CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00299-00 Actor: Medicarte S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro.
Tema Tutela contra providencia judicial – Auto rechaza demanda por no subsanarse. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto Decisión: Niega solicitud de amparo FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad MEDICARTE S.A.S, a través de apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A, y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por proferir los autos del 18 de agosto y 24 de febrero, ambos de 2022, respectivamente, a través de los cuales se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado contra el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, por no subsanar la demanda, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES ESCRITO DE TUTELA La Sala se permite resumir los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante, así: La sociedad MEDICARTE S.A.S, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra el INVIMA, con el fin de cuestionar los actos administrativos a través de los cuales se califica el proceso sancionatorio núm. 2016043336; cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante auto del 13 de diciembre de 2021, inadmitió la demanda para que subsanará frente a varios aspectos.
La parte demandante vía correo electrónico el 19 de enero de 2022, subsanó la demanda adjuntando los documentos pertinentes, no obstante, a través de auto del 24 de febrero de 2022, el juez de conocimiento resolvió rechazar la demanda al considerar que «[…] No se allego la constancia de notificación, comunicación o publicación de los actos administrativos demandados Resolución No. 2020023396 del 17 de julio de 2020 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, con el fin de: I) dar cumplimiento al numeral 1° de la ley 1437 de 2011 (CPACA); y II) determina si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesto dentro del término de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos acusados. […] No se aportó la constancia de conciliación extrajudicial, en tanto que si bien, con la subsanación de la demanda allegó el acta de audiencia de conciliación celebrada el 23 de marzo de 2021 ante la Procuraduría 39 Judicial II para asuntos Administrativos, esta no suple el deber del demandante de aportar la constancia de declaratoria fallida de la audiencia de conciliación extrajudicial, para entender por agotado el requisito de procedibilidad y la reanudación del término de caducidad del medio de control, de conformidad con el artículo 32 de la ley 640 de 2001. […] Además, el actor remitió copia de la Resolución No. 2019022520 del 4 de junio de 2019 por medio de la cual se impuso una sanción, sin embargo, tal acto administrativo fue remitido de forma incompleta. […]».
La parte demandante interpuso recurso de reposición, y en subsidio de apelación, contra la anterior decisión, alegando que por error se omitió aportar en su momento el acto de notificación de la Resolución núm. 2020023396 del 17 de julio de 2020, proferidas por el INVIMA, para lo cual la adjunta, y en cuanto al requisito de conciliación aduce que la norma no exige como acreditarlo, sino simplemente que este se hubiera agotado.
Además, señaló que «[e]l expediente administrativo debe ser aportado con la contestación y la caducidad puede ser declarada en cualquier momento de existir […]». El primero de ellos fue desatado de manera desfavorable a través de providencia del 29 de marzo del 2022. Por su parte, la alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto del 18 de agosto de 2022, confirmando lo decidido por el a quo; sin embargo, respecto de la copia y constancia de notificación de los actos acusados señaló que «[l]a constancia pudo ser solicitada por al juzgado para que este requiriese a la demandada sobre el particular aduciendo la imposibilidad de obtenerla […]».
Al respecto, la sociedad accionante considera que las autoridades judiciales que conocieron del asunto vulneraron sus derechos fundamentales, al incurrir en exceso ritual manifiesto «al apegarse de manera excesiva a las reglas procesales [que] impiden la materialización del derecho sustancial de la parte actora, en el presente caso, se logró demostrar por parte de MEDICARTE S.A.S. que se había agotado plenamente la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad del presente proceso de nulidad de restablecimiento del derecho y además, se indica que el Juzgado Quinto Administrativo oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. contaba con todas las herramientas jurídicas para obtener copia de los actos administrativos demandados y además sus respectivas constancias de notificación, tema que solo es necesario para verificar caducidad, estando en la demanda las fechas de notificación, y siendo la caducidad una excepción que puede proponer la parte demandada. […]». 1.1.1.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica descrita, la sociedad accionante eleva como tales: «[…]
PRIMERO. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad MEDICARTE S.A.S. vulnerado por el JUZGADO QUINTO ADMINSITRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA – SUBSECCION A.
SEGUNDO. En consecuencia, de lo anterior, dejar sin efecto el auto del 24 de febrero de 2022 por el cual se rechaza la demanda y el auto del 29 de marzo del 2022 mediante el cual se resuelve el recurso de reposición proferido por el JUZGADO QUINTO ADMINSITRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTA y la providencia del 18 de agosto de 2022 por la cual se resuelve el recurso de apelación proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA – SUBSECCION A.
TERCERO. Ordenar al JUAZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO admitir la demanda, o subsidiariamente al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA – SUBSECCION A., resolver el recurso de apelación ordenando la admisión de la demanda. […]». ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 26 de enero de 2023, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar: i) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en calidad de accionados, y ii) al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), como tercero con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A El magistrado a quien le correspondió la sustanciación y ponencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela solicitó negar el amparo deprecado ante la ausencia de la vulneración alegada dado que no se acreditó la existencia de alguna causal específica de procedibilidad, evidenciándose que lo pretendido es que se estudie por tercera vez el escrito de subsanación de la demanda, lo cual fue resuelto en las respectivas instancias judiciales. 1.3.2.
Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá El señor juez acudió al proceso en su calidad de accionado, solicitando negar el amparo pedido por cuanto no se configura un exceso ritual manifiesto o una vulneración a los derechos al debido proceso o del acceso a la administración, pues el proceso se surtió debidamente, al advertir en primera medida las falencias del escrito de demanda en el auto inadmisorio, al verificar que esta no fue subsanada y por ende a proferir auto de rechazo, y finalmente, a que se ejerciera el debido control en sede de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Al respecto, indicó que en ambas instancias fueron expuestos y resueltos los argumentos jurídicos soportes de la decisión, por lo cual no es de recibo, desde el punto de vista constitucional, que se utilice la tutela como una tercera instancia. 1.3.3. Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no ha existido vulneración por acción u omisión que le sea atribuible, pues el instituto cumplió con su papel de investigar y sancionar en lo que concierne a la sociedad hoy accionante.
II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir; ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; iii) determinación del problema jurídico y, iv) solución del caso concreto.. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto regula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
2.2. CUESTIÓN PREVIA – DELIMITACIÓN DEL ASUNTO A DECIDIR Si bien a través del escrito de tutela se cuestionan las providencias proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 110010333400520210020700/01, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son los mismos respecto a las mencionadas decisiones.
Por lo anterior y en atención a que la providencia del 24 de febrero de 2022, proferida en primera instancia fue apelada, por lo cual no cobró fuerza de cosa juzgada y, en consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció del asunto en segunda instancia para expedir la decisión que puso fin al proceso, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo frente a esta última, en tanto, una decisión de amparo respecto a la misma garantizaría el ius fundamental invocado.
2.3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Defectos Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, vulneró los derechos fundamentales de la sociedad MEDICARTE S.A.S., con ocasión de la providencia del 18 de agosto de 2022, mediante la cual se confirmó el rechazo de la demanda por no subsanarse lo pertinente al debido agotamiento del requisito de procedibilidad incurriendo, presuntamente, en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto?
2.5. DEL CASO EN CONCRETO Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - La sociedad MEDICARTE S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, impetró demanda contra el INVIMA, con el fin de cuestionar la legalidad de las Resoluciones núms. 2019022520 del 4 de junio de 2019 «por medio de la cual se califica el proceso sancionatorio No. 2016043336» y 2020023396 del 17 de julio de 2020 «por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición» en el mismo proceso. - El conocimiento del asunto, con radicado núm. 110010333400520210020700, correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante auto del 13 de diciembre de 2021, inadmitió la demanda bajo las siguientes consideraciones: «[…] 1.
No obra constancia que el poder obrante en el expediente1, haya sido otorgado mediante mensaje de datos enviado al abogado Francisco Javier Gil Gómez, desde el correo electrónico inscrito en el registro mercantil para recibir notificaciones judiciales de la compañía, y al correo electrónico del profesional, inscrito en el Registro Nacional de Abogados, en los términos del artículo 5º del Decreto No. 806 de 2020. 2.
Allegar certificación de conciliación extrajudicial, con el objeto de acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad señalado en numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto, si bien, se afirma que se presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, no aportó la constancia que acredite la declaratoria fallida de esa diligencia por ausencia de ánimo conciliatorio. 3.
De conformidad con los numerales 1° y 2° del artículo 166 del CPACA, la parte actora deberá aportar copia de los actos administrativos acusados Resoluciones Nos. 2019022520 del 4 de junio de 2019 por medio de la cual se impone una sanción y 2020023396 del 17 de julio de 2020 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, con sus respectivas constancias de notificación, así como el escrito de los recurso[s] de reposición y en subsidio de apelación. 4.
Precisar la cuantía de la demanda en los términos del numeral 6° del artículo 162 del CPACA, por cuanto, se indica que la sanción impuesta mediante la resolución sancionatoria, equivale a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y que ese valor asciende a cuarenta y tres millones ochocientos noventa mil ciento cincuenta pesos ($43.890.150), valores que no coinciden. […]». - Mediante correo electrónico del 19 de enero de 2022, la parte demandante presentó escrito subsanando la demanda, para lo cual, entre otros, y en lo que interesa al caso, adjuntó acta de la diligencia de conciliación extrajudicial 139-2020-0245 del 23 de marzo de 2021, celebrada ante la Procuraduría 139 Judicial II para Asuntos Administrativos, por parte de la sociedad MEDICARTE SAS y le INVIMA, la cual fue declarada fallida. - A través de providencia del 24 de febrero de 2022, el juez de conocimiento resolvió rechazar la demanda toda vez que no fue subsanada en debida forma, teniendo en cuenta que: «[…] 1.4.1.
No se allegó la constancia de notificación comunicación o publicación de los actos administrativos demandados Resolución No. 2020023396 del 17 de julio de 2020 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, con el fin de: i) dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 166 numeral 1º de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); y ii) determinar si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesto dentro del término de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos acusados. 1.4.2.
No se aportó la constancia de conciliación extrajudicial, en tanto que si bien, con la subsanación de la demanda alegó el acta de audiencia de conciliación celebrada el 23 de marzo de 2021 ante la Procuraduría 39 Judicial II para Asuntos Administrativos, esta no suple el deber del demandante de aportar la constancia de declaratoria fallida de la audiencia de conciliación extrajudicial, para entender por agotado el requisito de procedibilidad y la reanudación del término de caducidad del medio de control, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001. 1.4.3.
Además, el actor remitió copia de la Resolución No. 2019022520 del 4 de junio de 2019 por medio de la cual se impuso una sanción, sin embargo, tal acto administrativo fue remitido de forma incompleta. […]» - La sociedad demandante interpuso recurso de reposición, y en subsidio de apelación, contra la anterior decisión argumentando que: i) en cuanto a las constancias de notificación de los actos acusados adujo que el tema de la caducidad puede valorarse en cualquier momento; ii) el acta de conciliación extrajudicial ya fue aportada; y iii) la entidad demandada debe aportar la totalidad del expediente administrativo. - A través de auto interlocutorio del 29 de marzo de 2022, el juez resuelve no reponer el auto acusado, y concede la alzada ante el superior. - El asunto en segunda instancia fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través de auto del 18 de agosto de 2022, confirmando lo resuelto por el a quo, en los siguientes términos: «[…] 1.
Copia de los actos acusados y constancia de notificación. […] Verificados los anexos aportados con el escrito de subsanación, se observa que la parte actora allegó copia de las Resoluciones Nos. 2019022520 de 4 de junio de 2019 y 2020023396 de 17 de julio de 2020, sin embargo no aportó la constancia de notificación, como lo ordena el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 del 2011.
En relación con la Resolución No. 2019022520 de 4 de junio de 2019, se observa en la última hoja un sello de “NOTIFICACION” de 7 de junio de 2019, pero no sepuede identificar el nombre de la persona notificada1. Es decir, la parte actora no corrigió dicha falencia con el escrito de subsanación. Revisados los anexos allegados con el escrito del recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, la parte demandante aportó el reenvío del correo electrónico certificado mediante el cual la Dirección de Responsabilidad Sanitaria del Invima remitió la Resolución No. 2020023396 “que resuelve recurso de reposición”2, sin aportar la debida constancia de notificación, como lo ordena el artículo 166, numeral 1, de la Ley 1437 del 2011.
Cabe señalar que dicha constancia pudo ser solicitada a la accionada, en ejercicio del derecho de petición, o al Juzgado para que este requiriese a la demandada sobre el particular, aduciendo la imposibilidad de obtenerla. Sin embargo, no se acreditó lo primero ni se formuló al juzgado el requerimiento mencionado. 2. Agotamiento del requisito de procedibilidad. […] Se observa que junto con el escrito de subsanación se aportó un acta de conciliación extrajudicial fallida.
Sin embargo, no se individualizaron los actos administrativos demandados ni es posible verificar si corresponden a los del contenido de la solicitud de conciliación, por lo que el juez de primera instancia acertadamente exigió la constancia de que el asunto no fue conciliado, para demostrar el requisito de procedibilidad. En conclusión, la parte actora en primera instancia no demostró haber agotado el requisito de procedibilidad con respecto a los actos administrativos demandados (Resoluciones Nos. 2019022520 de 4 de junio de 2019 y 2020023396 de 17 de julio de 2020).
De otro lado, la parte actora allegó con el recurso de apelación formulado contra el auto que rechazó la demanda, la constancia de conciliación extrajudicial fallida ante la Procuraduría General de la Nación de 25 de marzo de 20214. En ella se observa que la conciliación se presentó el 2 de diciembre de 2020 y fue convocado el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, “con el fin de que se formulen mecanismos y medidas tendientes al restablecimiento del derecho a favor de la parte convocante, también identificada en la parte inicial, con el fin de conciliar los efectos económicos derivados de las Resoluciones mencionadas, los cuales ascienden a la suma de CUARENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA MIL CIENTO CINCUENTA PESOS ($43.890.150).
En consecuencia, la parte actora no demostró haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en relación con los actos administrativos demandados (Resoluciones Nos. 2019022520 de 4 de junio de 2019 y 2020023396 de 17 de julio de 2020), porque en la constancia de conciliación fallida que aportó la parte demandante, los actos administrativos cuya nulidad se pretende no están individualizados y, por ende, no es posible verificar si corresponden a los relacionados en las pretensiones de la demanda.
En este orden de ideas, la Sala concluye que no se subsanaron los defectos indicados en el auto inadmisorio relacionados con la constancia de notificación de los actos administrativos demandados, como lo ordena el artículo 166, numeral 1, de la Ley 1437 del 2011, y el agotamiento del requisito de procedibilidad con respecto a los actos administrativos demandados. […]».
Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado en sede de tutela por la sociedad accionante es necesario recordar que las inconformidades por ellos planteadas en el escrito inicial se dirigen a cuestionar el rechazo de la demanda, por no haberse subsanado en cuanto a la acreditación de la constancia de notificación de los actos acusados y el debido agotamiento del requisito de procedibilidad de cara a estos últimos.
Del derecho al acceso a la administración de justicia. En concordancia con el reclamo constitucional formulado por los tutelantes y en la medida en que aquel está encaminado a buscar la protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, debe reseñarse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, este último es una función pública, relacionada directamente con los fines del Estado consagrados en el artículo 2.º ibidem, pues sólo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una República Democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Atendiendo a dicho enfoque, la administración de justicia no se quedó como un mero servicio a cargo del Estado, sino que goza de otra dimensión, de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Al respecto, el artículo 229 de la carta fundamental, dispone: «[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. […]».
A su turno, debe afirmarse que la protección previamente citada también encuentra sustento en instrumentos internacionales, en los cuales se ha consagrado el derecho a un recurso judicial efectivo (art. 25 CADH – Pacto de San José). Ahora bien, el derecho al acceso a la administración de justicia no es una mera máxima dentro de nuestra Constitución, sino que encuentra contenido y significado concreto en aspectos tales como la obligación del juez de evitar pronunciamientos inhibitorios y de perseguir, dentro del marco de sus competencias, la justicia material.
Al respecto, en la sentencia C-177/2005, se sostuvo: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho fundamental en estudio adquiere connotaciones especiales dada la naturaleza predominantemente rogada de ésta; sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo a la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal.
Bajo esta ponderación precisa, entonces, el juez no debe permanecer expectante ante las actuaciones de las partes sino activar sus poderes en aras de garantizar el derecho de defensa de las mismas y proferir decisiones que resuelvan - positiva o negativamente - el asunto de fondo sometido a su consideración, superando los meros formalismos o, incluso, interpretando lo pretendido por los interesados con el objeto, se reitera, de evitar decisiones inhibitorias cuando los supuestos del caso en concreto permiten proferir una decisión sustancial.
Así las cosas, esta Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A, no incurrió en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto aludido, pues, tal como lo señaló en la providencia acusada, el juez de instancia a través del auto inadmisorio advirtió a la sociedad accionante acerca de la falencias presentadas en su demanda respecto de la falta de las certificaciones de notificación de los actos acusados y la indebida acreditación del agotamiento del requisito de procedibilidad, no obstante, pese al intento de ser subsanadas, ello no se logró. Así mismo, el Tribunal accionado dejó claro en su providencia que si bien la sociedad accionante presentaba imposibilidad para obtener la documental requerida, pudo «ser solicitada a la accionada, en ejercicio del derecho de petición, o al Juzgado para que este requiriese a la demandada sobre el particular», sin embargo nada dijo al respecto.
Dicho ello, mal puede pretender la sociedad accionante que, bajo el argumento de la primacía del derecho sustancial, se le exonere de las obligaciones y cargas procesales que le asisten como interesada en llevar su conflicto ante la jurisdicción, pese al requerimiento efectuado al respecto desde un primer momento. Ahora, en cuanto al debido agotamiento del requisito de procedibilidad no se desconoce que se aportó el acta de la diligencia de conciliación extrajudicial 139-2020-0245 del 23 de marzo de 2021, celebrada ante la Procuraduría 139 Judicial II para Asuntos Administrativos, por parte de la sociedad MEDICARTE SAS y le INVIMA, la cual fue declarada fallida, de cuyo contenido se extrae: «[…] Acto seguido el Procurador con fundamento en lo establecido en el artículo 23 de la Ley 640 de 2001 en concordancia con lo señalado en el numeral 4 del artículo 44 del Decreto 262 de 2000, declara abierta la audiencia e instruye a las partes sobre los objetivos, alcance y límites de la conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa como mecanismo alternativo para la solución de conflictos.
En este estado de la diligencia se concede el uso de la palabra a las partes para que expongan sucintamente sus posiciones, en virtud de lo cual la parte convocante manifiesta, conforme con la solicitud de conciliación radicada y la subsanación, me ratifico en las pretensiones indicadas en dicho escrito, y que sobre los mismos hechos y partes no se ha adelantado diligencia de conciliación ni proceso judicial alguno. Seguidamente, se le concede el uso de la palabra al apoderado de la parte convocada INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - INVIMA, con el fin de que se sirva indicar la decisión tomada por el comité de conciliación de la entidad en relación con la solicitud incoada: Me permito manifestar que aporto CERTIFICACIÓN del Secretario Técnico del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad que represento, en la que se indica que la decisión del Comité fue la de NO CONCILIAR, por las razones allí señaladas.
De la intervención precedente y del documento aportado se corre traslado a la parte convocante y con tal fin se le concede el uso de la palabra, quien señaló: Ante lo manifestado por el apoderado de la entidad convocada, solicitó se declare fallida la presente diligencia de conciliación y se expida la constancia de Ley. Observaciones del Ministerio Público: en atención a la falta de ánimo conciliatorio de la entidad convocada y a la solicitud del apoderado de la convocante, y no existiendo situación que amerite solicitar la reconsideración del Comité de Conciliación de la entidad convocada, declara fallida la presente audiencia de conciliación y da por surtido el trámite conciliatorio extrajudicial; en consecuencia, ordena la expedición de la constancia de Ley, la devolución de los documentos aportados con la solicitud y el archivo del expediente.
La constancia respectiva, será remitida al apoderado de la parte convocante vía e mail al correo informado en la solicitud; fecha de la constancia a partir de la cual se surtirán todos los efectos legales. […]». En este punto, recuérdese que el Tribunal accionado pese a valorar la referida acta, resolvió tener como no subsanado lo pertinente al debido agotamiento del requisito de procedibilidad, toda vez que de su contenido literal no fue posible determinar que dicha diligencia se hubiere adelantado respecto de los actos administrativos demandados, en tanto no fueron individualizados, en los términos del numeral 1.º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.
En este punto, recuérdese que la Ley 640 de 2001, vigente en su momento, en cuanto al contenido de las actas y constancias de conciliación reguló: Artículo 1º. Acta de conciliación. El acta del acuerdo conciliatorio deberá contener lo siguiente: 1. Lugar, fecha y hora de audiencia de conciliación. 2. Identificación del Conciliador. 3.
Identificación de las personas citadas con señalamiento expreso de las que asisten a la audiencia. 4. Relación sucinta de las pretensiones motivo de la conciliación. 5. El acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas. […] Artículo 2º. Constancias.
El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2.
Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. […] Conclusión que resulta ajustada a derecho, no porque se estén imponiendo cargas adicionales o distintas a las establecidas en la ley a las partes, sino porque debe quedar plenamente identificado que la audiencia de conciliación celebrada hubiere sido con ocasión de las mismas pretensiones llevadas ante el juez contencioso; lo cual, en el caso concreto no se evidenció. Como se observa, contrario a lo considerado por la parte actora, lo expuesto por el Tribunal accionado en su providencia no giró en torno a definir acerca de la caducidad del medio de control, pues, más allá, se trató de que no se acreditaron la totalidad de los requisitos para que procediera la admisión de la demanda en los términos de la Ley 1437 de 2011.
Así las cosas, esta Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no incurrió en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto alegado, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones.
De conformidad con todo lo expuesto, se NEGARÁ el amparo deprecado por la sociedad MEDICARTE S.A.S., en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: Negar el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad MEDICARTE S.A.S, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Librar las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibidem, de no ser impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Firma electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER