Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante INTERASEO S.A. E.S.P. Demandada EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE PITALITO Temas Medida cautelar.

Medidas conservativas, anticipativas y de suspensión. Requisitos generales y especiales de procedibilidad. Estampillas. Retención. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte actora contra el auto del 27 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las medidas cautelares conservativas, anticipativas y de suspensión solicitadas en el escrito de la demanda.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Interaseo S.A. E.S.P. y la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Pitalito (en adelante EMPITALITO E.S.P.) suscribieron el contrato nro. 190 del 27 de julio de 2020, para la operación especializada del servicio de aseo en el municipio de Pitalito. La entidad contratante profirió la resolución nro. 000389 del 10 de julio de 2024, que ordenó practicar retenciones por concepto de las estampillas pro-cultura, pro- bienestar del ancianato y centros de atención de la tercera edad, pro-electrificación rural y pro-Universidad Surcolombiana, y de la tasa pro-deporte y recreación, frente al contrato nro. 190 de 2020.

Luego, expidió la resolución nro. 000401 del 19 de julio de 2024, que modificó la anterior decisión para ajustar los montos objeto de retención. Interaseo S.A. E.S.P. presentó recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión. Sin embargo, EMPITALITO E.S.P. negó la reposición y declaró improcedente la apelación, mediante la resolución nro. 000530 del 16 de agosto de 2024.

La sociedad contratista presentó la demanda de la referencia en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En ella, pretende la inaplicación de los artículos 232 a 258 del acuerdo nro. 051 de 2014 del Concejo Municipal de Pitalito; la nulidad de las tres resoluciones antes expuestas; la declaración de que no adeuda valor alguno por concepto de estampillas municipales y la devolución, junto con sus intereses, de los valores indebidamente retenidos por la demandada por concepto de estampillas municipales. 1 Ingresó al despacho por primera vez el 16 de mayo de 2025.

Cfr. Samai, índice 3. Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La actora solicitó i) la terminación o suspensión de las retenciones que tuvieran sustento en las resoluciones Nro. 000389, Nro. 000401 y 000530 de 2024; ii) la terminación o suspensión de las retenciones por concepto de estampillas que, a futuro, tengan fundamento en algún otro acto administrativo; y iii) la devolución de todas las retenciones practicadas por el municipio de Pitalito, junto con los respectivos intereses.

En el acápite de medidas cautelares de la demanda, sostuvo que EMPITALITO E.S.P. incurrió en inconsistencias en la práctica de las retenciones de las estampillas y la tasa, lo que sustenta la nulidad de los actos acusados. Además, sostuvo que lo anterior le causa perjuicios graves a la sociedad, entorpeciendo el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, administrativas y laborales, entre otras.

Sostuvo que se cumplen los requisitos de las medidas cautelares, pues la demanda está razonablemente fundada en derecho porque EMPITALITO E.S.P. incurrió en falta de competencia. Manifestó que la demandada fundamentó los actos acusados en que había efectuado retenciones previas sobre una base gravable errónea. Sin embargo, esa entidad carece de facultades para adelantar un trámite de fiscalización y un cobro vía retención, pues el sujeto activo del tributo es la Secretaría de Hacienda de Pitalito, única competente para adelantar ese tipo de trámites según los artículos 598, 601 y 693 del Acuerdo Nro. 044 de 2021.

Afirmó que una conclusión en contrario desconoce la prohibición de delegar facultades de fiscalización en terceros, del artículo 1 de la Ley 1386 de 2010. Adujo que EMPITALITO E.S.P. no se limitó a practicar retenciones sobre los pagos efectuados, sino que los actos acusados tienen el propósito de cobrar retenciones supuestamente omitidas en el pasado, esto es con efectos retroactivos, lo que viola el artículo 363 de la Constitución. Consideró que los errores en las liquidaciones de las retenciones por parte de la demandada, para el momento de la suscripción del contrato, no le son atribuibles a Interaseo S.A. E.S.P. Puso de presente en que, con la suscripción del contrato, fueron pagadas las estampillas pro-cultura, pro-universidad, pro-deporte y pro-bienestar del adulto mayor, en aplicación del acuerdo municipal nro. 051 de 2014.

Sin embargo, los actos acusados cobran las estampillas pro-electrificación rural y justicia familiar y la tasa pro-deporte y recreación, que fueron creadas con posterioridad, mediante los acuerdos municipales nro. 044 de 2021 y nro. 08 de 2024. Indicó que el pago efectuado al momento de la celebración del negocio jurídico tuvo en cuenta la base gravable pactada, la cual coincide con la propuesta en el pliego de condiciones publicado por la demandada en la etapa precontractual.

Aseguró que EMPITALITO E.S.P. no fue habilitada para recaudar las retenciones de las estampillas y de la tasa por el convenio de facturación conjunta celebrado con la demandante. Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que está probado que Interaseo S.A. E.S.P. es la titular del derecho invocado porque suscribió el contrato nro. 190 de 2020 y es la destinataria de los actos administrativos acusados.

Sostuvo que un ejercicio de ponderación de intereses demuestra que es más gravoso para el interés público negar las medidas cautelares solicitadas, que decretarlas, atendiendo la manifiesta la ilegalidad de la actuación de la demandada, la creación de un antecedente que menoscaba la confianza en el Estado, y la causación de un daño irreparable a los contribuyentes.

Finalmente, consideró que, de negarse la petición de medidas cautelares, se harían nugatorios los efectos de la sentencia porque, para el momento de la presentación de la demanda, se ha retenido indebidamente $2.100.394.500 y, con cada pago adicional, se retiene un nuevo valor que afecta el correcto funcionamiento de la sociedad. Además, puso de presente que el municipio de Pitalito es de tercera categoría, por lo que es poco probable que, en cumplimiento del artículo 71 del Decreto 11 de 1996, obtenga la apropiación presupuestal requerida para devolver los montos indebidamente retenidos y trasladados a esa entidad territorial por la demandada.

Oposición a la solicitud de medida cautelar EMPITALITO E.S.P. realizó consideraciones generales sobre los requisitos de procedibilidad de las medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Frente al caso concreto, sostuvo que Interaseo S.A. E.S.P. incumplió su carga argumentativa porque los fundamentos de la petición de medidas cautelares no son precisos ni específicos, sino que pretende la suspensión de los efectos de los actos acusados a partir de apreciaciones subjetivas.

Indicó que la demandante desconoce las fuentes normativas de las estampillas cobradas, así como los principios de Estado unitario, de autonomía territorial, de legalidad y de certeza. Puso de presente que el contrato nro. 190 de 2020 es de cuantía indeterminada y que el valor pactado solo era un estimado para poder cumplir con las obligaciones fiscales.

En todo caso, la cuantía se puede determinar de forma progresiva, conforme se recauda la tarifa por la operación del servicio contratado y de otros factores que fueron omitidos por la actora. Arguyó que la demandante fue imprecisa con relación a las obligaciones de la demandada como agente de retención en el municipio de Pitalito, lo que hace inaplicable el artículo 1 de la Ley 1386 de 2010.

Señaló que los procedimientos de controversias tributarias deben adelantarse ante la Secretaría de Hacienda de Pitalito, no ante EMPITALITO E.S.P. Puso de presente que la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados debe fundamentarse en la confrontación de su contenido con las normas superiores invocadas por la actora, carga que no fue cumplida por la demandante.

Señaló que la petición de medida cautelar desconoce que los recursos fueron transferidos al municipio de Pitalito. Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puso de presente que las ejecuciones dispuestas en los actos acusados ya se consumaron, por lo que sus efectos se agotaron y, por lo tanto, no es procedente la medida cautelar de suspensión de sus efectos jurídicos.

Auto apelado El Tribunal Administrativo del Huila, en auto del 27 de marzo de 2025, negó las medidas cautelares solicitadas, con base en las siguientes consideraciones: Precisó que las medidas cautelares solicitadas tienen dos propósitos: i) la suspensión del procedimiento administrativo en virtud del cual se practican las retenciones por concepto de estampillas y tasa, y ii) la devolución de las sumas de dinero retenidas.

Realizó consideraciones generales sobre la procedencia de las medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y de las estampillas como fuente de financiación de los municipios. Además, expuso las normas del municipio de Pitalito que regulan las estampillas y la tasa objeto de controversia.

Puso de presente que la sentencia del 15 de julio de 20182 señaló que los contratos con cuantía indeterminada al momento de su suscripción, pero determinable durante su ejecución, pueden ser objeto de retenciones a medida que se efectúan pagos o abonos en cuenta al contratista. Frente al caso bajo examen, consideró que EMPITALITO E.S.P. no actuó sin competencia porque es una empresa designada como agente de retención por la resolución nro. 1002 de 2024 de la Secretaría de Hacienda de Pitalito.

Indicó que no se violó la prohibición del artículo 1 de la Ley 1386 de 2010 porque la demandada fue autorizada solo para recaudar las estampillas, no para administrar los recursos. Sostuvo que no hubo una aplicación retroactiva del tributo, sino que, como lo indicó la sentencia del 15 de julio de 2018, la base gravable fue determinada a medida que se ejecutaba el contrato y se efectuaban los pagos o abonos en cuenta a la contratista.

Adujo que no hubo un error en la liquidación de los tributos por parte de la demanda al momento de la suscripción del contrato, sino solo recaudos parciales, de modo que procedía adelantar nuevas retenciones con la precisión del valor definitivo del contrato nro. 190 de 2020 a medida que se ejecutaba. Manifestó que, teniendo en cuenta lo anterior, no hubo un cobro retroactivo de la estampilla pro-electrificación rural ni de la tasa pro-deporte y recreación, pues su vigencia inició en 2022, fecha a partir de la cual se inició el cobro a cargo de la demandante con relación a los pagos que se realizaban en ejecución del contrato.

Indicó que es cierto que la demandante es titular del derecho invocado, pues suscribió el contrato nro. 190 que ha dado lugar a las retenciones objeto de discusión. 2 Exp. 21952, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que una ponderación de intereses permite concluir que es más gravoso para el interés general decretar la medida cautelar, que negarla, pues la entidad territorial podría exponerse al impago del tributo por no poder realizar retenciones futuras.

Además, indicó que las estampillas constituyen una fuente de financiamiento de la entidad territorial con destinación específica, que en caso de no recaudarse podría afectar servicios de salud, educación y deporte, entre otros. Adujo que la demandante no probó la existencia de un perjuicio irremediable porque, en caso de que sus pretensiones resulten favorables, podrá obtener la devolución del dinero retenido.

De igual manera, no allegó elemento que permita determinar que las obligaciones a cargo del municipio de Pitalito ponen en riesgo el pago de la sentencia en el futuro. Recurso de apelación Interaseo S.A. E.S.P. sustentó su impugnación en que el tribunal identificó erróneamente el problema jurídico porque analizó si EMPITALITO E.S.P. actuó de forma ajustada al contrato nro. 190 de 2020, cuando la demanda discute su competencia para actuar como autoridad tributaria y determinar el tributo a pesar de que el sujeto activo sea el municipio de Pitalito.

Puso de presente que la demandada es solo una entidad recaudadora, que las condiciones tributarias del negocio jurídico fueron acordadas al momento de su suscripción, cuando se pagaron las estampillas procedentes para ese momento, y que cobró de forma retroactiva los tributos objeto de discusión. De esta forma, insistió en que, si existía discrepancia sobre el monto pagado, se debió adelantar un procedimiento de fiscalización por la entidad territorial, que es el sujeto activo.

Destacó que, además de cobrar los tributos por una base gravable diferente a la contenida en el contrato, se aplicaron nuevas tarifas y se cobraron nuevas estampillas y tasas, lo cual no corresponde a las funciones de un agente de retención. Indicó que el a quo cometió un error al considerar que el contrato nro. 190 de 2020 es de cuantía indeterminada, pues la cláusula 34 señaló que su valor sería el informado en el Pliego de Condiciones – Solicitud Pública de Ofertas Nro. 001 de 2020.

Precisó que lo anterior tenía el objetivo de determinar la base para pagar los tributos que se causaban con la suscripción del contrato. Así las cosas, la modificación de este acuerdo viola los derechos de la sociedad. Aseguró que la recaudación realizada al momento de la suscripción del contrato no fue parcial porque en ese negocio jurídico se acordaron todos los pormenores que permitía establecer el monto de la obligación. Indicó que no se puede modificar de forma unilateral las condiciones pactadas solo unos años después, en especial cuando no hay norma que autorice el cobro en cada pago o abono en cuenta en favor del contratista.

Manifestó que la posibilidad de retener el monto de los tributos en cada pago o abono en cuenta no es automática, sino que requiere de la delimitación precisa de los elementos del tributo y de directrices expresas que lo permitan. De este modo, insistió en que era improcedente el cobro retroactivo de las estampillas. Citó la sentencia del 14 de julio del 20003, en el que se indicó que la tarifa aplicable 3 Exp. 9822, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (no identificó al ponente).

Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe estar identificada al momento de la suscripción del contrato por ser el hecho que da lugar a la causación del tributo, así el recaudo se obtenga al momento de pagar o hacer abonos en cuenta con motivo de su ejecución. Alegó que el tribunal no tuvo en cuenta que se están cobrando diversos tributos sobre un mismo hecho generador, lo cual está prohibido en el ordenamiento jurídico.

Sostuvo que EMPITALITO E.S.P. afectó negativamente el interés público porque violó los principios de confianza legítima, certeza, seguridad jurídica y justicia tributaria porque actúa como autoridad tributaria, sin serlo, pretermite los procedimientos legales, aumentó las tarifas aplicables, cobra tributos sin que se realicen los hechos generadores, realiza actividades extracontractuales invocando el negocio jurídico y modifica el alcance de lo pactado.

De esta forma, indicó que, si la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo avala su conducta, crearía un mal precedente frente a prácticas abusivas, que perjudican los intereses de los contribuyentes y la confianza depositada en el Estado. Manifestó que se causó un perjuicio irremediable a la sociedad actora porque fueron realizados recaudos ilegales mediante retenciones en la fuente, lo cual se aprovecha de las necesidades de Interaseo S.A. E.S.P., la cual no puede dejar de ejecutar el contrato por ser su única fuente de ingresos para el pago de sus obligaciones laborales, contractuales, etc.

Expuso que lo anterior también causa un perjuicio mental y emocional que jamás podrá ser reparado. Además, a su juicio, sería extremadamente difícil recuperar el dinero pagado porque EMPITALITO E.S.P. y el municipio de Pitalito no querrán asumir su responsabilidad y, además, no tendrán la caja suficiente para efectuar la devolución. Señaló que el cobro ejecutivo también ser vería obstaculizado porque, de forma preliminar, deberá agotar un trámite administrativo de devolución y, durante el juicio, la mayoría de los recursos de la entidad territorial son inembargables.

Oposición a la apelación La demandada reiteró lo expuesto en la oposición a la solicitud de medida cautelar y recalcó el incumplimiento de la carga argumentativa por parte de la actora. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por Interaseo S.A. E.S.P. contra el auto del 27 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las medidas cautelares conservativas, anticipativas y de suspensión solicitadas por la actora.

Para estos efectos, la Sala determinará i) la procedencia del recurso y la competencia para su decisión. Cumplido lo anterior, se analizará el caso concreto, para lo cual es pertinente verificar ii) la clasificación de medidas cautelares solicitadas y los requisitos de procedibilidad aplicables para cada una de ellas. Precisado lo anterior, se estudiará su cumplimiento para cada petición de la demandante, esto es, si procede iii) la terminación o suspensión de las retenciones Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co originadas en los actos acusados, iv) la terminación o suspensión de las retenciones fundadas en actos administrativos futuros y v) la devolución de las retenciones practicadas por la demandada.

Procedencia del recurso y competencia para su decisión El auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble instancia como el de la referencia (numeral 3 del artículo 152 de la Ley 1437 de 20114), es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, sumado a que el recurso fue interpuesto oportunamente5 y sustentado ante el a quo, hace procedente el análisis de los argumentos planteados en las apelaciones.

Además, se advierte que esta Sala es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del literal g) del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Análisis del caso concreto 1. Sobre la clasificación de las medidas cautelares solicitadas y los requisitos de procedibilidad aplicables El artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las medidas cautelares procedentes en procesos declarativos adelantados ante esta Jurisdicción pueden ser: i) preventivas (que impiden la consolidación de un daño o afectación a un derecho), ii) conservativas (cuyo objetivo es mantener o salvaguardar el estado de cosas vigente), iii) anticipativas (las cuales adelantan una, alguna o todas las pretensiones de la demanda, con el fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable) y iv) de suspensión (sea de los efectos de actos administrativos, de contratos o de procedimientos).

Estas categorías generales abarcan las órdenes más concretas que puede disponer el juez como medida cautelar. Así, esa misma norma enuncia (de forma no taxativa) que el juez podrá ordenar i) mantener la situación o que se restablezca el estado anterior a la conducta vulnerante, ii) suspender el procedimiento administrativo, inclusive de carácter contractual, cuando no haya otra posibilidad de conjurar la amenaza de daño, iii) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo, iv) imponer la adopción de una decisión administrativa, o realizar o demoler una obra, y v) imponer órdenes de hacer o no hacer a cualquiera de las partes.

Ahora, los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 establecen requisitos generales de procedibilidad, esto es, comunes a todas las medidas cautelares, que consisten en i) la presentación de una «petición de parte debidamente sustentada», ii) que la medida sea necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso 4 Los Decretos 2292 y 2293 de 2023 fijaron el salario mínimo para 2024 en $1.300.000, por lo que el mínimo de 500 salarios mínimos al que se refiere la norma equivale a $650.000.000.

Así, este monto es superado, pues la cuantía del litigio de la referencia se estimó razonablemente en la demanda en $2.100.394.500 (Cfr. Samai del Tribunal, índice 3, PDF de la demanda, página 49). 5 El auto que negó la medida cautelar fue notificado mediante estado del viernes 28 de marzo de 2025 (Cfr. Samai del Tribunal, índice 37), mientras que el recurso fue interpuesto el miércoles 2 de abril del mismo año (Cfr. Samai del Tribunal, índice 38), esto es, dentro del término del término de 3 días, previsto por el numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la efectividad de la sentencia», y iii) que tenga «relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». En cuanto a los requisitos específicos de procedibilidad, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la clasificación general del artículo 230 ibidem, distingue la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos de las demás medidas cautelares.

De este modo, en el primer inciso, establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales: i) el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante o ii) el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia6. De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. De igual modo prevé que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho o la indemnización de perjuicios, el interesado debe demostrar al menos sumariamente su existencia. A partir del inciso segundo, el artículo 231 regula los requisitos aplicables «En los demás casos».

Estos consisten en que: i) la demanda esté razonablemente fundada en derecho, ii) el demandante haya demostrado, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado, iii) el interesado haya presentado documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resulta más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que decretarla, y iv) negar la medida cause un perjuicio irremediable o serían nugatorios los efectos de la sentencia. Precisado lo anterior, la Sala observa que la sociedad actora solicitó el decreto de las siguientes medidas cautelares7: «6.2.1 Se ordene al Empitalito terminar, o por lo menos suspender, las retenciones efectuadas a Interaseo por concepto de estampillas municipales de Pitalito que se originan o sustentan con las Resoluciones N°. 000389 del 10 de julio de 2024, N°. 000401 del 19 de julio de 2024 y N°. 000530 del 16 de agosto de 2024, hasta que se decida sobre la legalidad de la actuación administrativa de la Sociedad demandada. 6.2.2 Así mismo, se orden a Empitalito terminar, o por lo menos suspender, las retenciones efectuadas a Interaseo por concepto de estampillas municipales de Pitalito, que a futuro fuesen originadas o sustentadas con cualquier otro acto administrativo, hasta que se decida sobre la legalidad de la actuación administrativa de la Sociedad Demandada. 6.2.3 Como consecuencia de lo anterior, se ordene a Empitalito procesa (sic) con la devolución de todos los valores retenidos a Interaseo por concepto de estampillas municipales de Pitalito, con sus correspondientes intereses».

Ante estas peticiones, en el auto que negó las medidas cautelares, el tribunal interpretó que la demandante solicitó «i) La suspensión del procedimiento administrativo en virtud del cual se hace la retención de los tributos a cargo del contribuyente, de los pagos por el 6 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 7 Samai del Tribunal, índice 3, PDF de la demanda, páginas 16 a 17.

Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio prestado que se dispuso en los actos administrativos demandados y, ii) La devolución de los dineros retenidos por la demandada»8. La Sala se aparta de esta interpretación. Esto se debe a que la primera petición, que corresponde a la terminación o suspensión de las retenciones fundamentadas en los actos acusados, en realidad tiene como objetivo suspender los efectos jurídicos de las resoluciones objeto de controversia que, precisamente, ordenaron las retenciones.

Así, no se advierte que sea pretendida la suspensión de trámite, actuación o procedimiento administrativo alguno, dado que las retenciones son practicadas en cumplimiento de los actos acusados. En cuanto a la segunda petición, que consiste en la terminación o suspensión de las retenciones fundamentadas en actos administrativos futuros, la Sala tampoco interpreta que se trate de una medida cautelar de suspensión de algún procedimiento.

En realidad, es una medida conservativa, pues su objetivo es mantener el estado de cosas actual, impidiendo su alteración con decisiones futuras de la demandada que puedan causarle algún perjuicio. Y finalmente, frente a la tercera petición, que consiste en la devolución de lo pagado mediante retención como consecuencia de las suspensiones anteriores, la Sala evidencia que es una medida cautelar anticipativa, ya que su objetivo es adelantar el eventual restablecimiento del derecho que sería dispuesto en la sentencia, en caso de que se accediera a las pretensiones de la demanda.

Conforme lo expuesto, para verificar el cumplimiento de los requisitos específicos de procedibilidad de las medidas cautelares, la Sala aplicará los requisitos generales y lo previsto en el primer inciso del artículo 231 a la primera petición, por versar sobre la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados.

Y frente a las otras dos solitudes, además de los requisitos generales, verificará lo previsto en el inciso segundo ibidem. 2. Sobre terminación o suspensión de las retenciones sustentadas en los actos acusados (suspensión provisional de los efectos jurídicos de las resoluciones objeto de controversia) La sociedad actora alegó la falta de competencia de EMPITALITO E.S.P. para adelantar un procedimiento de fiscalización y expedir actos de determinación del tributo a pesar de no ser la autoridad tributaria, sino un agente de retención. Además, sostuvo que los actos acusados desconocen que se efectuó el pago de las estampillas vigentes al momento de la suscripción del contrato, con base en la cuantía determinada en la cláusula 34 del contrato, y que se pretende el cobro retroactivo de tarifas y tributos creados con posterioridad a ese momento.

De igual modo, consideró que la demandada carece de autorización expresa para practicar retenciones a cada pago o abono en cuenta a favor del contratista, que se modificó unilateralmente las condiciones pactadas en el negocio jurídico, y que se cobran varios tributos sobre un mismo hecho generador. Para decidir sobre lo anterior, la Sala insiste en que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 únicamente permite analizar, frente a una solicitud de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, que la infracción de normas superiores esté demostrada a través de alguno de dos métodos: i) la confrontación del contenido del acto acusado y las normas superiores invocadas como violadas y ii) el estudio de las pruebas allegadas por el interesado. 8 Samai del Tribunal, índice 33, página 7.

Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al punto de falta de competencia, la Sala advierte que los actos acusados9 no invocaron el trámite de un procedimiento de fiscalización ni tenían por objeto determinar de forma definitiva el valor del tributo a cargo de la sociedad actora.

En realidad, se limitan a alegar la calidad de agente de retención de la demandada y que era necesario practicar las retenciones de los tributos frente a los pagos o abonos en cuenta a favor del contratista que superaron el valor inicialmente estimado en el contrato. De esta forma, la confrontación exigida por el legislador no permite concluir de forma preliminar la infracción de alguna norma superior, pues EMPITALITO E.S.P. no actuó como autoridad tributaria, sino como agente de retención. En cuanto al pago de las estampillas con base en lo pactado en el contrato nro. 190 de 2020, se advierte que la cláusula 34 establece lo siguiente: «CLÁUSULA 34. -REQUISITOS PARA EL PERFECCIONAMIENTO, EJECUCIÓN Y LEGALIZACIÓN DEL CONTRATO.

El presente contrato se perfecciona con la firma por parte de los intervinientes. Para la ejecución del contrato se requiere la aprobación de garantías, legalización en la Secretaría de Hacienda Municipal y la suscripción del acta de inicio. Todos los gastos legales e impuestos que genere el perfeccionamiento de este contrato ante la Secretaría de Hacienda del municipio serán a cargo del CONTRATISTA.

Nota: El valor estimado del contrato para efectos de legalización en la Secretaría de Hacienda Municipal es la suma de Tres mil setecientos cincuenta y dos millones ciento ochenta y un mil ciento cincuenta y ocho pesos ($3.752.181.158)»10 (subraya la Sala). Según se evidencia, el negocio jurídico consagra que todos los tributos que pudieren tener origen en el contrato serían pagados por la demandante, lo cual incluye aquellos que deban ser pagados de forma posterior a la suscripción. Además, el valor que estipulado es solo un estimado, cuyo objetivo es permitir la legalización del contrato ante la Secretaría de Hacienda de Pitalito.

Esto se refuerza en que el pliego de condiciones allegado por el demandante prevé lo siguiente: «El contrato a suscribir será de cuentía indeterminada toda vez que su remuneración y pago provienen del recaudo de las tarifas del servicio público de aseo, percibidas de parte de los usuarios de dicho servicio en el Municipio de Pitalito.

Para efectos fiscales, de garantías y de determinación del proceso de selección aplicable según el manual de contratación de la convocante, el valor estimado del contrato se calculará en función del valor total de la facturación del servicio público de aseo efectuada por EMPITALITO durante el año 2019, esto es, el año inmediantamente anterior a la presente contratación, y que de conformidad con la información contable de la entidad, correspondió a un valor total de Tres mil setecientos cincuenta y dos millones ciento ochenta y un mil ciento cincuenta y ocho pesos (3.752.181.158), por lo que excede los 2.500 SMLMV»11 (subraya la Sala).

De esta forma, contrario a lo dicho por la actora, no se evidencia que la cuantía del contrato fuera determinada al momento de su suscripción, de modo que le asiste la razón al Tribunal al indicar que éste solo podría ser precisado a medida que se ejecutaba el negocio jurídico. En todo caso, se advierte que cualquier pacto entre los particulares es inoponible para efectos de la determinación de los tributos que deban causarse con ocasión de ese contrato. 9 Samai del Tribunal, índice 3, enlace de pruebas de la demanda, documentos 12.9.

Resolución N°000389 del 10 de julio de 2024_.pdf, 12.10. Resolución N°000401 del 19 de julio de 2024_.pdf y 12.12. Resolución 000530 del 16 de agosto de 2024_.pdf. 10 Samai del Tribunal, índice 3, enlace de pruebas de la demanda, documento 12.2. Contrato 190 del 27 de julio de 2020_.pdf, página 19. 11 Samai del Tribunal, índice 3, enlace de pruebas de la demanda, documento 12.3.

Pliego de Condiciones-solicitud pública de ofertas No. 001 de junio de 2020_.pdf, página 5. Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto también explica que los tributos que pudieron ser objeto de retención en la celebración del contrato sea solo un recaudo parcial, pues la realidad económica (cuantía del contrato) solo podría precisarse durante la ejecución. Con relación a este punto, se debe tener en cuenta que los actos acusados ordenaron trasladar los recursos al municipio de Pitalito, lo cual se sustenta en que el artículo 370 del Estatuto Tributario dispone que el agente de retención será responsable de las retenciones dejadas de practicar, sin perjuicio del derecho al reembolso frente al contribuyente.

Lo anterior también descarta que haya existido un cobro retroactivo de las estampillas y la tasa objeto de controversia o la modificación unilateral del contrato. En realidad, las pruebas que obran en el expediente para esta etapa procesal dan cuenta de que la demandada se limitó a practicar las retenciones que consideró procedentes a medida que se precisaba el valor del contrato con los pagos y abonos en cuenta efectuados a favor de la contratista.

Frente a que se cobraron varios tributos sobre un mismo hecho generador y el cobro de tarifas y estampillas establecidas con posterioridad a la suscripción del contrato, la Sala advierte que estos argumentos no corresponden a una confrontación ni al estudio de las pruebas allegadas. En realidad, se trata de un análisis de fondo, el cual está reservado para la sentencia, en la medida que requeriría determinar cuáles son las normas vigentes al momento de la celebración del negocio jurídico y al momento de los pagos o abonos en cuenta al contratista.

Además, en caso de que se aplicara una norma vigente para esos momentos que pudiera lesionar algún derecho de la contratista, se requeriría verificar si estas disposiciones, de jerarquía superior, deben ser inaplicadas en el acaso bajo examen. Esto explica que la demandante, entre otros puntos, pretendiera la inaplicación de los artículos 232 a 258 del Acuerdo Nro. 051 de 2014 del Concejo Municipal de Pitalito.

Por lo expuesto, la Sala evidencia que no se cumplió el primer requisito especial de procedibilidad de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, pues los ejercicios de confrontación y de análisis de pruebas propuesto por la demandante no permiten evidencia la infracción de alguna norma superiores.

Lo anterior es suficiente para negar esta medida cautelar, sin que sea necesario estudiar si está probado, de forma siquiera sumaria, el perjuicio causado. 3. Sobre la terminación o suspensión de las retenciones fundamentadas en actos administrativos futuros (medida cautelar conservativa) La Sala reitera que el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece, como requisito general de procedibilidad, que las medidas cautelares solicitadas y decretadas deben tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Para verificar lo anterior, la Sala evidencia que la demanda formuló las siguientes pretensiones12: «2.1. Inaplicar los artículos referentes al Título II, capítulos I, II, III y IV (artículos 232 a 258) del Acuerdo 051 de 2014, correspondientes a las normas regulatorias de las estampillas municipales en el municipio de Pitalito, Huila, por ser contrarios a normas y principios legales y constitucionales. 12 Samai del Tribunal, índice 3, PDF de la demanda, páginas 2 a 3.

Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) La Resolución N°000389 del 10 de julio de 2024 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE ORDENAR EL RECAUDO DE LAS ESTAMPILLAS PRO-CULTURA, TASA PRO-DEPORTE Y RECREACIÓN, ESTAMPILLA PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR, ESTAMPILLAS PRO-ELECTRIFICACIÓN RURAL, Y ESTAMPILLAS PRO-DESARROLLO UNIVERSIDAD SURCOLMBIANA, EN EL MARCO DEL CONTRATO DE OPERACIÓN ESPECIALIZADA 190 DE 2020 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”;

(ii) La Resolución N° 000401 del 19 de julio de 2024 “POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCIÓN 389 DEL 10 DE JULIO DE 2024”; y (iii) La Resolución N° 000530 del 16 de agosto de 2024 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN Nro. 389 DEL 10 DE JULIO DE 2024 Y LA RESOLUCIÓN No. 401 DEL 2024” 2.3. Como consecuencia de lo anterior, declárese a título del restablecimiento del derecho, que la sociedad Interaseo S.A.S. E.S.P., identificada con el NIT (…), no adeuda valor alguno por concepto de estampillas municipales. 2.4.

Igualmente, se ordene la devolución absoluta, junto con sus intereses, de los valores indebidamente retenidos por la demandada por concepto de Estampillas Municipales. 2.5. Condenar en costas a la Entidad demandada en caso de prosperidad de las pretensiones de esta demanda» (negrilla del original). Según se observa, las pretensiones de la demanda se limitan a pedir la nulidad de las resoluciones nro. 000389, Nro. 000401 y nro. 000530 de 2024, de modo que la solicitud de suspensión de retenciones derivadas de cualquier otro acto administrativo es improcedente, pues no tiene relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Por lo anterior, esta petición es improcedente, sin que sea necesario estudiar los requisitos especiales de procedibilidad del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4. Sobre la devolución de lo pagado mediante retenciones (medida cautelar anticipativa) El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece como requisito general de todas las medidas cautelares que exista una «petición de parte debidamente sustentada».

Esta precisión es relevante en este caso porque la medida cautelar que consiste en la devolución del dinero retenido fue solicitada «Como consecuencia de lo anterior»13, es decir en caso de que prosperara la terminación o suspensión de las retenciones practicadas con fundamento en los actos administrativos acusados o los que fueran proferidos en el futuro.

De esta forma, dado que dichas peticiones no prosperaron porque no cumplieron los requisitos generales del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 o los específicos del artículo 231 ibidem, no hay lugar a decretar la devolución del dinero, en los términos en que fue formulada la solicitud de medida cautelar por la actora. Conclusión No prospera el recurso de apelación porque no se acreditaron los requisitos generales y específicos de procedibilidad de los artículos 229, 230 y 231 del Código 13 Samai del Tribunal, índice 3, PDF de la demanda, páginas 16 a 17.

Radicado: 41001-23-33-000-2024-00338-01 (30142) Demandante: Interaseo S.A. E.S.P. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo frente a las medidas cautelares conservativas, anticipativas y de suspensión presentadas por la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, el 27 de marzo de 2025, pero por los motivos expuestos en esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador