w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUÍS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Pensión gracia. Naturaleza del vínculo docente.
Profesor bajo la modalidad de hora cátedra. Prescripción trienal de mesadas pensionales. Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda La señora Ana Rosa Mosquera Agualimpia, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las resoluciones PAP 008864 de 12 de agosto de 20101, PAP 039149 de 16 febrero de 20112, RDP 030257 de 18 de agosto de 20163 y RDP 042177 de 4 de noviembre de ese mismo año4, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó: • Reconocer y pagar a la señora Ana Rosa Mosquera Agualimpia una pensión gracia de jubilación, a partir del cumplimiento del estatus 1 Folios 59 a 63. 2 Folios 64 a 67. 3 Folios 2 a 4. 4 Folios 6 a 9.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 pensional. • Liquidar la mesada pensional en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de ese estado. • Declarar prescritas las mesadas anteriores al 11 de abril de 2013. • Que la pensión reconocida sea ajustada en los términos del artículo 187 del CPACA. • Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. • Que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda En breve, se afirmó en la demanda que la señora Ana Rosa Mosquera Agualimpia se vinculó al magisterio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1980 a través de diversos nombramientos territoriales a saber: i) desde el 15 de enero de 1980 hasta el 30 de abril de 1988 -por vinculación con el municipio de Bojayá – Chocó- y: ii) desde el 1 de octubre de 1993 hasta el 3 de diciembre de 2015 -por vinculación con el departamento de Antioquia-.
Alegó asimismo que por más de 20 años fungió como docente y, además, que durante ese ejercicio siempre se desempeñó con honradez y buena conducta. Por tanto, arguyó que el 10 de mayo de 2009 adquirió el estatus pensional, habida cuenta que en esa fecha cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios requeridos para ello. Que en distintas épocas solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, obteniendo como respuesta los actos administrativos que son objeto de reproche. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la violación Se señalan como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 6, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política;
Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Ley 91 de 1989; artículo 6 de la Ley 60 de 1993; artículo 279 de la Ley 100 de 1993; artículo 115 de la Ley 115 de 1994: Decreto 081 de 1976; Ley 1437 de 2011. En síntesis, alegó que los actos administrativos enjuiciados desconocen las leyes que regulan la pensión gracia, la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia del Consejo de Estado que han precisado el concepto de docente nacional.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Lo anterior, por cuanto, según afirmó, la conclusión a la que arribó la demandada, relacionada con que los servicios prestados por la actora a partir del 1 de octubre de 1993 son de carácter nacional, pasó por alto que el decreto 3123 de 13 de agosto de 1993, fue emitido por el gobernador del departamento de Antioquia, sin intervención alguna del ministerio de educación nacional, lo que permite pregonar que la vinculación de la demandante al magisterio oficial es nacionalizada. 1.4 Contestación de la demanda Dentro de la oportunidad de ley, la UGPP contestó la demanda5, oponiéndose a las pretensiones en ella contenidas.
Con tales propósitos, alegó que la presunción de legalidad de los actos reprochados se mantiene incólume, dado que no existe causal alguna que permita su anulación. En ese sentido, aseguró que la actora no tiene derecho a la prestación reclamada, habida cuenta que, de conformidad con la certificación laboral emitida por la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia, los servicios prestados a partir del 1 de octubre de 1993 son del orden nacional. 1.5 Sentencia de primera instancia Mediante sentencia adiada 21 de octubre de 20196, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda.
Para ello, después de reseñar el marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia, así como de analizar el material probatorio existente en el expediente, concluyó que la parte actora no cumple con los requisitos exigidos en la ley para ser beneficiaria de dicha prestación. En efecto, aseguró que los servicios docentes prestados entre el 15 de enero de 1980 y el 30 de abril de 1988 y entre el 1 de octubre de 1993 y el 2 de junio de 1998 son nacionalizados, mientras que los tiempos servidos del 3 de junio de 1998 al 3 de diciembre de 2015 son nacionales.
En consecuencia, sostuvo el tribunal que los docentes nacionales no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia y, además, que en casos como el actual no es procedente computar tiempos nacionales y nacionalizados para la concesión de la prestación. 1.6 Recurso de apelación Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación7, arguyendo, en esencia, que: 5 Folios 76 a 79. 6 Folios 206 a 213. 7 Folios 216 a 218.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 • La vinculación de la demandante a la docencia oficial fue territorial - nacionalizada, porque su nombramiento fue efectuado por el gobernador de Antioquia mediante decreto 3123 de 13 de agosto de 1993, y no por el Ministerio de Educación Nacional.
Adicionalmente, a través de ese acto se señaló que se hacían unos nombramientos de docentes nacionalizados. • Los servicios prestados con ocasión del aludido decreto fueron continuos y después de ese no se hicieron más nombramientos; por tanto, el resto de anotaciones insertas en el certificado emitido por la secretaría de Educación Departamental de Antioquia corresponden a traslados que no mutan el tipo de vinculación docente. • El tipo de institución educativa en la que se presta el servicio no determina la naturaleza de la vinculación, sino la autoridad que profiere el acto administrativo respectivo. • En el expediente obran las pruebas que exige la ley y la jurisprudencia para establecer el tipo de vinculación por el tiempo cuestionado -acto administrativo de nombramiento y acta de posesión-, por tanto, la conclusión del tribunal de primera instancia no fue acertada.
Finalmente, el apelante sostiene que al momento de resolver la segunda instancia se tenga en cuenta la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 21 de junio de 2018, dentro del expediente con radicado 25000- 23-42-000-2013-04683-01. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia 1.7.1 La admisión del recurso Mediante auto de fecha 10 de diciembre de 20208, se admitió el recurso de apelación. 1.7.2 Alegatos de conclusión A través de proveído adiado 3 de junio de 20219, se ordenó correr traslado a las partes y al agente del ministerio público para que presentaran sus alegatos de conclusión. Oportunamente, las partes en contienda intervinieron en esta etapa.
En efecto, el vocero judicial de la parte actora reiteró los argumentos vertidos en la demanda.10 Por su parte, la apoderada de la entidad accionada alegó que del acervo probatorio se concluye que los tiempos nacionalizados acreditados no le permite 8 Folio 228. 9 Folio 239. 10 Índice 13 de la plataforma SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 a la demandante acceder a la pensión gracia, razón por la que solicitó confirmar la sentencia apelada.11 Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso13, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado del demandante, en su condición de apelante único. 2.2 Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Ana Rosa Mosquera Agualimpia cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, en especial el atinente a los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado. 2.3 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto La pensión gracia fue consagrada en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, esa ley exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con 11 Índice 14 de la plataforma SAMAI. 12 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 13 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional y; iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989, exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial hasta el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, extendió esta pensión a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, la pensión gracia se hizo extensiva a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1 distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 De las diferentes normas enunciadas, esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condicionantes solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»14 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815, fijó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».16 Las anteriores providencias de unificación definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con hasta el 31 de diciembre de 1980, y cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa Del expediente administrativo que milita en la foliatura, se extrae en forma sucinta 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 que mediante las resoluciones PAP 008864 de 12 de agosto de 201017, PAP 039149 de 16 febrero de 201118, RDP 030257 de 18 de agosto de 201619 y RDP 042177 de 4 de noviembre de ese mismo año20, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.5 Caso concreto Con el fin de desatar la alzada, la Sala verificará si la demandante cumple con las exigencias que determinan el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relacionada con el tiempo de servicio como docente nacionalizado o territorial, como a continuación se procede. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos de edad y de honradez, consagración y buena conducta • Edad.
Está demostrado que la demandante nació el día 10 de mayo de 1959.21 Por tanto, se concluye que el 10 de mayo de 2009, cumplió 50 años de edad. • Buena conducta. En cuanto a la labor docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de esa actividad, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito.
Determinado lo anterior, y atendiendo los límites impuestos en la apelación, se procede a verificar la naturaleza de los tiempos de servicio docente así: 2.5.2 Tiempos de servicio Recordemos que el a quo negó las pretensiones de la demanda al evidenciar que el vínculo laboral que la actora detentó a partir del 1 de octubre de 1993 hasta el 3 de diciembre de 2015, fue de carácter nacional, lo que de suyo tornaba improcedente el reconocimiento prestacional de la referencia. Así las cosas, con las pruebas que obran en el expediente se determinará el carácter de esa vinculación, así: • Servicios docentes prestados Desde el 15 de enero de 1980 hasta el 30 de abril de 1988. 17 Folios 59 a 63. 18 Folios 64 a 67. 19 Folios 2 a 4. 20 Folios 6 a 9. 21 Ver registro civil de nacimiento a folio 12.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 De acuerdo con el certificado visible a folio 16 del expediente, mediante Decreto 004 de 15 de enero de 1980, la actora fue nombrada docente de la escuela mixta de Puerto Conto, municipio de Bojayá - Chocó. Ese documento registra la siguiente información: Así mismo, según el certificado laboral que reposa a folios 14 - 15 del paginario, esa vinculación es nacionalizada, tal y como se muestra a continuación: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 De las pruebas reseñadas, la Subsección concluye que en el periodo comprendido entre el 15 de enero de 1980 al 30 de abril de 1988, la actora detentó el carácter de docente nacionalizada.
Por tanto, queda plenamente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 acreditado que la accionante satisfizo la condición de ingresar a la docencia oficial antes de la fecha límite definida por la Ley 91 de 1989 -31 de diciembre de 1980-.
Por lo que sigue, el periodo anteriormente señalado, resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 8 años, 3 meses y 15 días. Sin embargo, este tiempo no es suficiente para conceder la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante, esto es, la acreditada a partir del 1 de octubre de 1993 hasta el 3 de diciembre de 2015. • Servicios docentes prestados desde el 1 de octubre de 1993 hasta el 3 de diciembre de 2015.
A través del Decreto 3123 de 13 de agosto de 1993, el Gobernador del departamento de Antioquia nombró a la demandante como docente de tiempo completo del Idem Murindó del municipio de Murindó22, así: 22 Ver certificados laborales en folios 17 y 21 y el decreto de nombramiento en folios 18-19. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Ahora bien, según lo evidencia los certificados visibles a folios 1723 y 2124, la demandante prestó sus servicios docentes bajo las órdenes de la gobernación de Antioquia entre el 1 de octubre de 1993 y el 31 de diciembre de 2002, y, posteriormente, desde el 1 de enero de 2003 hasta el 3 de diciembre de 2015, como educadora subordinada a la alcaldía municipal de Bello.
Los certificados en cita registran la siguiente información: 23 Emitido por la secretaría de educación de Antioquia. 24 Emitido por la secretaría de educación de Bello. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Gobernación de Antioquia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Alcaldía Municipal de Bello – Antioquia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Se reitera que, en esta segunda etapa, la actora prestó sus servicios docentes así: i) del 1 de octubre de 1993 al 31 de diciembre de 2002, bajo las órdenes de la gobernación de Antioquia y; ii) luego, sin solución de continuidad, desde el 1 de enero de 2003 hasta el 3 de diciembre de 2015, bajo las órdenes de la alcaldía municipal de Bello.
En este contexto, se aprecia un cambio de empleador entre los años 2002 y 2003 que en nada desnaturaliza el vínculo nacionalizado arriba referenciado. Esta situación tiene su génesis en el proceso de descentralización administrativa del sector educativo iniciado con la nueva constitución política y desarrollado a través de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
En cuanto a esta última se refiere, los artículos 34 y 38 dispusieron que todos los docentes que venían nombrados con el lleno de los requisitos legales, mantendrían su vinculación sin solución de continuidad y sin necesidad de nuevos concursos de méritos -para aquellos que venían vinculados a la carrera docente-. Por consiguiente, el aludido cambio de empleado que se visualiza en ambos certificados es fruto de esa descentralización que finalmente, en el caso de marras, desembocó en el municipio de Bello, de acuerdo con lo previsto en el artículo 41 ejusdem.
Por ende, se repite, la vinculación laboral que aquí se reseñó nunca perdió la calidad de nacionalizada. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 • De la naturaleza del vínculo docente de la demandante.
Se concluye entonces que el nombramiento de la demandante, al ser expedido por una autoridad del orden territorial, generó un vínculo nacionalizado y no nacional -como erradamente lo concluyó la demandada y el tribunal de primera instancia-. Ahora, aunque en las motivaciones de ese acto se consignó que la delegada permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el fondo educativo regional certificó la respectiva disponibilidad presupuestal, tal alusión no tiene la potencialidad de mutar el antedicho carácter pues, como se indicó en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018: «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.».
En consecuencia, se reitera que el vínculo en comento es nacionalizado, porque el acto fue expedido con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975; siendo pertinente destacar que en su artículo 10 se dispuso que los recursos para atender el proceso de nacionalización estarían administrados por los fondos educativos regionales, con sujeción a los planes que establezca el señalado ministerio.
Aunado lo anterior, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Por lo indicado, este último período -que fue el debatido en esta instancia- también debe ser computado en la determinación del derecho a la pensión gracia reclamada. En este escenario, se evidencia que la accionante laboró como docente oficial nacionalizada en los siguientes períodos: Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Municipio de Bojayá - Chocó Nacionalizada 15/01/1980 a 30/04/1988 8 3 15 Departamento de Nacionalizada 1/10/1993 a 31/12/2002 9 2 29 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Por consiguiente, demostrado que la demandante satisfizo todos los requerimientos exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados.
A título de restablecimiento se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 11 de mayo de 2008 y el 10 de mayo de 200925, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad. 2.5.3 De la prescripción Se aclara que la pensión gracia, al ser una prestación periódica, detenta naturaleza imprescriptible.
Sin embargo, frente a las mesadas pensionales opera el fenómeno de la prescripción trienal. Al respecto, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, trataron la interrupción de la prescripción de la siguiente manera: «1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.» Ahora bien, el artículo 94 del Código General del Proceso, dispone la interrupción de la prescripción, así: «La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella o el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante.
Pasado este término, los mencionados efectos solo se producirán con la notificación al demandado.» 25 En esta fecha la accionante cumplió los 50 años de edad y, previamente, ya había cumplido los 20 años de servicio. Antioquia Municipio de Bello Nacionalizada 1/01/2003 a 3/12/2015 12 11 2 Total 30 5 16 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Sobre el particular, se destaca: 1.
La interrupción de la prescripción de las mesadas pensionales es por solo una vez y por un lapso igual -3 años-. 2. El fenómeno de la prescripción no puede entenderse suspendido por la espera de un pronunciamiento de la entidad administrativa. 3. La reclamación sobre el derecho o prestación debe incoarse dentro de los tres años siguientes a que el derecho se hizo exigible, so pena de verse afectado por el fenómeno prescriptivo. 4.
Dicho reclamo del derecho tiene la virtualidad de interrumpir por una sola vez en un lapso igual contado desde la presentación de la reclamación administrativa. Pues bien, en el expediente se observa que la demandante presentó dos reclamaciones a saber: i) el 7 de abril de 2010 y; ii) el 11 de abril de 2016. Por lo que sigue, se concluye que todas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 11 de abril de 2013, se encuentran prescritas.
En consecuencia, se declarará probada esta excepción. Ahora bien, despejado lo atinente a ese fenómeno, se dirá que la suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R = Rh Índice Final Índice Inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.6 Conclusión Atendiendo a lo descrito previamente, la Sala considera que la docente Ana Rosa Mosquera Agualimpia cumplió con todos los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. En otras palabras, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor; cumplió 50 años de edad el 10 de mayo de 2009; prestó sus servicios docentes al magisterio oficial por más de 20 años, acreditando su vinculación como docente nacionalizada antes del 1 de enero de 1981.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 En este orden de ideas, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las directrices interpretativas jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio que regía la situación particular de la demandante, razón por la cual será revocada la sentencia apelada, para en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 2.7 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.
Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos de las partes, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida, máximo cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 21 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda en el proceso promovido por la señora Ana Rosa Mosquera Agualimpia contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de las resoluciones PAP 008864 de 12 de agosto de 2010, PAP 039149 de 16 febrero de 2011, RDP 030257 de 18 de agosto de 2016 y RDP 042177 de 4 de noviembre de 2016, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó el reconocimiento de la pensión de gracia a la señora Ana Rosa Mosquera Agualimpia.
TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2018 00561 01 (2382-2020) Demandante: Ana Rosa Mosquera Agualimpia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 reconocer y pagar a la señora Ana Rosa Mosquera Agualimpia, identificada con cédula de ciudadanía 26.391.518, la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 11 de mayo de 2008 y el 10 de mayo de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 11 de abril de 2013, por la prescripción trienal de mesadas pensionales arriba reseñada.
CUARTO: La demandada actualizará las sumas adeudadas de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia.
QUINTO. La accionada deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO. Sin condena en costas conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEPTIMO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUÍS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Firmado electrónicamente)