CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Temas: Tutela contra auto interlocutorio / Auto que rechazó de plano la solicitud de nulidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2022, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente el amparo reclamado. 1.
La acción de tutela El municipio de Agustín Codazzi a través de apoderado promueve acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la «propiedad estatal». 1.1.
Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita:
PRIMERO: Solicitamos al Honorable Consejo de Estado amparar el derecho fundamental al debido proceso, a la administración de justicia y propiedad estatal vulnerados por la providencia del 22 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar al confirmar la providencia del 1.° de marzo de 2022 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar –Cesar. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Solicitamos se ordene dictar nuevamente la providencia atacada teniendo en cuenta la jurisprudencia y las normas aplicables que hemos expuesto, en especial por la amplia vulneración del ordenamiento jurídico.
TERCERO: Censurar que los juzgadores al percatarse de una causa ilícita, no tuvieron reacciones con las herramientas jurídicas a su alcance.
CUARTO: Tutelar todos aquellos derechos que usted considere proteger. (transcripción litetral) 1.2. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la parte accionante señaló los siguientes: i) El 11 de marzo de 2015, a través de Resolución 050 el alcalde del municipio de Agustín Codazzi dispuso la «adquisición de un inmueble por el procedimiento de enajenación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra a la Caja de Compensación Familiar del Cesar “COMFACESAR”». ii) El 11 de noviembre de 2016, la Caja de Compensación Familiar de Cesar - COMFACESAR radicó demanda ejecutiva contra el municipio de Agustín Codazzi, orientada a obtener el pago del inmueble adquirido por el procedimiento de enajenación voluntaria o expropiación administrativa. iii) El 22 de noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar libró mandamiento de pago contra el municipio de Agustín Codazzi, decisión respecto de la cual el accionante manifestó que «debido a la falta de defensa técnica por parte del municipio no se atacó oportunamente el mandamiento de pago mediante el recurso de reposición yerro que esta firma no desconoce toda vez que recibimos poder para actuar en años posteriores, sin embargo, los operadores judiciales debieron, prima facie, darle prevalencia a los sustancial sobre lo procedimental». iv) El 31 de enero de 2022, radicó incidente de nulidad en el proceso ejecutivo, tras considerar que se configuró la causal contenida en el numeral 5.° del artículo 133 del CGP,1 toda vez que el juez de primera instancia no advirtió que: a) faltaban los 1 Artículo 133.
Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […] 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos necesarios para que el título estuviera completo y b) se trató de la adquisición de un bien fiscal y de una falsa tradición, la cual ya había sido determinada por la Superintendencia de Notariado y Registro. v) Por medio de Auto de 1.° de marzo de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar rechazó de plano la solicitud de nulidad del proceso ejecutivo. vi) A través de Auto de 22 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cesar confirmó la decisión del juez a quo. 1.3.
Fundamentos jurídicos del municipio accionante Consideró que la providencia objeto de litis habría incurrido en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto sustantivo i) Conforme a los elementos fácticos y probatorios era un deber objetivo que los jueces -en ejercicio de su autonomía judicial-, se percataran que se estaba en presencia de un título ejecutivo complejo, de la condición de fiscal del bien enajenado y de una falsa tradición que ya había sido determinada por la Superintendencia de Notariado y Registro; sin embargo, se limitaron a sostener una postura meramente procesal en cuanto a la no interposición del recurso de reposición, inadvirtiendo que con las pruebas aportadas en dicho momento procesal, se estructuraba la causal de nulidad del numeral 5.° del artículo 133 del CGP. ii) Las decisiones objeto de litis afectan los intereses del Estado, causando un agravio al patrimonio del municipio «toda vez que se afecta el inventario estatal con el proceso ejecutivo y el patrimonio público con el cobro de lo no debido, máxime que con el solo aporte del acto administrativo proferido por la Superintendencia de Notariado y Registro los juzgadores debieron ipso facto acceder a la nulidad de lo actuado para darle prevalencia a los intereses estatales». 1.3.2.
Defecto fáctico 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto las providencias cuestionadas no realizaron un juicio de valor sobre el sustento probatorio aportado en el trámite del incidente de nulidad. 1.3.3.
Decisión sin motivación La motivación de las providencias cuestionadas se limitó a considerar, de manera exclusiva, el error procesal referido a la no interposición en tiempo del recurso de reposición contra el mandamiento de pago, sin considerar los otros argumentos de peso expuestos. 1.4. Actuación procesal Por auto del 7 de octubre de 2022, se ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cesar y al titular del Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, y, como tercero interesado, a la Caja de Compensación Familiar del Cesar -COMFACESAR, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. El titular del Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar,2 Víctor Ortega Villareal, luego de un recuento procesal de las actuaciones adelantadas por ese despacho en el proceso ejecutivo advirtió que: i) El 22 de noviembre de 2016, libró mandamiento ejecutivo contra el municipio de Agustín Codazzi. ii) El 20 de febrero de 2017, fueron notificadas las partes de la anterior decisión. 2 Expediente digital de tutela. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Vencido el traslado para contestar la demanda ejecutiva -como consta en nota secretarial de fecha 19 de abril de 2017-, el municipio no se pronunció frente al mandamiento de pago. iv) El 19 de abril de 2017, se profirió sentencia ejecutiva y ordenó seguir adelante la ejecución. v) El 27 de abril de 2017, la apoderada del ente municipal presentó escrito de contestación oponiéndose a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de cobro de lo no debido y de inexistencia de la obligación. Precisó que «no se allegó documento que ratifique los argumentos esbozados por el ente territorial hoy accionante o en su defecto los mismos no fueron alegados en el escrito de contestación allegado de manera extemporánea por la parte ejecutada, que permitiera conocer en el trámite del proceso, hechos diferentes a los que respaldaban la acción ejecutiva». vi) El 4 de mayo de 2017, se corrió traslado de la liquidación del crédito allegada por la parte ejecutante, sin que se presentaran por parte del municipio objeciones o se allegara trabajo liquidatorio alternativo para controvertir los valores contenidos en la liquidación, la cual fue aprobada en auto de fecha 31 de agosto de 2017 vii) El 24 de septiembre de 2019, se corrió traslado de la liquidación actualizada del crédito aportada por la parte ejecutante, frente a la cual el municipio de Agustín Codazzi, no formuló objeciones ni presentó liquidación alternativa para controvertir los valores estimados. viii) El 7 de febrero de 2020, el municipio constituyó nuevo apoderado para actuar en el proceso.
Conforme a lo expuesto, solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de subsidiariedad e inmediatez, y haber contado con los recursos de ley para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en la oportunidad procesal indicada, a pesar de lo cual guardó silencio. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.2.
La presidenta del Tribunal Administrativo del Cesar,3 Doris Pinzón Amado, indicó que no hubo arbitrariedad al momento de proferir la decisión enjuiciada, ya que esta se fundó en las normas jurídicas aplicables al caso y en la interpretación que se hizo de ellas en ejercicio de la autonomía judicial; recalcó que: a) los cuestionamientos formales debieron haber sido controvertidos por medio del recurso de reposición contra el mandamiento de pago; b) el municipio tuvo la oportunidad procesal para aportar o solicitar las pruebas faltantes en el expediente; y c) el juzgado no estaba obligado a decretar de oficio esas pruebas.
Por ende, solicitó denegar el amparo deprecado. 1.5.3. El jefe de la división jurídica y de contratación de la Caja de Compensación Familiar de Cesar -COMFACESAR.4 Víctor Manuel Rueda Rodríguez, insistió que tanto el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar como el Tribunal Administrativo de Cesar, al momento de valorar todos los documentos que conformaban el título ejecutivo complejo, aportados por la parte demandante para efectos de precisar si constituían prueba idónea que acreditaran la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, consideraron que cumplía con los requisitos del artículo 422 del Código General del Proceso, en consecuencia, emitió mandamiento de pago.
Aclaró que si a juicio del municipio de Agustín Codazzi no se cumplió con alguno de los requisitos de tipo formal, este pudo interponer el recurso de reposición contra el auto de mandamiento de pago dentro de los tres días siguientes a la notificación de dicho auto, lo anterior con fundamento en los artículos 318 y 430 del Código General del Proceso.
Consideró que tanto el auto del 1.° de marzo de 2022, por el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar rechazó de plano por improcedente la solicitud de declaratoria de nulidad propuesta por la parte ejecutada, como la confirmación del auto apelado por parte del Tribunal Administrativo del Cesar mediante providencia del 22 de septiembre de 2022, se basaron en razones de carácter procesal, pues así fue planteada dicha declaratoria, pretendiendo el accionante a través de esta acción 3 Expediente digital de tutela. 4 Expediente digital de tutela. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional restarle importancia al derecho adjetivo, cuando omitió hacer uso de los términos y oportunidades procesales.
En tal virtud, solicitó desestimar las pretensiones del municipio y, en consecuencia, denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados. 1.6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 15 de diciembre de 2022, declaró improcedente el amparo de los derechos fundamentales reclamados.
Al efecto advirtió que el municipio de Agustín Codazzi pretendía que se analizaran los argumentos expuestos en el incidente de nulidad y en el trámite del recurso de apelación, dentro del proceso ejecutivo con radicado número 20001 33 33 002 2016 00306 00 [01], de manera que -en realidad- los reparos planteados, más allá de una indebida interpretación o aplicación normativa, o de falta o indebida valoración de pruebas o de motivación, se presentaron como una reiteración de los aspectos alegados ante el juez ordinario, por lo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, y así este requisito llegare a considerarse superado en consideración a los supuestos fácticos del caso y los argumentos planteados en el libelo tutelar, resulta evidente el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues es clara la intención de la parte actora de enjuiciar el mandamiento de pago sin haber agotado en oportunidad el respectivo recurso.
En este orden de ideas, la acción de tutela, dado su carácter residual y subsidiario, no puede suplir lo mecanismos judiciales ordinarios con los que contaba la parte demandada en el proceso ejecutivo. 1.7. Impugnación Señaló que el juez a quo de tutela desconoció que en las providencias objeto de litis no se valoraron las pruebas aportadas con la solicitud de nulidad que daban cuenta que se estaba en presencia de un bien estatal y aclaró que si bien el municipio no desconoce que en su oportunidad el mandamiento de pago debió atacarse vía de reposición, la ausencia de defensa técnica en dicha oportunidad, conllevó que se 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguiera adelante con la ejecución, yerro procedimental que no puede prevalecer sobre el hecho de que en el título ejecutivo complejo está inmerso un bien fiscal, protegido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional5 y la Corte Suprema de Justicia.6 Sostuvo que el asunto reviste de suficiente relevancia constitucional pues no se atendió lo relacionado con: «●Prevalencia de lo sustancial sobre lo adjetivo en el ordenamiento jurídico colombiano (sobre esto la corporación no motivó en sus consideraciones, mucho menos lo relacionó al sub lite) ● Tratamiento especial de bienes estatales (absoluto silencio por parte del fallador de instancia) ● Cobro de lo no debido por detrimento al patrimonio estatal.
(no se avista razonamiento por parte de esta Sala) ● Nulidades y facultades estipuladas por el CGP, para solicitarlas (no razonaron sobre los motivos que conllevaron a solicitar nulidad, se apegaron a las formas) ● Defecto fáctico, sustantivo y error de hecho. (no se valoró el desglose de cada requisito relacionado por la accionante) ● Valoración de pruebas.
(no se tuvieron en cuenta las resoluciones que dan veracidad sobre la condición fiscal del predio)». 2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,7 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Cuestión previa 5 Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2004. 6 Corte Suprema de Justicia, Sentencia SC-5583-2019. 7 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antes de proceder al estudio de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el municipio accionante, la Sala aclara que solo realizará el análisis de la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar, órgano de cierre en el presente asunto. 2.3.
Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo de Cesar quebrantó los derechos fundamentales invocados por el municipio accionante al proferir el auto del 22 de septiembre de 2022, dentro del proceso ejecutivo con radicado 20001 33 33 002 2016 00306 00 [01], por medio del cual resolvió confirmar la providencia dictada el 1.° de marzo de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, que rechazó de plano la nulidad procesal planteada. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios De acuerdo con la jurisprudencia constitucional8 el concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales. En materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte Constitucional ha señalado que estos, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto, a excepción de que en el caso objeto de estudio: (i) se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial.
En este evento, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; (ii) a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los 8 Ver sentencias T 125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.9 En todo caso, para que proceda, deberán reunirse los «requisitos generales de procedencia» de la acción de tutela y al menos uno de los «requisitos especiales de procedibilidad» del amparo de tutela fijados por la Corte Constitucional. 2.4.2.
La procedencia de la acción de tutela de la referencia Conforme a la Sentencia SU-157 de 2022, es indispensable verificar que la acción de tutela no sea utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias, parámetro conforme al cual, contrario a lo expuesto por el juez a quo de tutela, el caso objeto de estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y además, fueron desarrollados los argumentos para respaldar dicho cargo, así como los defectos que, en su criterio, se configuran en la decisión objeto de litis.
De otra parte, la Sala considera que el presente asunto cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que la decisión cuestionada hace referencia a una providencia que decidió rechazar de plano la solicitud de nulidad elevada en el proceso ejecutivo. Se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez, en cuanto la providencia acusada fue dictada el 22 de septiembre de 2022, mientras que la acción de tutela de la referencia fue radicada el 4 de octubre de igual anualidad,10 es decir, dentro de los 6 meses siguientes, término que ha sido acogido por esta corporación como prudencial para acudir al medio de amparo constitucional.
La solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y los argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la providencia enjuiciada. 9 Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 10https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202205302 001100103 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión objeto de litis se profirió dentro del trámite del proceso ejecutivo. 2.5.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.5.1. El 11 de noviembre de 2016, la Caja de Compensación Familiar de Cesar - COMFACESAR radicó demanda ejecutiva contra el municipio de Agustín Codazzi, orientada a obtener el pago del inmueble adquirido por el procedimiento de enajenación voluntaria o expropiación administrativa, por las siguientes sumas:11 a) Por la suma de CIENTO UN MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS PESOS M/L ($101.262.500.00), correspondiente a capital, como resultado de la obligación de pago contenida en la Escritura Pública No. 0333 de 2015 de la Notaría Única de Agustín Codazzi. b) Por el valor de los intereses moratorios calculados a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera sobre la anterior suma, desde el 28 de agosto de 2015, fecha en que venció el plazo pactado para el pago, hasta cuando se efectúe el pago total de lo adeudado por el demandando. […] 2.5.2.
El 22 de noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar resolvió:12 Primero: Líbrese mandamiento ejecutivo en contra del MUNICIPIO DE AGUSTÍN CODAZZI a favor de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CESAR -COMFACESAR por la suma de CIENTO UN MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS PESOS M/L ($101.262.500.00), más los intereses respectivos desde que se hizo exigible la obligación, costas y agencias en derecho, en consecuencia, la ejecutada deberá pagar si no lo ha hecho, en su totalidad las sumas anteriores.
Segundo: La orden anterior deberá cumplirla la entidad demandada en el término de cinco (5) días contados a partir del día siguiente hábil a la notificación de esta providencia. Tercero: Notifíquese personalmente al alcalde del MUNICIPIO DE AGUSTÍN CODAZZI o a quien este haya delegado la facultad de recibir notificaciones, de conformidad con lo establecido en los artículos 198 del Código de Procedimiento Administrativo y de los 11 Folios 2 a 7 expediente digital original del proceso ejecutivo. 12 Folio 36 y vuelto expediente digital original de proceso ejecutivo. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y 612 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011.
El expediente quedará en la Secretaría del Despacho a disposición de las partes. […] Séptimo: Contra la presente decisión procede el recurso de reposición. Dicha providencia fue notificada el 20 de febrero de 2017 a través de correo electrónico.13 2.5.3. El 19 de abril de 2017, el secretario de Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar dejó la siguiente constancia:14 AL DESPACHO En la presente fecha, paso al despacho del señor Juez, Dr. Víctor Ortega Villareal, el proceso del epígrafe, informando el MUNICIPIO DE AGUSTÍN CODAZZI se notificó mediante mensaje de datos dirigido al buzón de notificación judicial de dicha entidad el 20 de febrero de 2017.
El término de 25 días de traslado común a las partes (art. 612 CGP) y de 10 días para excepcionar se encuentran cumplidos. La parte ejecutada no se pronunció al respecto. 2.5.4. El 19 de abril de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar una vez ejecutoriado el mandamiento de pago sin haberse propuesto excepciones de mérito por el municipio de Agustín Codazzi, resolvió:15 Primero: seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el mandamiento ejecutivo a favor de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - COMFACESAR, en contra del MUNICIPIO DE AGUSTÍN CODAZZI, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
Segundo: De conformidad con el artículo 446 del CGP las partes deberán presentar la respectiva liquidación. 2.5.5. El 27 de abril de 2017, la apoderada del municipio de Agustín Codazzi radicó ante el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar contestación de la demanda. En el acápite de pruebas señaló: «Solicito se tenga como prueba el poder legalmente aportado». 16 13 Folios 41 a 43 expediente original del proceso ejecutivo. 14 Folio 48 expediente digital original del proceso ejecutivo. 15 Folio 49 expediente digital original del proceso ejecutivo. 16 Folios 51 a 53, expediente digital original del proceso ejecutivo. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.6.
El 31 de agosto de 2017, el Juez Segundo Administrativo de Valledupar, decidió aprobar la liquidación del crédito presentada por la parte demandante, la que no fue objetada por el municipio de Agustín Codazzi.17 2.5.7. El 31 de enero de 2022, el apoderado del municipio de Agustín Codazzi radicó ante el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar solicitud de nulidad de todo lo actuado en el proceso ejecutivo, al configurarse la causal 5.ª del artículo 133 del CGP, por no haberse decretado pruebas esenciales18 para la validez del título ejecutivo.19 2.5.8.
El 1.° de marzo de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar decidió:
PRIMERO: Rechácese de plano por improcedente la solicitud de declaratoria de nulidad propuesta por la parte ejecutada, por medio de apoderado judicial, conforme a la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Contra esta providencia procede el recurso de apelación conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la ley 2080 de 2021, parágrafo segundo, en concordancia con el artículo 321 de la ley 1564 de 2012. 2.5.9. El 22 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió confirmar la decisión proferida por el juez a quo.20 2.6.
Caso concreto. Análisis de la Sala Se controvierte en el presente caso la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia dictada el 22 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cesar que confirmó la providencia proferida por el juez a quo, en el sentido de rechazar de plano la solicitud de nulidad del proceso ejecutivo. 17 Folio 86 expediente digital original del proceso ejecutivo. 18 Además de la resolución 050 del municipio de Agustín Codazzi, por medio de la cual se determina la adquisición del inmueble por procedimiento de enajenación, la tira topográfica y los registros topográficos que permiten determinar el grado de afectación de algunos inmuebles requeridos para la construcción del proyecto; el avalúo comercial elaborado por perito inscrito en Lonja de Propiedad Raíz, los folios de matrícula inmobiliaria expedidos por la Oficina de Instrumentos Públicos de Valledupar y el estudio de títulos elaborado por intermedio de la Oficina Jurídica del municipio por ser estos documentos parte integrante del proceso de enajenación. 19 Cuaderno principal, expediente digital original del proceso ejecutivo. 20 Expediente digital original del proceso ejecutivo 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, la Sala advierte que el solicitante del amparo pretende que en esta sede se ordene al Tribunal emitir una nueva providencia que tenga por objeto el estudio de las pruebas aportadas y se acceda a lo pedido en la petición de anulación. El municipio actor fundamenta su reparo en la existencia de un defecto sustantivo y fáctico por las supuestas omisiones del Tribunal en la valoración de las pruebas aportadas con el escrito de nulidad las que, en su criterio, estructuraban la causal de nulidad del numeral 5.° del artículo 133 del CGP.
Ahora bien, el Tribunal centró el estudio del asunto en determinar si se encontraba ajustado a derecho el rechazo de plano de la solicitud elevada por la parte demandada en el proceso ejecutivo. Al efecto señaló las pruebas que el ente territorial estimó necesarias para librar mandamiento de pago -los registros topográficos, el estudio de títulos y la Resolución número 045 de 2021 expedida por la Oficina de Instrumentos Públicos-, conforme al artículo 430 del CGP, dichos cuestionamientos debieron presentarse a través del recurso de reposición contra el mandamiento al tratarse de controvertir aspectos o requisitos formales del título ejecutivo, sobre el particular discurrió como sigue: El artículo 430 del Código General del Proceso, que regula lo atinente al mandamiento de pago, sus requisitos y su controversia procesal, establece: “Artículo 430.
Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. […] De la lectura simple de la regla contenida en la referida disposición normativa, se extrae que los cuestionamientos que incidan en los requisitos formales del título ejecutivo, deben ventilarse a través del recurso de reposición contra el auto que libra el mandamiento de pago.
Así, las condiciones sustanciales del título ejecutivo, deberán ser atacadas o controvertidas con la presentación de excepciones de mérito según la clase de título ejecutivo que constituya la base de recaudo, y serán resueltas en la sentencia ejecutiva. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe anotar que el Tribunal Administrativo del Cesar respaldó su posición en la Sentencia SU-041 de 2018, en la que la Corte Constitucional precisó la distinción entre las condiciones formales21 y las condiciones sustanciales22 del título ejecutivo, así como de la exigencia -si se trata de discusiones de tipo formal una vez se libre mandamiento de pago, [como lo era el asunto en debate]- de que cualquier disenso al respecto solo pueda resolverse mediante el recurso de reposición contra dicha providencia; si surgiera un debate posterior a dicho momento procesal, en palabras de la Corte, «no se admitirá ninguna controversia sobre el mencionado aspecto».
Así las cosas, el Tribunal concluyó que «estos cuestionamientos debieron presentarse a través del recurso de reposición contra el mandamiento de pago por controvertir aspectos o requisitos formales del título ejecutivo. En efecto, los documentos que el apelante consideró necesarios para conformar el título y que en él estuviera contenida una obligación a su cargo constituyen requisitos de forma del título ejecutivo, de manera que sólo a través del recurso de reposición conta el mandamiento de pago podía cuestionarse la ausencia de estos documentos para echar adelante el cobro coercitivo de la obligación aludida».
Ahora bien, en relación con el argumento del municipio de Agustín Codazzi de que las pruebas faltantes señaladas en el escrito de nulidad eran de vital importancia por lo que debieron ser decretadas de oficio, omisión que en su criterio constituiría un defecto fáctico, el Tribunal consideró que en modo alguno dicha ausencia podía alegarse como una nulidad a su favor, por cuanto ella se podía configurar cuando se omitieran las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se pretermitía su práctica, la que conforme a la ley fuera obligatoria, lo que evidentemente no aconteció en el caso objeto de litis, pues «a la ejecutada se le otorgó la oportunidad 21 «Dan cuenta de la existencia de la obligación y tienen como finalidad demostrar que los documentos o su conjunto: i) son auténticos; y ii) emanan del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o de otra providencia que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, es decir, que tengan la entidad de constituir prueba en contra del obligado». 22 «Se refieren a la verificación de que las obligaciones que dan lugar a la pretensión de ejecución sean expresas, claras y exigibles.
De esta manera, la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; en otras palabras, aquella debe constar en el documento en forma nítida, es decir, debe contener el crédito del ejecutante y la deuda del obligado, sin necesidad de acudir a elucubraciones o suposiciones. Es clara cuando además de ser expresa, aparece determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido.
Finalmente es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento por no estar sometida a plazo o a condición». 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de solicitar el decreto y práctica de estas pruebas o de aportarlas al momento en que se le notificó de la demanda, pues era su deber aportar estos documentos si estaban en su poder o a lo sumo solicitar su decreto y práctica.
Cosa distinta es que la ejecutada prefirió guardar silencio y adoptar una actitud pasiva frente al mandamiento de pago que le fue notificado, cargando entonces así con las consecuencias procesales de su inactividad en la defensa judicial. Tampoco se trata de una prueba cuya práctica fuera forzosa para el juez, exactamente como lo corroboró el juzgador de instancia menor, quien acertadamente afirmó que esta prueba correspondía a la defensa judicial del demandado y por ende era carga suya aportarla o solicitar su decreto y práctica».
Finalmente, respecto del cargo decisión sin motivación, valga recordar que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, esta causal surge de la necesidad de que las decisiones de los jueces estén plenamente sustentadas en el marco jurídico aplicable y en los supuestos fácticos objeto de estudio, razón por la cual no se estructura ante cualquier divergencia con el razonamiento del juez, sino solo «cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente», en consideración, además, a que el respeto del principio de autonomía judicial impide al juez de tutela inmiscuirse en controversias interpretativas.
Así, se tiene aceptado que no corresponde al juez constitucional establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar si la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitime como tal,23 razón por la cual su competencia «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad».24 De esta forma, al examinar un cargo por ausencia de motivación de una decisión judicial, el juez de tutela debe tener presente que el deber de presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan un fallo es un principio de la función judicial que, de transgredirse, supone una clara vulneración del debido proceso. 23Corte Constitucional, Sentencia T-247 de 2006. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-709 de 2010. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte accionante alega que la providencia del 22 de septiembre de 2022, se limitó a considerar, de manera exclusiva, el error procesal referido a la no interposición en tiempo del recurso de reposición contra el mandamiento de pago, sin considerar otros argumentos de peso.
Como quedó expuesto en líneas precedentes, esta Subsección evidencia que no le asiste razón a la parte accionante al afirmar que la providencia cuestionada incurrió en este yerro, pues la decisión proferida en sede ordinaria se encuentra debidamente sustentada con suficientes argumentos explicativos y justificativos, coherentes con la realidad procesal.
En ese orden de ideas, la Sala considera razonable la interpretación del Tribunal Administrativo del Cesar por cuanto, efectuado un estudio ajustado a la normatividad vigente y a la jurisprudencia, no se logró acreditar la existencia de la alegada nulidad del proceso ejecutivo. En estas condiciones los presuntos defectos expuestos no son de recibo y, por tal razón, no se advierte ninguna vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3.
Conclusión La Sala concluye que la providencia del 22 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al confirmar el rechazo de plano de la solicitud de nulidad del proceso ejecutivo elevada por el municipio de Agustín Codazzi.
En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, 18 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05302 01 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Falla: Primero: Revocar la sentencia de 15 de diciembre de 2022 que dictó la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado mediante la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela, para en su lugar, denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el municipio de Agustín Codazzi.
Segundo: Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.