1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2026-00079-01 Accionante: JESÚS ARNULFO COBO GARCÍA Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Deber de reglamentación – modifica decisión de primera instancia que accedió a pretensiones.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la Presidencia de la República y los ministerios de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho contra la sentencia del 15 de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 20111, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

Por auto del 20 de febrero de 20262, la referida autoridad judicial admitió la acción de cumplimiento. Luego, en autos del 10 de marzo3 y 20 de abril de 20264 vinculó a terceros en el proceso y, en providencia del 22 de junio del año en curso concedió la impugnación. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. 1 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ]. 2 Índice 11 Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó en calidad de accionados a la Presidencia de la República y a los Ministerios de Defensa Nacional, de Justicia y del Derecho y de Comercio, Industria y Turismo. 3En dicha providencia, ordenó la vinculación del Presidente de la República y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), para que integraran la parte demandada. 4 En dicho auto ordenó la vinculación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), sin especificar su calidad al interior del proceso.

Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Jesús Arnulfo Cobo García presentó demanda contra la Presidencia de la República y los ministerios de Defensa Nacional, de Justicia y del Derecho y de Comercio, Industria y Turismo, con el fin de obtener el cumplimiento de los artículos 2 (parágrafo cuarto), 12 (parágrafo único) y 20 de la Ley 2446 de 2025. 2.

En consecuencia, el accionante solicitó lo siguiente: PRIMERA: Que el Gobierno Nacional cumpla cabalmente el deber omitido contenido en el artículo 20 del Ley 2446 de 2025, el cual dispone: “ARTÍCULO 20. Reglamentación. El Gobierno Nacional reglamentará la presente ley dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de su promulgación”.

En consecuencia, se le ordene expedir, dentro de un plazo máximo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, la reglamentación de la Ley 2446 de 2025. SEGUNDA: Que el Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Defensa Nacional cumpla cabalmente el deber omitido contenido en el parágrafo 4° del artículo 2° de la Ley 2446 de 2025. el cual dispone:” “Artículo 2° Parágrafo Cuarto. La implementación en las cárceles y penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública se reglamentará en un periodo no mayor a 6 meses por parte del Ministerio de Justicia en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional.” En consecuencia, se le ordene expedir, dentro de un plazo máximo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, la reglamentación de las cárceles y penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública.

TERCERA: Que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo cumpla cabalmente el deber omitido contenido en el parágrafo único del artículo 12 de la Ley 2446 de 2025 el cual dispone:” “Parágrafo único del artículo 12. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, promoverá la creación de alianzas estratégicas con empresas y organizaciones del sector privado, con el fin de comercializar los productos elaborados en las cárceles y generar oportunidades de empleo y emprendimiento para las personas privadas de la libertad.

Asimismo, impulsará la creación de canales de comercialización y distribución de los productos de cárceles productivas, a través de plataformas digitales y otros medios de difusión, con el fin de ampliar su alcance y llegar a nuevos mercados. 1.2. Posición de la parte demandante 3. La parte actora indicó que la Ley 2446 de 20255 fue promulgada el 11 de febrero de esa misma anualidad y entró a regir a partir de esa misma fecha, de conformidad con el artículo 23 ibidem. 5 «Por medio de la cual se crea la política pública de cárceles productivas (PCP) en favor de la población privada de la libertad, se establecen incentivos tributarios y administrativos para fomentar la vinculación de entidades y organizaciones a los programas productivos carcelarios y se dictan otras disposiciones».

Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Asimismo, señaló que dicha ley estableció un marco normativo integral para fomentar la resocialización, rehabilitación y reinserción social de las personas privadas de la libertad mediante programas de trabajo intramural, con la participación de los sectores públicos y privados.

Sin embargo, sostuvo que, a la fecha de la presentación de la demanda, la Ley 2446 de 2025 no ha sido reglamentada por el gobierno Nacional, pese a que el plazo de 6 meses fijado en dicha normativa ya venció. 5. De igual forma, refirió que los Ministerios de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho no han definido la implementación de las cárceles y penitenciarias de la fuerza pública, a pesar de que la mencionada ley también fijo un plazo no mayor a 6 meses desde su expedición, para tales fines. 6.

También resaltó que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no ha promovido la creación de alianzas estratégicas con empresas y organizaciones del sector privado, con el fin de comercializar los productos elaborados en las cárceles y generar oportunidades de empleo y emprendimiento para las personas privadas de la libertad. 7.

Por lo anterior, mencionó que el 5 de diciembre de 2025 presentó requerimiento ante las entidades accionadas, en el que solicitó el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2 (parágrafo cuarto), 12 (parágrafo único) y 20 de la Ley 2446 de 2025, con el fin de constituirlas en renuencia. 1.3. Posición de la parte demandada 8. La Presidencia de la República y el DAPRE señalaron que las normas invocadas en la demanda no contemplan un deber a su cargo, pues, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 115 de la Constitución Política, 61 de la Ley 489 de 1998 y 2.1.2.1.3. del Decreto 1081 de 2015, así como lo señalado en la sentencia del 14 de marzo del 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca6, son los ministerios y los departamentos administrativos los competentes para preparar proyectos ley para la correspondiente firma del presidente. 9.

Por tal razón, consideraron que no tienen el deber de iniciar la reglamentación solicitada por el demandante, toda vez que dicho mandato se encuentra en cabeza de Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con los Ministerios del Interior, del Trabajo y de Educación Nacional. 10. Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho adujo que la acción de cumplimiento no procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

Esto, por cuanto la jurisprudencia decantada por el Consejo de Estado ha sostenido que dicho 6 Al interior del proceso con radicado 25000-23-41-000-2019-00040-00. Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo constitucional no puede utilizarse para sustituir el ámbito de configuración normativa del sector ejecutivo, ni para imponer la expedición de actos reglamentarios cuya elaboración implica valoración técnica, coordinación institucional y definición del contenido normativo. 11.

A su vez, sostuvo que carece de competencia para expedir decretos reglamentarios, ya que es una potestad propia del presidente de la República. Por último, afirmó que no existe un mandato claro, expreso e inmediatamente exigible, pues las disposiciones invocadas por el demandante hacen parte de una política pública compleja que requiere diseño técnico, coordinación interinstitucional, estudios financieros, ajustes presupuestales y reglamentación integral. 12.

El Ministerio de Defensa Nacional indicó que se opone a la totalidad de las pretensiones formuladas en la demanda, toda vez que el Gobierno nacional, por conducto de la Oficina Asesora de Comunicación del INPEC, ha expedido boletines informativos que acreditan los avances significativos en el sistema penitenciario, con el fin de priorizar la rehabilitación mediante el trabajo y la educación, lo cual se enmarca en los lineamientos fijados en la Ley 2446 de 2025. 13.

Por lo anterior, consideró que no es admisible que el demandante afirme que han transcurrido más de cinco meses desde el vencimiento del plazo sin que se haya expedido la reglamentación. Por el contrario, en su opinión, resulta evidente que se han creado espacios que favorecen a la población privada de la libertad. En ese sentido, puso de presente que el INPEC, en articulación con la empresa Industrias KP S.A.S. oficializó el inicio de un nuevo convenio penitenciario en el «taller de confecciones de la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Mediana Seguridad de Girón». 14.

Por otra parte, puso de presente que la Dirección de los Centros de Reclusión Militar del Comando General de las Fuerzas Militares del Ejército Nacional también ha implementado lo dispuesto en la Ley 2446 de 2025. Esto, por cuanto ha desarrollado actividades para miembros de la fuerza pública privados de la libertad, teniendo en cuenta su perfil ocupacional, destrezas, habilidades y experiencia. 15.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo manifestó que le corresponde al Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho, reglamentar la política pública de cárceles productivas y, por lo tanto, no es la autoridad llamada a expedir los actos administrativos estructurales para la operación integral del programa. 16.

A su vez, consideró que el parágrafo único del artículo 12 de la Ley 2446 de 2025 no contiene un mandato claro, expreso y exigible, sino de carácter programático y de promoción, cuya ejecución se sujeta a la coordinación interinstitucional y al desarrollo progresivo de la política pública. Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Finalmente, el INPEC indicó que la reglamentación de la Ley 2446 de 2025 es competencia del Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la República y del Ministerio de Justicia y del Derecho como entidad rectora del sector, en coordinación con las demás entidades que participan en la implementación de la política pública prevista en la citada ley. 18.

En ese orden, sostuvo que, desde la expedición de la norma legal, se han adelantado gestiones técnicas e institucionales orientadas a apoyar el proceso de estructuración del proyecto de decreto reglamentario, a través de espacios de articulación interinstitucional liderados por el Viceministerio de Política Criminal y Justicia Restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho. 19.

Asimismo, puso de presente que han realizado diversas mesas técnicas de trabajo, en las cuales la entidad participó en la revisión, análisis y formulación de observaciones al borrador del proyecto reglamentario, con el propósito de aportar insumos técnicos que permitan garantizar la adecuada implementación de la política pública de «cárceles productivas». 1.4.

Fallo de primera instancia 20. En sentencia del 15 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, por ende, ordenó lo siguiente: 5. DECLARAR que el Gobierno Nacional, conformado en el asunto por el Presidente la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho, incumplieron el mandato contenido en el artículo 20 de la Ley 2446 de 2025, en el sentido de no reglamentar dicha Ley dentro del término de seis (6) meses siguientes a la fecha de su promulgación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia, 6.

ORDENA R al Gobierno Nacional, conformado en el asunto por el Presidente de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho, reglamentar la Ley 2446 de 2025, dentro de un término de cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, en coordinación con el INPEC y el USPEC. 7. DECLARAR que el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Defensa incumplieron el mandato contenido en el artículo 2.° parágrafo cuarto de la Ley 2446 de 2025, en el sentido de no reglamentar la implementación de la Política Pública de Cárceles Productivas en las cárceles y penitenciarias para miembros de la Fuerza Pública, dentro de un término no superior seis (6) meses, siguientes a la fecha de su promulgación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia, 8.

ORDENA R a los ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional que reglamenten la implementación de la Política Pública de Cárceles Productivas en las cárceles y penitenciarias para miembros de la Fuerza Pública dentro de un término de cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia. 9. NEGAR las pretensiones de cumplimiento frente al parágrafo único del artículo 12 de la Ley 2446 de 2025, por la razón aquí expuesta.

Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. EXHORTAR al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para que una vez reglamentada la Ley 2446 de 2025, así como también su implementación en las cárceles y penitenciarias para miembros de la fuerza pública, adelante todas las gestiones necesarias para promover la creación de alianzas estratégicas con empresas y organizaciones del sector privado, comercializar los productos elaborados en las cárceles y generar oportunidades de empleo y emprendimiento en favor de las personas privadas de la libertad, así como también impulsar la creación de canales de comercialización y distribución de los productos de cárceles productivas, a través de plataformas digitales y otros medios de difusión, para ampliar su alcance y llegar a nuevos mercados, en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo único del artículo 12 ibidem. 21.

En concreto, el tribunal sostuvo que tanto el parágrafo cuarto del artículo 2, como el artículo 20 de la Ley 2446 de 2025, contienen una obligación clara, expresa y exigible. Esto, debido a que el artículo 23 ibidem dispuso que la citada ley empezaría a regir desde su promulgación y, al haber sido publicada en el Diario Oficial No. 53027 del 11 de febrero de 2025, los 6 meses con los que contaba el gobierno Nacional para expedir las reglamentaciones correspondientes vencieron el 11 de agosto de 2025. 22.

En ese orden, concluyó que, a la fecha, ni el presidente de la República, ni los ministerios de Justicia y el Derecho y de Defensa Nacional, en coordinación con el INPEC y el USPEC, han desplegado alguna actuación dirigida a estructurar los proyectos de decretos reglamentarios contenidos en las disposiciones normativas cuyo cumplimiento se pretende a través del presente medio de control. 23.

Por otro lado, respecto del mandato contenido en el parágrafo único del artículo 12 de la Ley 2446 de 2025, advirtió que, si bien se advierte un deber claro, expreso y exigible en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, lo cierto es que, para promover la creación de alianzas estratégicas con empresas y organizaciones del sector privado para comercializar productos elaborados en las cárceles, se requiere de reglamentación de la mencionada ley.

Por tal razón, negó las pretensiones frente a dicho mandato. 24. Sin embargo, exhortó a dicha cartera para que, una vez reglamentada la ley, adelante todas las gestiones necesarias para promover la creación de alianzas estratégicas con empresas y organizaciones del sector privado. 1.5. Impugnaciones 25. La Presidencia de la República señaló que, de conformidad con los artículos 2.1.2.1.1. y 2.1.2.1.3. del Decreto 1081 de 2015, le corresponde a las oficinas jurídicas de las «entidades encargadas» expedir el documento de reglamentación, así como coordinar y verificar el cumplimiento de las «directrices de técnica normativa». 26.

Insistió en que la reglamentación de la Ley 2446 de 2025 «le corresponde a las entidades de la Rama Ejecutiva» y, una vez logrado el acto administrativo Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente, será firmado por el primer mandatario.

En ese orden, sostuvo que su «actuación» es final y que no implica el control o verificación de la elaboración de la normativa. 27. El Ministerio de Justicia y del Derecho consideró que la acción de cumplimiento es improcedente para «imponer judicialmente» el desarrollo integral de una política pública compleja y sustituir el margen de configuración normativa propia del ejecutivo. 28.

Sostuvo que la Ley 2446 de 2025 no se limita a ordenar la expedición de una reglamentación puntual o de un acto administrativo de simple ejecución. Por el contrario, creó una política pública de cárceles productivas, con incidencia en múltiples sectores administrativos, penitenciarios, laborales, educativos, presupuestales y de seguridad, cuya implementación exige la participación coordinada de diversas entidades estatales. 29.

A su vez, consideró que el a quo omitió valorar adecuadamente el material probatorio obrante en el expediente «del cual se desprende que la administración no permaneció inactiva frente al cumplimiento de la ley». Esto, por cuanto quedó acreditado que se adelantaron actividades de coordinación institucional, mesas técnicas de trabajo, revisión de proyectos, construcción de insumos técnicos y análisis de competencias institucionales. 30.

Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional señaló que no fue debidamente constituido en renuencia, debido que, de conformidad con los anexos de la demanda, el accionante remitió el requerimiento al buzón electrónico contactenos@mindefensa.gov.co, dirección electrónica que no se encuentra habilitada para tramitar derechos de petición, lo cual le enervó la posibilidad de darle respuesta al demandante. 31.

También reiteró que el Gobierno nacional materialmente sí ha cumplido su deber legal, debido a que el INPEC ha expedido boletines informativos que acreditan los avances significativos de priorizar la rehabilitación de las personas privadas de la libertad mediante el trabajo y la educación, lo cual se enmarca dentro de los parámetros establecidos en la Ley 2446 de 2025.

Asimismo, indicó que seguirá impulsando los espacios que contribuyen a su formación y ocupación, «apostándole a un sistema penitenciario productivo y con resultados sostenibles». 32. Además, refirió que junto con la Dirección de Centros de Reclusión Militar del Comando General de las Fuerzas Militares del Ejército Nacional, en articulación con el INPEC, ha formulado programas para que los miembros de la fuerza pública que se encuentran privados de la libertad desarrollen actividades de tejido, panadería, parafina, carpintería, cultivos de ciclo corto, marroquinería, pintura, cerámica, entre otros.

Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Por último, sostuvo que la reglamentación de la Ley 2446 de 2025 exige el desarrollo de actuaciones administrativas, técnicas y de articulación institucional de gran complejidad, dentro de las cuales se encuentran la realización de mesas técnicas de trabajo, reuniones de coordinación entre las distintas entidades competentes y las personas privadas de la libertad y análisis técnicos.

Por tal razón, solicitó ampliar el término de 4 meses otorgado por el tribunal. II. CONSIDERACIONES 34. La Sala modificará la sentencia del 15 de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Para ello, analizará las siguientes cuestiones: (i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia;

(ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de este mecanismo constitucional y, (iii) si del contenido de las disposiciones invocadas se deriva un mandato susceptible de ser exigido mediante este medio de control. 2.1. Caso concreto 2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 35.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento7. 36.

En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 37.

En este caso, está probado que el 5 de diciembre de 2025, la parte demandante le solicitó al presidente de la República9 dar cumplimiento al artículo 7 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 9 Comunicación enviada la dirección electrónica contacto@presidencia.gov.co. Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de la Ley 2446 de 2025 y, en consecuencia, que expedida la reglamentación de la mencionada ley. 38.

De igual forma, le solicitó al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo10 cumplir con el mandato establecido en el parágrafo único del artículo 12 de la Ley 2446 de 2025 respecto a la promoción de alianzas estratégicas con empresas y organizaciones del sector privado, con el fin de comercializar los productos de las cárceles y generar oportunidades de empleo y emprendimiento para la población privada de la libertad. 39.

Finalmente, le solicitó al Ministerio de Justicia y del Derecho11 y al Ministerio de Defensa Nacional12 acatar lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 2 de la Ley Ley 2446 de 2025, relacionado a la implementación de los programas de cárceles productivas en los establecimientos de reclusión de miembros de la fuerza pública. 40. Sobre este punto, la Sala considera necesario precisar que no le asiste razón al Ministerio de Defensa Nacional al afirmar que no fue constituido en renuencia por el hecho de que el requerimiento hubiera sido remitido a la dirección electrónica contactenos@mindefensa.gov.co, toda vez que, de acuerdo con la información que reposa en la página web de la entidad, dicha dirección corresponde al canal institucional dispuesto para la recepción de peticiones, por lo que el envío del requerimiento a ese medio satisface la exigencia prevista en el artículo 8 de la Ley 393 de 199713. 41.

Por otra parte, también se evidenció que, el 9 de diciembre de 2025, la Presidencia de la República dio respuesta a la solicitud de cumplimiento remitida por el demandante. En ella, le indicó que su petición sería remitida al Ministerio de Justicia y del Derecho, por ser la entidad encargada de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas públicas en estos asuntos. 42.

A su vez, el 15 de diciembre del 2025, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le informó que, de conformidad con los artículos 6, 10, 14 y 20 de la Ley 2446 2025, la competencia para su reglamentación recae sobre el Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con otras entidades del orden nacional. 43. Por otro lado, le indicó que ha adelantado las siguientes acciones: i) articulación con el Ministerio de Justicia y del Derecho orientada a identificar los espacios de intervención de su sector dentro de la política de cárceles productivas, ii) análisis técnico de los mecanismos de comercialización que podrían ser aplicables a los bienes y servicios que se produzcan, y iii) evaluación de los 10 Comunicación enviada a la dirección electrónica notificacionesjudiciales@mincit.gov.co. 11 Comunicación enviada a la dirección electrónica notificaciones.judiciales@minjusticia.gov.co. 12 Comunicación enviada a la dirección electrónica contactenos@mindefensa.gov.co. 13 Al respecto, ver: https://www.mindefensa.gov.co/servicio-al-ciudadano/notificaciones/noticias- judiciales Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instrumentos existentes en la cartera que eventualmente se puedan incorporar al programa. 44.

Respecto a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, no obra constancia en el expediente de que hubiese contestado la solicitud de cumplimiento realizada por la parte demandante. No obstante, debido a que no resulta necesaria su respuesta y, en atención a que transcurrieron más de diez días entre la presentación del requerimiento y la radicación de la acción constitucional, se entiende agotado el requisito de constitución en renuencia previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 2.1.2.

La acción supera los requisitos de procedencia 45. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)14.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 46. El incumplimiento de alguno de los referidos requisitos implica la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 14 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Al respecto, esta Sección encuentra acreditados los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento, por las siguientes razones: 48.

Primero, las disposiciones invocadas por la actora se encuentran vigentes y tienen rango de ley. Segundo, la acción se dirige en contra autoridades públicas, pues todas las demandadas son carteras ministeriales. 49. Tercero, lo pretendido por el accionante no es susceptible de ser exigido mediante la acción de tutela, en tanto el asunto no versa sobre una presunta vulneración de derechos fundamentales. 50.

Cuarto, el cumplimiento del deber cuyo acatamiento se demanda no conlleva gasto. Lo que se pretende, en términos generales, es que se expida la reglamentación de la Ley 2446 2025. 51. Por último, también se satisface el requisito de subsidiariedad, porque el accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial para solicitar el cumplimiento de la norma objeto de demanda. 52.

Por lo anterior, la Sala concluye que la presente acción de cumplimiento es procedente. 2.1.3. El parágrafo 4 del artículo 2 y el artículo 20 de la Ley 2446 de 2025 contienen un mandato imperativo e inobjetable 53. El contenido de las disposiciones invocadas en la demanda es el siguiente: Ley 2446 de 2025 "POR MEDIO DE LA CUAL SE CREA LA POLÍTICA PÚBLICA DE CÁRCELES PRODUCTIVAS (PCP) EN FAVOR DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD, SE ESTABLECEN INCENTIVOS TRIBUTARIOS Y ADMINISTRATIVOS PARA FOMENTAR LA VINCULACIÓN DE ENTIDADES Y ORGANIZACIONES A LOS PROGRAMAS PRODUCTIVOS CARCELARIOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES"

ARTÍCULO 2. Creación de la política pública de cárceles productivas (PCP). Créese y fíjese los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública de cárceles productivas (PCP), con un diagnóstico previo del problema y la activa participación de los diferentes actores involucrados, incluidas las personas privadas de la libertad, con el propósito de promover espacios productivos de trabajo al interior de los centros de reclusión con la participación activa de organizaciones, empresas y entidades del sector público y privado.

Lo ejecución de esta política estará en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con el Ministerio del Interior, el Ministerio del Trabajo, el Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Educación Nocional, el Servicio Nocional de Aprendizaje -SENA-, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- o las entidades que hagan sus veces. […]

PARÁGRAFO CUARTO. La implementación en las cárceles y penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública se reglamentará en un periodo no mayor a 6 meses por parte del Ministerio de Justicia en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional. […]

ARTÍCULO 12. Promoción institucional y fortalecimiento del programa. El Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), coordinará a los demás ministerios y entidades adscritas y vinculadas, especialmente, aquellas que tengan como misión fomentar el emprendimiento en el país, acciones para fortalecer y comercializar los programas y productos de cárceles productivas.

PARÁGRAFO. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, promoverá la creación de alianzas estratégicas con empresas y organizaciones del sector privado, con el fin de comercializar los productos elaborados en las cárceles y generar oportunidades de empleo y emprendimiento para las personas privadas de la libertad. Asimismo, impulsará la creación de canales de comercialización y distribución de los productos de cárceles productivas, a través de plataformas digitales y otros medios de difusión, con el fin de ampliar su alcance y llegar a nuevos mercados. […]

ARTÍCULO 20. Reglamentación. El Gobierno Nacional reglamentará la presente ley dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de su promulgación. 54. Ahora bien, esta Sección comparte el criterio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, consistente en que el parágrafo cuarto del artículo 2, como el artículo 20 de la Ley 2446 de 2025, contienen una obligación clara, expresa y exigible. 55.

Lo anterior, por cuanto tienen por verbo rector «reglamentará», el cual, en reiteradas oportunidades, esta Sección como órgano de cierre en materia de acciones de cumplimiento, ha accedido a las pretensiones en el sentido de ordenar la expedición de la respectiva reglamentación15. 15 Ver, entre otras, sentencia del 16 de marzo de 2023, expediente con radicado número 18001-23- 33-000-2022-00157-01.

M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil y sentencia del 10 de abril de 2025, expediente con radicado número 25000-23-41-000-2024-01993-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.

No obstante, en cuanto al contenido del parágrafo único del artículo 12 de la Ley 2446 de 2025, a Sala considera que dicha disposición no contiene un mandato en los términos requeridos para la procedencia de la acción de cumplimiento. En efecto, aunque la disposición emplea los verbos «promoverá» e «impulsará», la norma se limita a fijarle directrices al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo orientadas a incentivar la creación de alianzas estratégicas y de canales de comercialización de los productos elaborados en las cárceles, sin imponer una obligación concreta, específica y susceptible de materializarse mediante una actuación determinada cuya ejecución pueda ser ordenada por el juez de cumplimiento. 57.

En consecuencia, mientras el parágrafo cuarto del artículo 2 y el artículo 20 sí establecen deberes reglamentarios concretos y verificables, el parágrafo único del artículo 12 consagra únicamente objetivos de promover la creación de alianzas con empresas de sector privado e impulsar la creación de canales de comercialización y distribución, sin que de ello se pueda determinar la existencia de un mandato claro, expreso y exigible. 58.

Precisado lo anterior, la Sala considera que el mandato contenido en el parágrafo cuarto del artículo 2 de la Ley 2446 de 2025 constituye un deber reglamentario autónomo e independiente del previsto en el artículo 20 ibidem. En consecuencia, la obligación allí prevista, consistente en que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, expida la reglamentación para la implementación de la política pública de cárceles productivas en las cárceles y penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública, no se entiende satisfecha por el solo cumplimiento del deber general de reglamentación de la ley. 59.

En efecto, la Ley 2446 de 2025 creó la política pública de cárceles productivas en favor de la población privada de la libertad en centros carcelarios o penitenciarios. No obstante, el legislador distinguió expresamente a determinados grupos destinatarios de dicha política pública y previó reglas diferentes para su implementación. Por tal razón, además del deber general de reglamentación previsto en el artículo 20, incorporó en el artículo 2 disposiciones particulares dirigidas a poblaciones específicas, respecto de los cuales estableció deberes diferenciados, como se observa a continuación:

PARÁGRAFO SEGUNDO. La política pública de cárceles productivos (PCP) también se implementará en las cárceles y penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública. Para el efecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho coordinará con dichas cárceles y penitenciarias la aplicación de lo establecido en esta Ley.

PARÁGRAFO TERCERO. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF con el apoyo del Ministerio de Justicia diseñarán modelos de programas productivos con enfoque artístico, recreativo y deportivo dirigidos a la población de jóvenes y adolescentes vinculados al Sistema de Responsabilidad Penal para adolescentes. Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO CUARTO. La implementación en las cárceles y penitenciarías para miembros de la Fuerza Pública se reglamentará en un periodo no mayor a 6 meses por parte del Ministerio de Justicia en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional. 60.

Lo anterior evidencia que el legislador no se limitó a imponer al Gobierno nacional el deber general de reglamentar la Ley 2446 de 2025 previsto en su artículo 20, pues estableció un mandato diferenciado respecto a la implementación de la política pública de cárceles productivas para miembros de la fuerza pública privados de la libertad en cabeza de Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional.

Por lo tanto, se trata de una potestad reglamentaria de segundo orden o derivada, que no se agota con el deber general de reglamentación previsto en el artículo 20. 61. Ahora bien, esta Sección considera que le asiste razón al tribunal en afirmar que tanto el parágrafo cuarto del artículo 2, como el artículo 20 de la Ley 2446 de 2025, contienen un mandato que ha sido incumplido.

El 23 ibidem dispuso que la citada ley empezaría a regir desde su promulgación y, al haber sido publicada en el Diario Oficial No. 53027 del 11 de febrero de 2025, los 6 meses con los que contaba el gobierno Nacional para expedir las reglamentaciones correspondientes vencieron el 12 de agosto de 2025. No obstante, a la fecha, no se han expedido las reglamentaciones respectivas. 62.

Sobre este punto, esta Sección no desconoce las gestiones realizadas por el Ministerio de Defensa Nacional en coordinación con el INPEC tendientes a implementar la política pública de cárceles productivas. No obstante, aquellas no remplazan el deber de cumplir con los mandatos establecidos en las normas mencionadas en el numeral anterior, consistentes en expedir la reglamentación correspondiente. 63.

Por tal razón, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró el incumplimiento del parágrafo 4 del artículo 2 y del artículo 20 de la Ley 2446 de 2025. No obstante, la Sala se estima pertinente modificar el término otorgado por el a quo para el cumplimiento de la orden a 6 meses, en atención a lo solicitado por el Ministerio de Defensa Nacional en el escrito de impugnación, pues es lo que jurisprudencialmente se ha considerado como razonable para cumplir este tipo de deberes. 2.2.

Conclusión 64. Por lo anteriormente expuesto, la Sala modificará los numerales 6 y 8 de la sentencia del 15 de mayo de 2026 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y confirmará todo lo demás. En ese sentido, ordenará lo siguiente: i) al Gobierno Nacional, conformado en el asunto por el Presidente de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho, reglamentar Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 2446 de 2025, dentro de un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia y, ii) a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional que reglamenten la implementación de la Política Pública de Cárceles Productivas en las cárceles y penitenciarias para miembros de la Fuerza Pública dentro de un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: MODIFICAR los numerales 6 y 8 de la sentencia del 15 de mayo de 2026 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En su lugar, se dispone lo siguiente: 6. ORDENAR al Gobierno Nacional, conformado en el asunto por el Presidente de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho, reglamentar la Ley 2446 de 2025, dentro de un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia. […] 8.

ORDENA R a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional que reglamenten la implementación de la Política Pública de Cárceles Productivas en las cárceles y penitenciarias para miembros de la Fuerza Pública dentro de un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Accionante: Jesús Arnulfo Cobo García Accionados: Presidencia de la República y otros Radicado: 25000-23-41-000-2026-00079-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx