CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02539-011 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Acción: Tutela Tema: Tutela contra providencia judicial / auto que reliquida el crédito / defecto procedimental Decisión: Sentencia de segunda instancia Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Gabriel Eduardo Ochoa Madera, en contra de la sentencia del 13 de junio de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada; luego, revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela; y, finalmente, resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2. La demanda de tutela2.
Gabriel Eduardo Ochoa Madera interpuso esta acción de tutela, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la seguridad social y el acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander. 1 Expediente digital disponible en SAMAI. 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 2 Por consiguiente, solicitó: Segunda: Ordenar o disponer dejar sin efectos el Auto de Segunda Instancia de 30 OCT 2024, proferido por la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Santander, Dra. MARIA EUGENIA CARRENO GOMEZ, dentro del ejecutivo Radicado No. 68001-3333-001-2020- 00130-01, que cursó en contra de la Unidad Nacional de Protección “UNP”, como sucesora del extinto DAS, notificado el 31 OCT 2024, con Auto de Obedecimiento del 21 ENE 2025, por todas las razones o motivos indicados y argumentados en esta acción de tutela y, por efectos de ello, disponer que se practique la debida liquidación del crédito, pero con un contador diferente.
Tercera: De ser procedente, se vincule no solo a dicha Magistrada Ponente, sino también a la UNP, por tener interés en este asunto. Cuarta: De no ser procedentes las anteriores pretensiones, solicito se disponga la protección de mis derechos fundamentales que el Despacho encuentre vulnerados, con base en el estudio que la Sala realice sobre los hechos expuestos en esta acción, junto con la valoración probatoria del caso y la corroboración de las actuaciones surtidas u omitidas, de acuerdo con lo narrado.
Quinta: Se profieran las demás órdenes que el Despacho disponga para el cumplimiento debido del fallo que se profiera. 1.3. Hechos3 El accionante expuso que, el 30 de abril de 2014, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), que correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga.
En el marco de dicho proceso con radicado 68001-3331-009-2012-00008-00, en sentencia del 30 de abril de 2014, la autoridad judicial accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso lo siguiente:
SEGUNDO: […] el valor equivalente a las prestaciones sociales comunes que devengaban los escoltas pertenecientes a la planta de personal, causados durante los periodos de tiempo en los que se probó la relación laboral […]; tomando como base para la liquidación respectiva el valor de los honorarios contractuales por dicho tiempo; valores que serán reajustados conforme se indicó en la parte motiva de esta sentencia TERCERO: […] los porcentajes de cotización correspondientes a Salud y Pensión que demuestre haber realizado y que debió trasladar el ente demandado -en su condición de empleador- a los fondos correspondientes durante el periodo de la relación laboral que se acreditó en el presente proceso.
No obstante, en caso de que los respectivos aportes no se hayan efectuado por parte del demandante, la Entidad deberá efectuar las cotizaciones respectivas a los dos Sistemas, descontando de las sumas que se adeudan al demandante el porcentaje que a ella corresponda. Mediante auto del 27 de junio de 2017, el mismo Juzgado aclaró y adicionó la sentencia de primera instancia en los siguientes términos: 3 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 3 PRIMERO: ACLARAR la sentencia proferida en la referencia el 30 de abril de 2014, en el sentido de establecer que la condena impuesta en los numerales SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO de la parte resolutiva, se encuentran a cargo del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS en supresión, conforme a los argumentos expuestos en el numeral 1 de la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: ADICIONAR la parte motiva de la sentencia proferida el 30 de abril de 2014, con los argumentos expuestos en el acápite segundo de la parte considerativa de la presente providencia. En sentencia de segunda instancia del 16 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la anterior decisión adicionada. Mediante Resolución No. 0958 de 2019, la Unidad Nacional de Protección (UNP) —que se erigió en la sucesora procesal del extinto DAS— liquidó una acreencia total de $154.881.692 a favor del señor Ochoa, de los cuales, según el accionante, la entidad pagó la suma de $149.348.145 el 4 de julio del 2025, tras descontar la retención en la fuente ($5.553.547).
El señor Ochoa Madera inició un proceso ejecutivo contra la UNP, con radicado 68001- 3333-001-2020-00130-00, en el marco del cual solicitó el pago de las sumas faltantes en la liquidación contenida en la Resolución No. 0958 de 2019. Esta demanda ejecutiva correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga que, mediante auto del 18 de agosto de 2020, ordenó librar mandamiento de pago contra la UNP a favor del señor Ochoa Madera, por $97.399.847, a título de capital de la condena más los intereses de mora causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta el pago total de la obligación. En la medida en que la entidad ejecutada no propuso excepciones ni interpuso recursos, el 13 de octubre de 2020, el Juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución y condenó a la demandada al pago de las costas del proceso.
El 17 de enero de 2022, el Juzgado requirió a las partes para que presentaran la liquidación del crédito. El ejecutante aportó una liquidación por $82.958.408 pesos, mientras que el ejecutado guardó silencio. El mismo Despacho, mediante auto del 7 de febrero de 2022, ordenó remitir el expediente al contador liquidador adscrito a los juzgados administrativos de Bucaramanga para que liquidara el crédito.
El 6 de julio de 2022, mediante oficio GOC-178, el contador liquidador Germán Alonso Ojeda Solano remitió la liquidación del crédito y estableció como valor total la suma de Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 4 $64.775.182, incluido el capital más los intereses moratorios y habiendo descontado el abono efectuado por la entidad ejecutada.
Con base en esta liquidación, el Juzgado Primero Administrativo, a través de auto del 18 de enero de 2024, modificó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante para un total de $64.775.182. La UNP presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 18 de enero de 2024 que modificó la liquidación del crédito.
El a quo, mediante auto del 6 de mayo de 2024, concedió la apelación en contra de aquella providencia, que fue conocida por el Tribunal Administrativo de Santander. Previo a resolver el recurso, el Tribunal ordenó remitir el expediente del proceso al contador liquidador adscrito para que verificara la conformidad de la liquidación con el título ejecutivo.
La autoridad judicial, siguiendo el concepto del profesional y mediante auto del 30 de octubre de 2024 —aquí atacado—, concluyó que la UNP no adeudaba suma alguna al ejecutante. Una vez el expediente fue devuelto al Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, a través de providencia del 21 de enero de 2025, dicho Despacho acató la decisión del Tribunal, levantó las medidas cautelares, dio por terminado el proceso y ordenó su archivo. 1.4.
Argumentos de la tutela. La parte actora estimó vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad jurídica y el acceso a la administración de justicia, con el auto del 30 de octubre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso ejecutivo de radicado 68001-3333-001-2020-00130-00/01. En concepto del accionante, el Tribunal Administrativo de Santander tramitó la apelación sin que se hubiera proferido un auto admisorio de ese recurso, y sin verificar la procedencia del mismo.
Adicionalmente, la UNP no se encontraba legitimada para interponer el recurso de alzada contra el auto del 18 de enero de 2024, y todavía menos de forma subsidiaria al recurso de reposición, porque no se opuso ni controvirtió las providencias a través de las cuales se ordenó librar mandamiento ejecutivo y seguir adelante con la ejecución. Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 5 La parte actora agrega que, el Tribunal le delegó indebidamente su facultad decisoria al contador Germán Alonso Ojeda Solano cuando le solicitó verificar la conformidad de la liquidación aprobada por el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga en auto del 18 de enero de 2024, con base en el informe del mismo profesional.
En opinión del accionante, el hecho de que el mismo liquidador haya llegado a conclusiones contradictorias refleja una falta de objetividad en su cálculo del crédito. Además, estima que el tribunal acogió de plano la segunda liquidación del crédito sin verificar que esta comprendiera todas las prestaciones sociales de los servidores públicos del extinto DAS.
Alega también que, el Tribunal no hizo una adecuada valoración probatoria porque i) no contrastó la Resolución No. 0958 de 2019 de la UNP con los soportes que acreditan la fecha real del pago de la condena y ii) pasó por alto la conducta procesal de la UNP en el proceso ejecutivo (no contestó, no excepcionó y no recurrió el mandamiento de pago y el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución).
Finalmente, el señor Ochoa Madera considera que, en la medida en que el mandamiento de pago y el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución quedaron en firme, la liquidación del crédito podía variar de monto, pero el Tribunal Administrativo no estaba facultado para suprimir ciertos conceptos ya comprendidos en la condena y en el título ejecutivo.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, a través de auto del 6 de mayo de 20254, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander como accionado, y vincular como terceros con interés al Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, la UNP y el contador Germán Alonso Ojeda Solano. 2.1.
Contestación de la acción. 2.1.1. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga5 expuso que el Despacho debía acatar la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, según la cual no existían saldos pendientes por pagar a 4 Expediente digital en SAMAI, índice 4. 5 Expediente digital en SAMAI, índice 8.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 6 favor del ejecutante. De ahí que haya terminado en debida forma el proceso y ordenado su archivo. En consecuencia, el Juzgado solicitó ser desvinculado del presente proceso. 2.1.2.
La Unidad Nacional de Protección6 pidió ser desvinculada del proceso, por falta de legitimación por pasiva, en la medida en que las pretensiones de la tutela van dirigidas al Tribunal Administrativo de Santander y, en particular, contra las órdenes que profirió esa autoridad judicial en la segunda instancia del proceso ordinario. 2.1.3.
La magistrada María Eugenia Carreño Gómez del Tribunal Administrativo de Santander7, ponente de la decisión disputada, expuso que su decisión no fue arbitraria, porque analizó cada uno de los argumentos del recurso de apelación presentados contra el auto de primera instancia. En cuanto a la procedibilidad de la tutela, reiteró que esta no puede ser vista como una tercera instancia, y que no cumple con el requisito de inmediatez porque entre el auto del 30 de octubre de 2024 y la fecha de radicación de la acción transcurrieron más de seis meses.
La magistrada agregó en un informe posterior8 que, en la medida en que el fallo ordinario del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho solamente reconoció las prestaciones sociales comunes de los servidores del DAS, no era posible que en la liquidación se incluyeran, además, prestaciones sociales especiales. 2.1.4. El contador liquidador Germán Alonso Ojeda Solano9 aseguró que la revisión de la liquidación se llevó a cabo con ocasión del recurso de apelación presentado por la parte ejecutada y con fundamento en los parámetros de la sentencia del 16 de julio de 2015 que sirvió como título ejecutivo al trámite.
De esa forma, pudo determinar que la liquidación aprobada por el auto del 18 de enero de 2024 incluía factores salariales que no fueron objeto de pronunciamiento en esa sentencia. 2.2. Sentencia de primera instancia10. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 13 de junio de 2025, resolvió declarar improcedente la acción de tutela, al no superar el requisito 6 Expediente digital en SAMAI, índice 9. 7 Expediente digital en SAMAI, índice 10. 8 Expediente digital en SAMAI, índice 14. 9 Expediente digital en SAMAI, índice 15. 10 Expediente electrónico de primera instancia en SAMAI, índice 12.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 7 general de relevancia constitucional. Para ello, la Sala expuso que la parte actora pretende que se valoren los argumentos ya planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada, en el marco del proceso ordinario. 2.3.
Impugnación11. La parte actora, en desacuerdo con la decisión, manifestó que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que, la autoridad accionada, mediante providencia del 13 de octubre de 2020, ordenó seguir adelante con la ejecución e hizo tránsito a cosa juzgada, sin que la UNP hubiera presentado recursos o hubiera formulado excepciones, o sin que formulara objeciones contra la liquidación del crédito aportada por la ejecutante.
Agregó que, en la medida en que la sentencia atacada fue proferida en un ejecutivo laboral, es intrínseca a sus derechos a «la favorabilidad laboral y a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales», por lo que se evidencia la relevancia constitucional del asunto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. En virtud de los artículos 3212 del Decreto ley 2591 de 199113 y 2514 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 201915 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2.
Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si es dable examinar, a través de la acción de tutela, el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el auto del 30 de octubre de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander, en segunda instancia, decidió revocar el auto del 18 de enero de 2024 del Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, en el que se había fijado el monto del crédito adeudado al ejecutante y estableció que no existía ningún saldo pendiente; y, en caso 11 Expediente electrónico de primera instancia en SAMAI, índice 25. 12 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 13 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 14 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 15 “Reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 8 afirmativo, si se han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia invocados en la solicitud de amparo. 3.3. La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que, resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4.
La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió, de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó revestido de una forma jurídica aparente, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, a pesar del reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, puede que este vulnere derechos fundamentales mediante sus providencias judiciales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994, se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual debe presentarse al menos uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto orgánico, o defecto procedimental.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 9 Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las que se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, en el sentido que solo procede cuando, de manera protuberante, se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación. Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados, y que lo hubiere alegado en el proceso judicial, siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corte Constitucional. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad, con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que se da solamente cuando el asunto discutido goce de una indudable relevancia constitucional.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, el cual se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 10 decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento, por parte de los servidores judiciales, del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, frente al que, según la Corte Constitucional, procede la tutela como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, aunque en un principio la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales16, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 201217, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos18. 3.5.
Solución al caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) Relevancia constitucional: la discusión se plantea alrededor de la violación 16 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 17 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 18 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 11 de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la seguridad social y el acceso a la administración de justicia del actor. (ii) Subsidiariedad: contra la decisión objeto de estudio no procede recurso alguno, dado que fue emitida en auto de segunda instancia y se encuentra ejecutoriado.
(iii) Identificación de los hechos: el accionante cumplió con la carga mínima consistente en determinar con claridad los hechos y derechos vulnerados, de manera que se cuenta con antecedentes suficientes para decidir de fondo. (iv) Inmediatez: se satisface el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que el auto del 30 de octubre de 2024 fue notificado ese mismo día, mientras que el accionante instauró la acción de tutela el día 30 de abril de 202519 (6 meses después).
(v) Sentencia de tutela: El fallo acusado no se profirió dentro de una acción de tutela. Respecto del requisito general de subsidiariedad, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en indicar que las acciones de tutela en las que se discutan asuntos de naturaleza económica son improcedentes. Al respecto, ha indicado que: La Corte también ha establecido que, para que proceda una acción de tutela contra una providencia judicial, es necesario que el asunto involucre cuestiones que (i) trasciendan la esfera legal;
(ii) vayan más allá del carácter eminentemente económico de la controversia, (iii) no estén dados por la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, y (iv) involucren un debate jurídico «que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental». Por ende, «los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales, pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional20.
El Consejo de Estado ha reiterado la improcedencia de la acción de tutela frente a este tipo de asuntos, por falta de relevancia constitucional, en la medida en que este mecanismo de amparo no fue creado como un medio para hacer exigibles obligaciones monetarias, sino para garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, como se transcribe: [Respecto de una pretensión que buscaba el reconocimiento y pago de unas sumas dinerarias] Lo anterior demuestra que la pretensión de los demandantes es estrictamente económica y, por ende, la tutela es improcedente, pues, como se vio, la naturaleza y finalidad de la acción de tutela es la de proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados de una persona, mas no solucionar conflictos de orden económico21. 19 Índice 2 de SAMAI, certificado 996586BD1592F78F 6DA4DF0ABA1D3BC6 FB540A56DF6BF91D 3A14841526F4FA99. 20 Corte Constitucional, sentencia T 352 de 2024. 21 Consejo De Estado, Sección Cuarta.
Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 16 de diciembre de 2013. Radicación número: 44001-23-33-000-2013-000-00069-01 (AC) y 44001-23-33000-2013-00081-01 (AC) (acumulados). Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 12 Ahora, si bien la discusión planteada en este mecanismo constitucional se centra en un proceso que busca controvertir la liquidación de un crédito en contra de la UNP y a favor del señor Ochoa Madera, ello no implica, por sí mismo, que el asunto se centre en un argumento económico, porque, en realidad, la inconformidad planteada recae sobre la alegada violación a los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por cuenta de la autoridad judicial accionada, derivadas de una providencia que determinó que la UNP no adeuda ningún saldo al ejecutante.
Sin perjuicio de lo anterior, como lo expondrá esta Sala más adelante, en el caso de los defectos sustantivo, fáctico y de decisión sin motivación, no se cumplió con el requisito general de subsidiariedad. En la solicitud, el accionante alegó la configuración de los siguientes defectos en la providencia cuestionada: Defecto alegado Argumentos Defecto procedimental absoluto «[…] Al respecto, insisto en que, loa autos en los que el A quo determinó remitir el expediente para liquidación del contador, no fueron objeto de recursos, quedando en firme esas decisiones, máxime, cuando ellas fueron de oficio y, con base en ellas el contador practicó 2 veces la liquidación en 1 y [sic] 2 instancia, la primera arrojando saldo a mi favor y, la segunda, aduciendo que mantenía su inicial liquidación, en las Cuales, tuvo en cuenta las prestaciones sociales pertinentes, por estar ellas dispuestas en las normas especiales, expedidas para el DAS. […] Y, si el A quo actuó de tal modo -ordenando tales liquidaciones-, el Ad quem pudo verificar que ello no fue por petición de mi apoderado, pero, además, ese tampoco fue un asunto objeto de apelación, por tanto, ni siquiera tenía competencia para el efecto, pues, entiendo que el Superior solo debe estudiar lo apelado, sin perder de vista que, como se precisó, ni siquiera era procedente ese recurso, todo lo cual es violatorio del Debido Proceso. […] al tener en cuenta, el Ad quem, esa liquidación sin análisis, sin valoración y, en la que se evidencian todos los yerros que he dejado explicitados, ello conlleva a que el Juez de Tutela ordene remediar la irregularidad procesal, mayormente, cuando se tramitó la 2a [sic] Instancia y se expidió dicho Auto, sin haberse expedido siquiera la admisión del recurso de apelación, por ende, sin que el Ad quem hubiese valorado si el recurso cumplía o no las exigencias legales y jurisprudenciales de procedencia y, sin estudio del escrito de oposición frente a tales recursos, que fue radicado por mi abogado.».
Defecto sustantivo «El accionado, atendiendo la 3ª liquidación del contador, quien evidentemente solo aplicó normas generales en el cálculo prestacional (para todo servidor público), desconociendo, ellos dos, la existencia jurídica de normas especiales aplicables para los ex servidores del DAS; […] habiendo tenido en cuenta normas que no aplicaban a este caso Y, por ende, reduciendo sus alcances y mis derechos en los montos en ellas consagrados, pues, acató a ciegas la liquidación del contador, cuando en ella fueron suprimidas las prestaciones sociales de Prima de Clima, Prima de Riesgo, Vestuario, ARL, Caja de Compensación y, no fueron tenidos en cuenta todos los factores aplicables para hallar el SBL de cada una de ellas, ni de las que fueron Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 13 liquidadas.
El ad quem, desconoció las Sentencias base de Ejecución, al avalar la liquidación del contador, pues, por ejemplo, la condena dispuso liquidar los intereses con el Art, 177 del CCA, pero, los liquidaron en sus 10 primeros meses a la tasa de la DTF» (Énfasis de la Sala). Defecto fáctico «[…] la prueba acerca de las prestaciones que debían ser liquidadas por el contador, las constituían, la misma Resolución 0958/19, donde la UNP tuvo en cuenta algunas de ellas, de las cuales, el contador, sin orden judicial, eliminó o suprimió en su 3ª liquidación, la prima de riesgo y la prima de clima que, con conocimiento de causa había liquidado y pagado la UNP, pero, que, sin justificación alguna, el contador dejó de liquidarlas y, así, de plano o llanamente, el Ad quem avaló semejante liquidación, sin motivación alguna al respecto. […] el Ad quem tampoco valoró las dos liquidaciones practicadas por el mismo contador en la 1ª instancia, las cuales obraban en el expediente, sino que, sin análisis concreto alguno, solo tuvo en cuenta la 3ª liquidación del contador, pero, sin expresar el por qué la indexación quedó bien liquidada, sin percatarse que la Sentencia la ordenó liquidar mes a mes y el contador la calculó de forma anualizada; sin expresar el Ad quem, el por qué se eliminó de la liquidación las primas de riesgo y clima que la UNP había liquidado Y pagado, sin percatarse que ellas están contenidas en normas especiales» (Énfasis de la Sala).
Decisión sin motivación «si bien aparecen unos argumentos dentro del Auto de 30 OCT 2024, en realidad, ello apenas son citas de lo que tuvo en cuenta el contador en la liquidación […] pero, motivación estricta y real, por parte del Ad quem al respecto, no se evidencia de manera concreta […]. Se insiste así en que, no aparece, en el Auto atacado, la motivación exigida por la ley y la jurisprudencia, no aparece el mérito que la Ponente en el Tribunal, debió otorgarle a la liquidación del contador, lo que se evidencia es que se desconoció e ignoró la existencia de las normas especiales aplicables para determinar las prestaciones sociales que eran pasibles de ser liquidadas» (Énfasis de la Sala).
Violación directa de la Constitución «[…] con lo plasmado por el Ad quem, en el referido Auto, se desconocieron: el Derecho al Debido Proceso, la Seguridad Jurídica, el acatamiento a las decisiones judiciales -base de ejecución-; el acceso efectivo a la administración de justicia, los principios Superiores de la Primacía de la realidad sobre las formalidades, la Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos de los trabajadores, etc., pues, no es admisible que en el trámite de ejecución de la condena laboral, el Ad quem hayan desconocido las prestaciones sociales que de manera especial, fueron dispuestas para los servidores del extinto DAS y, que fueron ordenadas en las Sentencias de condena, sin que allí se hubiese negado ninguna de las aplicables. […] a la UNP no le asistía interés legítimo para formular recursos en contra de la liquidación del crédito del A quo, pues, al evidenciar el mandamiento y la Providencia que ordenó seguir con la ejecución, los valores dispuestos en ellos se disminuyeron en favor de la entidad en el auto que modificó la liquidación del crédito […] los recursos quedaron indebidamente interpuestos, pues, además de no proceder la reposición, acontece que la apelación lo fue de manera subsidiaria, cuando la misma debió interponerse de manera directa, a voces del Art. 446-3 del CGP, por ende, no debió ser concedida; […] si bien fue concedida y enviado el expediente al Tribunal, la Magistrada Ponente, ni siquiera expidió el Auto Admisorio de la apelación, por ende, con vulneración del Debido Proceso y el principio de publicidad, porque al no existir la admisión, no se surtió notificación alguna al respecto» (Énfasis de la Sala).
Frente a ello, esta Sala observa que la acción de tutela del asunto se encamina a cuestionar la inaplicación, en la liquidación del crédito, del régimen prestacional especial al que el accionante alega tener derecho por ser un exfuncionario del extinto DAS. No se Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 14 analizarán los siguientes defectos relacionados, por las razones que se exponen a continuación: i.Defecto sustantivo: Los fundamentos que soportan la supuesta configuración de este defecto se dirigieron, de manera exclusiva, a discutir el régimen prestacional aplicable al actor, pese a que este ya fue definido por el juez natural, incluso antes del proceso ejecutivo en el marco del cual se profirió el auto atacado.
En todo caso, dentro del proceso ejecutivo, el accionante tenía la posibilidad de acudir ante la autoridad que presuntamente quebrantó sus derechos fundamentales a efectos de solicitar de ella una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses, pero no lo hizo. ii.Defecto fáctico: No se cumple con la carga argumentativa mínima necesaria para ser analizado en las acciones contra providencia judicial, pues la parte actora no precisa por qué el Tribunal Administrativo omitió valorar o valoró de manera arbitraria las pruebas del proceso, para efectos de fijar el valor del crédito adeudado por la UNP.
Además, las pruebas mencionadas fueron valoradas en el marco del proceso administrativo, por lo que ahora no se puede pretender que esta sea una tercera instancia para reabrir el debate probatorio. iii.Decisión sin motivación: El accionante no indica en qué consisten los vacíos argumentativos del auto, dado que se limita a insistir en que quien adoptó la decisión atacada fue el contador liquidador y no el juez.
Si así lo considera la parte actora, debió poner de presente su objeción en el marco del proceso ejecutivo y no en esta instancia. En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución alegado por el accionante, este es planteado en los términos de una violación evidente de un derecho fundamental de aplicación inmediata: el debido proceso.
Sin embargo, no existe una relación directa entre la vulneración del debido proceso y la alegada inaplicación de las normas que regulan las prestaciones sociales de los ex funcionarios del DAS. En lo que se refiere a las normas procesales, en virtud del principio de oficiosidad que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial22, resulta procedente analizar lo alegado bajo el defecto procedimental.
En consecuencia, la Sala solo estudiará el defecto procedimental alegado por el actor. 22 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]”. Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 15 3.5.1. Defecto procedimental Sea lo primero indicar que este defecto encuentra su razón de ser en los artículos 29 y 228 de la Constitución que consagran las garantías constitucionales del debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal23.
En términos generales, este defecto puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»24, es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia25.
En este caso, el accionante considera que se vulneró el procedimiento establecido legalmente para el trámite de los recursos de apelación contra autos porque i) el Tribunal Administrativo de Santander, antes de estudiar el recurso de alzada, debió expedir un auto admisorio del mismo; y ii) en todo caso debió inadmitir la apelación porque la UNP no estaba legitimada por activa porque guardó silencio frente al auto que ordenó librar mandamiento de pago y el que ordenó seguir adelante con la ejecución, y debido a que, el recurso no debió interponerse de forma subsidiaria, sino que directa.
Al respecto, el artículo 326 del Código General del Proceso reza así:
ARTÍCULO 326. TRÁMITE DE LA APELACIÓN DE AUTOS. Cuando se trate de apelación de un auto, del escrito de sustentación se dará traslado a la parte contraria en la forma y por el término previsto en el inciso segundo del artículo 110. Si fueren varios los recursos sustentados, el traslado será conjunto y común. Vencido el traslado se enviará el expediente o sus copias al superior.
Si el juez de segunda instancia lo considera inadmisible, así lo decidirá en auto; en caso contrario resolverá de plano y por escrito el recurso. Si la apelación hubiere sido concedida en el efecto devolutivo o en el diferido, se comunicará inmediatamente al juez de primera instancia, por cualquier medio, de lo cual se dejará constancia. El incumplimiento de este deber por parte del secretario constituye falta gravísima.
Según lo establecido en el artículo transcrito, la sustentación del recurso debe surtirse ante el juez de primera instancia y, una vez sustentado, se le debe correr traslado a la contraparte por el término de tres días, en caso de que este se haya interpuesto por fuera 23 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 24 Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Sentencia T-386 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 16 de audiencia. Vencido el traslado, el recurso será remitido al juez de segunda instancia quien, después del examen preliminar ordenado en el artículo 325 del Código General del Proceso y en caso de encontrar que el recurso fue mal concedido, lo declarará inadmisible y ordenará su devolución al juez de primera instancia. Si, por el contrario, el juez considera que este estuvo bien concedido, deberá resolverlo de plano mediante providencia escrita.
Obsérvese que, contrario a lo alegado por el accionante, no es cierto que, como requisito de procedibilidad, el apelante deba haber objetado previamente el mandamiento de pago o el auto que ordena seguir adelante con la ejecución; ni que el juez de segunda instancia deba emitir un auto admisorio del recurso. Tampoco es cierto que, el recurso de apelación no debía ser estudiado al presentarse en subsidio del recurso de reposición, pues el artículo 446 del Código General del Proceso solo prevé como consecuencia que solo será procedente el recurso de alzada.
Como se constata en el proceso ejecutivo26, mediante auto del 6 de mayo de 202427, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga concedió el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada contra el auto que modificó de oficio el crédito con fecha del 18 de enero de 2024. En la medida en que el Tribunal Administrativo de Santander no encontró que este recurso fuera inadmisible, no se pronunció en ese sentido, sino que falló de plano el recurso, por considerarlo procedente.
El accionante menciona la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Santander para estudiar el recurso de alzada porque la UNP no controvirtió el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución o el auto que modificó la liquidación aportada por el actor. Sin embargo, este no expuso las razones de esa incompetencia. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de estudiar este punto mencionado superficialmente bajo el defecto procedimental.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, se advierte que los argumentos expuestos por el accionante no logran acreditar la configuración de un defecto procedimental absoluto, pues el auto del 30 de octubre de 2024 se ajusta a las normas procesales aplicables. Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que, el razonamiento que efectúa el 26 Radicado No. 68001-3333-001-2020-00130-00. 27 Expediente digital en SAMAI, índice 39.
Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 17 juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. III.
DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, el accionante no superó el requisito general de subsidiaridad frente a los defectos sustantivo, fáctico y de decisión sin motivación; mientras que, no acreditó que el auto del 30 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, incurrió en un defecto procedimental absoluto.
Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo frente a esta última causal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 13 de junio de 2025, a través de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional; y, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo bajo los defectos sustantivo, fáctico y de decisión sin motivación, por no cumplir el requisito general de subsidiariedad, y NEGAR el amparo de los derechos fundamentales del actor al debido proceso, la igualdad, la seguridad social y el acceso a la administración de justicia, bajo el defecto procedimental mencionado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Acción de tutela 110010315-000-2025-02539-01 Accionante: Gabriel Eduardo Ochoa Madera Accionado: Tribunal Administrativo de Santander 18 (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Ausente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO