Sentencia T-662 de 2016.
Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta desplegada por la autoridad demandada para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.
Así lo ha indicado la Corte Constitucional: En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,13 incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.14 Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado15- (Subrayado fuera de texto). 2.7.2.
Sobre la mora judicial 82. En este punto, la sala anticipa que comparte las consideraciones realizadas por el juez de primer grado en relación con este cargo, con ciertas precisiones, conforme se expone a continuación. 83. La señora Ana Alba Lara Cuesta cuestionó la mora judicial del Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en pronunciarse sobre la solicitud de apertura del incidente de liquidación de condenas en abstracto al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-42-049-2018-00128-00/01. 84.
Precisó que la petición fue realizada el 14 de agosto de 2023, no obstante, a la fecha de interposición de la solicitud de amparo, el despacho no había efectuado ningún pronunciamiento. Luego, con posterioridad, informó que en auto del 17 de julio de 2024 se desató la mentada solicitud, e inconforme con lo resuelto por el juez, interpuso los recursos de reposición y en subsidio, apelación. Ello se pudo corroborar a su vez, de la intervención efectuada por la autoridad judicial y del sitio web Samai. 85.
Así las cosas, la Sala considera que, como lo afirmó el a quo, cualquier orden que se emita resultaría ineficaz o vana, comoquiera que la amenaza al derecho 13 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita». 14 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009». 15 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-170/09».
Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental desapareció en el trascurso de la acción de tutela. Se itera, que en el curso del presente trámite y con ocasión del mismo, fue que la autoridad judicial se pronunciado sobre el referido incidente. 86.
En ese orden de ideas, la sala modificará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aunque comparte la decisión adoptada. Esto, en el sentido no de negar la solicitud de amparo, sino de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero y segundo de la sentencia proferida 24 de julio de 2024 por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales quedarán así:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por la señora FLOR ALBA LARA CUESTA en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES para controvertir la Resolución SUB-128974 del 26 de abril de 2024, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la mora judicial deprecada del Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de acuerdo con las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Ana Flor Alba Lara Cuesta Demandados: Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y otro Rad: 25000-23-15-000-2024-00519-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Con aclaración de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»