CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-26-000-2026-00127-00 (74.672) Demandante: Jesica Alejandra Betancur González Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública Referencia: Nulidad 1.
El despacho verificará la satisfacción de los presupuestos procesales para admitir la demanda formulada en el asunto de la referencia1.
ANTECEDENTES Demanda 2. El 12 de junio de 20262, Jesica Alejandra Betancur González ejerció acción de nulidad contra: (i) la Resolución No. 344 del 28 de mayo de esa misma anualidad, por medio de la cual la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente -en adelante, CCE- ordenó la apertura de la Licitación Pública No. CCENEG-095-01-; y (ii) el pliego de condiciones definitivo, expedido por la referida entidad en el marco del citado proceso de selección. 3.
También pidió que se ordene a la parte demandada retrotraer la actuación administrativa al estado anterior a la expedición de los actos censurados “(…) y, de ser su voluntad estructurar un mecanismo de contratación para el servicio de transporte terrestre automotor especial de pasajeros, lo haga por la modalidad de selección que corresponda a la verdadera naturaleza no uniforme y de común utilización del servicio, con plena observancia de los principios de planeación y selección objetiva (…)”3.
Solicitud de medida cautelar de “urgencia” 4. En escrito separado, a título de medida cautelar de “urgencia”, solicitó la suspensión provisional de los actos censurados, toda vez que, de acuerdo con el cronograma del proceso de selección, la presentación de ofertas está prevista para el 8 de julio de 2026 y la firma del Acuerdo Marco de Precios -en lo subsiguiente, AMP- para el 24 de agosto de ese mismo año. 5.
Mediante memorial del 19 de junio de 20264, la demandante reiteró que el cronograma del proceso de selección impide que dicha solicitud se tramite en los términos previstos en el artículo 233 del CPACA. En consecuencia, insistió en que se prescinda del traslado establecido en la norma citada, para que, en su lugar, se 1 El sub examine es de conocimiento del magistrado ponente, a quien le compete decidir sobre la admisión de la presente demanda, según el numeral 3 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Índice 2 de Samai. 3 Folio 1 de la demanda. 4 Índice 4 de Samai.
Radicación: 11001-03-26-000-2026-00127-00 (74.672) Demandante: Jesica Alejandra Betancur González Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública Referencia: Nulidad 2 decida de fondo la cautela y, en todo caso, si no se accede a la “urgencia”, se surta el procedimiento ordinario de ese tipo de peticiones. Inadmisión del escrito inicial y trámite 6.
A través de auto del 24 de junio de 20265, notificado por estado electrónico del 26 de junio de ese mismo año6, se dispuso: (i) inadmitir la demanda; y (ii) conceder a la accionante el término de diez (10) días, para que subsanara las falencias señaladas en dicha providencia. 7. Al respecto, se indicó que a la parte actora le correspondía: (i) corregir lo concerniente al concepto de violación, para lo cual debía precisar por qué algunas de las normas citadas dan lugar a la configuración del vicio alegado;
(ii) allegar copia de las correspondientes constancias de publicación de los actos acusados, aspecto que también es necesario para verificar lo relacionado con el ejercicio oportuno del derecho de acción; y (iii) acreditar el envío de la demanda, sus anexos y el memorial de subsanación correspondiente a la contraparte. 8. El 26 de junio de 20267, la demandante aportó memorial de subsanación, por medio del cual aclaró lo relativo con la publicación de los actos acusados, precisó el concepto de violación y allegó el cronograma del proceso de selección No. CCENEG-095-01-2026, junto con sus respectivas adendas, como se detallará en la parte considerativa de este auto.
Decisión respecto del trámite de la medida cautelar de “urgencia” 9. El 3 de julio de 20268, ingresó el “cuaderno de medidas cautelares” para resolver sobre la solicitud de cautela de “urgencia”. 10. Por medio de providencia del 7 de julio de ese mismo año9, este despacho se abstuvo de resolver como medida cautelar de “urgencia” la petición planteada por la accionante.
Lo anterior, en cuanto no se cumplió con suficiencia y especificidad la carga argumentativa entorno a la gravedad del asunto, de ahí que no era posible impartirle un trámite especial a la mencionada solicitud y, por ende, se debe agotar el procedimiento ordinario establecido en el artículo 233 del CPACA, auto que no fue recurrido10. CONSIDERACIONES Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción 11.
En sede de inadmisión11, se señaló que la accionante debía allegar las respectivas constancias de publicación de los actos acusados, aspecto que también es necesario para verificar lo relacionado con la caducidad. 5 Índice 5 de Samai. 6 Índices 7 y 8 de Samai. 7 Índice 9 de Samai. 8 Índice 10 de Samai. 9 Índice 11 de Samai. 10 El cuaderno principal que contiene la demanda de la referencia ingresó al despacho el 16 de julio de 2026.
Índice 15 de Samai. 11 Mediante auto inadmisorio 24 de junio de 2026, se determinó que el acto de apertura censurado y el referido pliego de condiciones corresponden a actos administrativos generales y precontractuales cuyo control judicial recae en esta jurisdicción. Respecto del pliego de condiciones, se precisó que la accionante controvierte la Radicación: 11001-03-26-000-2026-00127-00 (74.672) Demandante: Jesica Alejandra Betancur González Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública Referencia: Nulidad 3 12.
En la oportunidad procesal correspondiente12, la parte actora presentó escrito de subsanación del escrito inicial, mediante el cual manifestó que los actos administrativos censurados fueron publicados en SECOP II en el marco del proceso de selección No. CCENEG-095-01-2026, para lo cual aportó la constancia con “sello de tiempo certificado del 28 de mayo de 2026”13 y el enlace que dirige a la referida plataforma. 13.
De acuerdo con el literal a) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad podrá presentarse en cualquier tiempo en caso de que “[s]e pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código (…)”. Por su parte, el literal c) del numeral 2 del artículo 164 ejusdem prevé que “[c]uando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso (…)” (se destaca). 14.
En este caso no resulta aplicable la regla general que permite presentar la demanda de nulidad en cualquier tiempo, pues los actos acusados tienen naturaleza precontractual. En efecto, la resolución atacada inició la Licitación Pública No. CCENEG-095-01, mientras que el pliego de condiciones definitivo estableció los parámetros que regirán ese procedimiento de selección, por lo que los actos acusados se tratan de decisiones que CCE adoptó previo a la suscripción del AMP respectivo, por lo que su impugnación está sometida al término de cuatro (4) meses previstos en la citada disposición. 15.
En ese orden de ideas, toda vez que el acto de apertura y el pliego definitivo fueron publicados el 28 de mayo de 2026, el plazo para demandar esas determinaciones fenece el 29 de septiembre de esa misma anualidad, por ende, como el escrito inicial se radicó el 12 de junio del año en curso, es oportuno. Subsanación de la demanda 16.
Como se indicó en el acápite precedente, la accionante allegó el enlace de SECOP II donde se publicaron los actos controvertidos en el presente caso. Con el propósito de que dicha documentación obre en el expediente, se ordenará a la Secretaría de la Sección que la descargue e incorpore al expediente digital. 17. Por otra parte, la demandante adjuntó constancia de correo electrónico dirigido al canal de notificación electrónica habilitado por CCE14, por medio del cual totalidad de su contenido y no determinado apartado, por ende, no se advierte afectación particular o subjetiva que no pueda ventilarse por medio de la acción de nulidad.
Frente a la competencia, en la mencionada providencia se explicó que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado conoce en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, como ocurre en el sub examine, sumado a ello, en virtud de la distribución interna de negocios, a la Sección Tercera le corresponde resolver el asunto de la referencia, toda vez que la discusión gira en torno a la aparente ilegalidad de actos administrativos de carácter general previos a la suscripción de un AMP por parte de CCE, por lo que inciden directamente en los negocios jurídicos que celebrará la entidad pública demandada. 12 El escrito de subsanación fue presentado el 26 de junio de 2026, es decir, antes de que empezara a correr el término de subsanación señalado en la inadmisión. Índice 9 de Samai. 13 Folio 14 del escrito de subsanación. 14 Email enviado el 26 de junio de 2026, al siguiente correo electrónico: notificacionesjudiciales@colombiacompra.gov.co.
Radicación: 11001-03-26-000-2026-00127-00 (74.672) Demandante: Jesica Alejandra Betancur González Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública Referencia: Nulidad 4 le remitió copia de la demanda de la referencia, sus anexos y el respectivo escrito de subsanación. 18. A su vez, en el auto que inadmitió la demanda del 24 de junio de 2026, se advirtió que la accionante cumplió parcialmente lo referente con el concepto de violación, porque citó distintas normas para fundar los cargos de nulidad, pero frente a algunas de ellas no especificó las razones por las cuales los actos administrativos censurados desconocieron dichas disposiciones, en concreto, las siguientes: No. Titulación del cargo en la demanda Normas citadas que no fueron desarrolladas 1 Falsa motivación - Artículo 209 de la Constitución Política. - Artículo 137 del CPACA. - Artículos 24 y 25 de la Ley 80 de 1993. 2 Violación del principio de planeación -Artículos 90 y 209 de la Constitución Política. 3 Vulneración del principio de selección objetiva -Artículo 102 de la Ley 2294 de 2023. 4 Expedición del acto con desconocimiento del ámbito funcional de competencia de CCE - Artículo 6 de la Constitución Política. - Numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. - Artículo 2 del Decreto 4170 de 2011. 19.
En relación con el cargo de falsa motivación, en el escrito contentivo de la subsanación, la demandante explicó que los actos acusados vulneran los principios de moralidad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, pues: (i) se sustentan en soportes “(…) contrarios a la realidad documentada en sus propios informes (…)”15;(ii) fueron estructurados “(…) sobre un diagnóstico falso está condenado a no satisfacer adecuadamente la necesidad pública (…)”16; y (iii) no generan ahorro alguno, en cambio, producen sobrecostos para la Administración. Asimismo, afirmó que se desconocieron los artículos 24 y 25 de la Ley 80 de 1993, en cuanto no se sustentaron en estudios previos “(…) serios y veraces (…)”17, lo que no se satisfizo en la medida de que se arrojó un diagnóstico falso sobre la estandarización que la propia demandada documentó como heterogéneo.
Precisó que no se refirió al artículo 137 del CPACA como norma autónomamente vulnerada. 20. Respecto de la omisión del principio de planeación, la accionante explicó que el diseño del AMP “contradice”18 el artículo 90 de la Constitución Política al no exigir una garantía proporcional al riesgo de cada orden de compra en una “actividad peligrosa”19, lo que, a su juicio, traslada dicha carga al erario.
Además, se incumple el artículo 209 ejusdem, toda vez que la omisión de una estructuración de garantías y la previsión de una compensación con cargo al patrimonio público contraría la economía, responsabilidad y planeación que deben guiar a la actuación administrativa. 15 Folio 1 del memorial de subsanación. 16 Ibidem. 17 Ibidem. 18 Folio 9 del referido memorial. 19 Ibidem.
Radicación: 11001-03-26-000-2026-00127-00 (74.672) Demandante: Jesica Alejandra Betancur González Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública Referencia: Nulidad 5 21. Frente a la vulneración del principio de selección objetiva, la parte actora alegó la violación del artículo 102 de la Ley 2294 de 2023, porque erróneamente se invocó el atributo de sistema dinámico de adquisición previsto en la citada norma para sostener un mecanismo de selección que reduce la escogencia a la variable del menor valor, lo que desnaturaliza la ponderación conjunta de calidad y precio, sin que la admisión dinámica de proveedores sanee el vicio tarifario ni convierta en comparable un servicio que no lo es. 22.
En lo concerniente a la expedición de los actos con desconocimiento del ámbito de competencia de CCE, señaló en el escrito de subsanación que se vulneró el artículo 6 de la Constitución Política porque la entidad accionada se extralimitó al diseñar un AMP que no reúne características de uniformidad y de común utilización como lo prevé el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, así como el artículo 2 del Decreto 4170 de 2011. 23.
En ese orden de ideas, la parte demandante corrigió las falencias advertidas en el auto del 24 de junio de 202620, por lo que el despacho admitirá la demanda de la referencia. Acceso al expediente 24. Con el fin de garantizar el acceso al expediente, se ordenará el registro de los sujetos procesales en la plataforma Samai, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, para lo cual la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación les remitirá por correo electrónico el instructivo pertinente.
En todo caso, el silencio de las partes al respecto no afectará el trámite del proceso. 25. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad formulada por Jesica Alejandra Betancur González contra los siguientes actos de la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente: (i) Resolución No. 344 del 28 de mayo de 2026, por medio de la cual ordenó la apertura de la Licitación Pública No. CCENEG-095-01-; y (ii) pliego de condiciones definitivo del mencionado proceso de selección.
SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección, NOTIFICAR personalmente el contenido de este proveído a la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente y al Agente del Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 del CPACA.
TERCERO: COMUNICAR la presente providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 199 del CPACA, para que, si a bien lo tiene, intervenga en el proceso. 20 En efecto, en la referida providencia se indicó que se cumplió los requisitos de: (i) designación de las partes; (ii) el petitum del sub lite;
(iii) los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados; (iv) la petición de las pruebas que la demandante pretende hacer valer; (v) la individualización de los actos objeto de controversia; y (vi) la dirección de notificación de las partes. Radicación: 11001-03-26-000-2026-00127-00 (74.672) Demandante: Jesica Alejandra Betancur González Demandado: Agencia Nacional de Contratación Pública Referencia: Nulidad 6 CUARTO: CORRER traslado de la demanda por el término de treinta (30) días, contados a partir de que quede notificada esta providencia, a las partes y a los demás sujetos procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 172 del CPACA.
QUINTO: A través de la Secretaría de la Sección, DESCARGAR e INCORPORAR al expediente digital copia de la constancia de publicación de los actos acusados, cuyo enlace de acceso fue allegado por la parte demandante y obra en el índice 9 de Samai.
SEXTO: REQUERIR a los sujetos procesales para que, en el término de cinco (5) días, agotada la notificación pertinente, soliciten su registro en el sistema de gestión judicial SAMAI, a través del enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087, para lo cual la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación les remitirá por correo electrónico el instructivo pertinente.
En todo caso, el silencio de las partes al respecto no afectará el trámite del proceso.
SÉPTIMO: INFORMAR la existencia de este proceso a la comunidad, a través de la página web del Consejo de Estado, según el numeral 5 del artículo 171 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.