CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Demandante: Delvis María Benavides Martínez Demandado: Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas; cómputo del término de prescripción Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 3 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala cuarta), mediante la cual declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 8). La señora Delvis María Benavides Martínez, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el departamento de Córdoba, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 296 de 7 de febrero de 2017, por la que el ente territorial demandado negó «[…] la sanción moratoria causada por la mora en el pago de las cesantías definitivas […]», reclamada por la actora. A título de restablecimiento del derecho, se ordene al accionado pagar la referida sanción, «[…] equivalente a un día de salario por cada día de retardo, de conformidad con lo establecido en [la] Ley 1071 de 2006, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los sesenta y cinco (65) días […] después de radicada la solicitud [de reconocimiento] hasta que se efectuó el pago de las mismas»; junto con la indexación e intereses moratorios; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y sufragar costas procesales. 2 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que «[…] [i]ngresó como empleada pública en el cargo de docente mediante Decreto […] 110 del 7 de octubre de 1998 [y] finalizó el día 12 de julio de 2010 [por] Decreto 1112 de la misma fecha». Dice que el 9 de agosto de 2011 reclamó el reconocimiento de sus cesantías definitivas, pero no obtuvo respuesta, por lo que el 5 de junio de 2014 reiteró del ente territorial el pago de la referida prestación, y por medio de Resolución 3147 de 6 de noviembre de 2015, «aclarada a través de Resolución 000773 del 14 de abril de 2016, la Gobernación de Córdoba reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas […] por la suma de $5.087.859», el cual fue efectuado el «25 de abril del año 2016».
Afirma que el 25 de enero de 2017 pidió del accionado la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, negada con Resolución 296 de 7 de febrero de 2017, con el argumento de que «[…] la obligación del pago […] se dio dentro del término legalmente establecido». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo censurado las Leyes 244 de 1995 (artículos 1º y 2) y 1071 de 2006 (artículos 4 y 5).
Arguye que «[…] se le violaron abiertamente sus derechos como empleado público, habiendo transcurrido en demasía el tiempo para el pago de sus cesantías, el cual debía hacerse, de conformidad con la normativa señalada, dentro del los sesenta y cinco (65) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de pago […], lo cual no ocurrió, tal como se puede demostrar con las pruebas que se anexaron […] habiendo transcurrido un total de 1627 días» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 51 a 55).
El ente territorial accionado, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del medio de control y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. Asevera que la demandante «no tiene derecho a que se le reconozca y pague la sanción moratoria solicitada por el pago tardío de sus cesantías por que no se cumplen los presupuestos señalados en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995» (sic). 3 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba 1.6 Providencia apelada (ff. 160 a 165 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Córdoba (sala cuarta), mediante sentencia de 3 de junio de 2021, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] atendiendo la fecha de exigibilidad de la sanción 12 de noviembre de 2011, la parte actora tenía hasta el 12 de noviembre de 2014, para reclamar su derecho, sin embargo, solo demandó hasta el 1º de septiembre de 2017- según se desprende del acta de reparto-, fecha para la cual ya había operado el fenómeno de la prescripción. Término que no interrumpió la petición de 25 de enero de 2017, fecha en la cual solicita el pago de la sanción moratoria, ni la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial Administrativa, la cual tuvo lugar el 25 de mayo de 2017, pues para esas fechas ya había finiquitado la oportunidad de reclamar la sanción moratoria; la cual era hasta el 12 de noviembre de 2014» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 168 a 171).
Inconforme con el anterior fallo, la accionante, a través de apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] no es procedente […] dar aplicación a la prescripción trienal, pues no puede soportar el administrado la inseguridad jurídica creada en estos asuntos, existiendo volubilidad en las posiciones jurisprudenciales, causando a quien acude a la administración de justicia graves perjuicios, cuando confiadamente se creía que el tr[á]mite era ante la jurisdicción laboral y que […] no podía ejecutarse el momento por el estado de intervención en el que se encuentra la Gobernación de Córdoba, como tampoco es aplicable la prescripción por expresa disposición de la Ley 550 de 1999» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante auto de 17 de septiembre de 2021 (f. 172) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 5 de mayo de 2022 (f. 177), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; pero en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Colegiatura es competente para conocer del presente litigio, en segunda 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 4 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora le asiste o no el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, por el pago tardío de sus cesantías definitivas; y de ser cierta la anterior hipótesis, establecer si operó el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva, como lo decretó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Sanción moratoria. El auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo»3, que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
Por su parte, los salarios moratorios por el pago tardío de dicho auxilio hacen parte del derecho sancionador por el incumplimiento de una obligación del empleador, la que carece de carácter accesorio e imprescriptible4, habida cuenta de que (i) se causa por su no pago y no depende directamente del reconocimiento de las cesantías, pues se genera de manera excepcional, cuando el empleador omite su deber de cancelarlas dentro de los términos legales5; y (ii) dada su naturaleza sancionatoria, no puede considerarse como un derecho exento del fenómeno de la prescripción, so pena de vulnerar disposiciones legales que consagran que no existirán sanciones imprescriptibles. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 3 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 4 de octubre de 2006, magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño. 4 Sobre el fundamento normativo de la sanción moratoria, ver fallo de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528- 14). 5 Sentencia de la sección segunda, subsección A, de 1º de diciembre de 2016, expediente: 08001-23-31-000- 2011-01398-01(3221-15). 5 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba En lo que atañe a la sanción moratoria por el pago tardío o extemporáneo de las cesantías, la Ley 344 de 19966, que remite al artículo 99 de la 50 de 19907, concierne a las anualizadas, y la Ley 244 de 19958, adicionada y modificada por la 1071 de 20069, regula lo referente a las cesantías definitivas y parciales.
Para el interés del asunto sub examine, la Ley 244 de 1995 preceptúa: Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo.- En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. En ese contexto, la entidad pública empleadora debe expedir la correspondiente 6 «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». 7 «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones». 8 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones». 9 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación». 6 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba resolución dentro de los 15 días siguientes a la solicitud (cesantías parciales o liquidación de cesantías definitivas, según el caso) del interesado y tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles para su pago, a partir de la fecha en que adquiera firmeza el acto de reconocimiento, so pena de sufragar un día de salario por cada uno de retardo hasta cuando se cumpla la obligación. Al respecto, la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 27 de marzo de 2007, expediente 27001-23-31-000-2000-02513-01 (2777-2004) IJ, proferido en vigor del Código Contencioso Administrativo (CCA), unificó el criterio respecto de la forma de contabilizar ese término, así: En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no a la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria. […] Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía (…) el tiempo a partir del cual comienza el término para que se genere la indemnización moratoria será la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
Sobre el mismo tema, la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación de 25 de agosto de 201610, en lo atañedero a la reclamación, dijo que «[…] entre la fecha del retiro del servicio y la fecha en que empieza a correr la indemnización moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas, existe un lapso de por lo menos 65 días, durante los cuales se hace la reclamación de las prestaciones definitivas, se expide la resolución para su liquidación, se notifica y queda en firme ese acto administrativo y, finalmente, se realiza el pago dentro del término que prevé la Ley 244 de 1995», comoquiera que vencido el anterior, se causa la sanción moratoria. 10 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14). 7 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba No obstante, en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el término de ejecutoria del acto administrativo es de diez días, como lo preceptúa el artículo 7611, motivo por el cual el tiempo con el que cuenta la Administración para reconocer, liquidar y pagar el auxilio de cesantías es de 70 días hábiles a partir de la correspondiente solicitud, como lo ha sostenido esta subsección12, comoquiera que trascurridos aquellos, se genera la sanción moratoria.
Dicho en otras palabras, el término a partir del cual se hace exigible la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías definitivas, comprende las siguientes posibilidades: (i) 45 días hábiles a partir del día siguiente de la ejecutoria (5 días hábiles en vigor del CCA o 10 con el CPACA) del acto que reconoce las cesantías definitivas; o, en su defecto, (ii) cuando al cabo de los 15 días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud por el interesado, esta no se resuelve o no se profiere el acto que las concede, se tendrá en cuenta la fecha de presentación, para contar 65 (CCA) o 70 (CPACA) días hábiles, que trascurridos, a partir del día hábil siguiente se causará la sanción moratoria.
Cabe precisar que la norma a aplicar en el caso de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es la que se encuentre en vigor al momento en que se causa la mora, no al término del vínculo laboral ni cuando se hace la petición de la cesantía. 3.3.2 Procedimiento de reestructuración de pasivos. Resulta oportuno precisar que el Congreso de la República, en virtud del artículo 150 (numeral 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). «Artículo 76.
Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios». 12 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho: (i) 08001-23-33-000-2014-00332-01(3815-15), sentencia de 30 de marzo de 2017;
(ii) 08001-23-33- 000-2012-00431-01(1721-14), fallo de 2 de marzo de 2017; y (iii) 08001-23-33-000-2013-00790-01(2621-15), sentencia de 26 de enero de 2017. 8 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba 19, letra d)13 de la Constitución Política, expidió la Ley 550 de 199914, mediante la cual se estableció un régimen que promovía y facilitaba la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, con el propósito de asegurar la función social de las empresas15 y obtener el desarrollo armónico de las regiones, intervención estatal autorizada por los postulados constitucionales contenidos en los artículos 334 (modificado por el artículo 1.º del Acto legislativo 3 de 2011) y 335, los cuales le arrogan al Estado la dirección general de la economía, lo que a su vez le permite cumplir sus fines esenciales16.
El artículo 5° de la Ley 550 de 1999 determinó que los acuerdos de reestructuración son convenciones que se celebran «[…] a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo», los cuales son aplicables a las entidades territoriales, según su naturaleza y características, conforme a lo previsto en el artículo 58 ibidem, que preceptúa, entre otras, las siguientes reglas: 1.
En el caso del sector central de las entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del 13 «Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; […]». 14 «Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley». 15 De conformidad con el artículo 133 de la Constitución Política, que prevé que «La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación». 16 Contenidos en el artículo 2º de la norma superior, consistentes en «[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo». 9 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba Ministerio.
En todo caso las actuaciones del Ministerio se harán por conducto de personas naturales. […] 2. Para efectos de la celebración del acuerdo, el Gobernador o Alcalde deberá estar debidamente facultado por la Asamblea o Concejo, autorización que comprenderá las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento al acuerdo. 3.
En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras. […] 6. Con posterioridad a la celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas operaciones de Crédito Público sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con lo señalado por la Ley 358 de 1997. 7.
Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo: a) Mesadas pensionales; b) Servicios personales; c) Transferencias de nómina; d) Gastos generales; e) Otras transferencias; f) Intereses de deuda; g) Amortizaciones de deuda; h) Financiación del déficit de vigencias anteriores; i) Inversión. Para garantizar la prioridad y pago de estos gastos, el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos que perciba.
La determinación de los montos de gasto para cumplir con la prelación de pagos establecida, puede ser determinada para períodos anuales o semestrales en el acuerdo de reestructuración a fin de que pueda ser revisada en dichos períodos con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento del acuerdo. 10 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba […] 11.
El acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos; y requerirá el voto favorable de la entidad territorial, que será emitido por el Gobernador o Alcalde según el caso, previas las facultades a que se refiere el numeral 2o. del presente artículo. […] 13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad.
De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho. […] 15. Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente el acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales.
Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «[t]odas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»17.
Al respecto, esta sección18 se pronunció así: Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser 17 Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. 18 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001-23- 31-000-2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 11 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES 12 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador.
Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda. Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden a garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) «FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de 28 de julio de 2011, según el cual la actora prestó sus servicios como docente en provisionalidad en el centro educativo El Cuchillo del municipio de Ayapel desde el 21 de octubre de 1998 hasta el 23 de julio de 2010 (ff. 31 y 32). b) Memoriales de 9 de agosto de 2011 y 5 de junio de 2014 (ff. 9 a 12), por los cuales la accionante solicitó del departamento de Córdoba el reconocimiento de las cesantías definitivas. c) Resolución 3147 de 6 de noviembre de 2015 (ff. 13 y 14), mediante la cual el secretario de educación de Córdoba le reconoce a la demandante las cesantías 13 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba definitivas e intereses a la misma, por el monto de $5.087.859 por sus servicios prestados como docente en ese departamento del 1º de enero de 2003 al 5 de agosto de 2008; asimismo, el ente territorial expresó: Que la señora DEL[V]IS MAR[Í]A BENAVIDES MART[Í]NEZ […] laboró como docente de tiempo completo en la Institución Educativa “ALFONSO L[Ó]PEZ” en el Municipio de Ayapel e incorporado a la planta de cargos del Departamento de Córdoba sin solución de continuidad desde el 01 de enero de 2003, cuyo nombramiento fue declarado insubsistente mediante Decreto No. 001694 de agosto 05 de 2008. […] Que según constancia del 24 de junio de 2014 contenida en el Oficio No. C-FPSM-1246 suscrita por la líder de la Oficina del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, […] certifica que la señora DEL[V]IS MAR[Í]A BENAVIDES MART[Í]NEZ, no estuvo afiliada al fondo durante el periodo que laboró en la entidad como provisional.
Que por ser docente provisional de vinculación municipal le recae al Departamento asumir la carga prestacional reclamada durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2003 al 05 de agosto de 2008. d) El anterior acto administrativo fue aclarado con Resolución 773 de 14 de abril de 2016 (f. 15), en el sentido de corregir el número de cédula de ciudadanía de la accionante. e) Certificación de 28 de junio de 2019, por la que el señor director técnico con funciones de información financiera de la gobernación de Córdoba da cuenta de que a la actora, a través de órdenes de pago 13161 y 13162 de 25 de abril de 2016 por valor $ 4.565.533 y $ 522.326, respectivamente, se le sufragó dicha prestación (ff. 83). f) Escrito de 25 de enero de 2017, con el que la accionante deprecó del accionado la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas (ff. 19 a 21), negada por Resolución 296 de 7 de febrero de 2017, al estimar que «[…] la administración Departamental canceló las cesantías definitivas […] dentro de los 45 días contados a partir del momento en que se encuentre en firme el acto administrativo que las reconozca» (f. 23). 14 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba g) Oficio 124-2019 de 17 de junio de 2019, por medio del cual la secretaría de hacienda de Córdoba informa que «[…] una vez revisada la base de datos del inventario de acreencias del acuerdo de reestructuración de pasivos del Departamento de Córdoba se pudo constatar que la accionante […] no está registrada dentro de dicha base de datos, lo cual puede evidenciar que no presentó acreencia alguna ni en el acuerdo inicial firmado el día 23 de noviembre de 2009 ni en su modificación llevaba a cabo el 31 de julio de 2015, de igual forma no se encontró observación alguna en la reunión de determinación de acreencias y derechos de votos» (f. 84). h) Acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el departamento de Córdoba y sus acreedores dentro del marco de la Ley 550 de 1999 (ff. 85 a 114); escenario financiero, inventario de acreedores, acreencias y de obligaciones contingentes y acta de votación del acuerdo (ff. 117 a 145).
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que (i) la demandante laboró como docente en la Institución Educativa Alfonso López en el municipio de Ayapel e incorporada a la planta de cargos del departamento de Córdoba, sin solución de continuidad, desde el 1º de enero de 2003 hasta el 5 de agosto de 2008 (al haber sido declarada insubsistente mediante Decreto 1694 de los mismos mes y año);
(ii) a través de escritos de 9 de agosto de 2011 y 5 de junio de 2014, solicitó del departamento de Córdoba el reconocimiento de sus cesantías definitivas, concedidas por Resolución 3147 de 6 de noviembre de 2015, por la suma de $5.087.859, (iii) según certificación del señor director técnico con funciones de información financiera de la gobernación de Córdoba, por medio de órdenes de pago 13161 y 13162 de 25 de abril de 2016 por valor $ 4.565.533 y $ 522.326, respectivamente, se le sufragó dicha prestación; y (iv) el 25 de enero de 2017 formuló ante el accionado petición con el propósito de que le fuera cancelada la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, negada por Resolución 296 de 7 de febrero de 2017, al estimar que «[…] la administración Departamental canceló las cesantías definitivas […] dentro de los 45 días contados a partir del momento en que se encuentre en firme el acto administrativo que las reconozca».
Sea lo primero precisar que si bien es cierto que del «FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», emitido por el Fomag, se constata que la demandante prestó sus servicios como docente en provisionalidad en el Centro Educativo El Cuchillo de Ayapel del 21 de octubre de 1998 al 23 de julio de 2010, también lo es que el objeto del presente asunto recae sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas 15 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba por el período comprendido entre 2003 y 2008, toda vez que fue durante ese interregno que la actora estuvo vinculada a la planta de cargos del departamento de Córdoba y es el ente llamado a responder ante una eventual condena, razón por la cual no hay lugar a efectuar pronunciamiento respecto de tiempos diferentes a los mencionados.
Ahora bien, con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la actora al haber trabajado en el departamento de Córdoba desde el 1º de enero de 2003 hasta el 5 de agosto de 2008 y, en tal virtud, de acuerdo con la normativa referida en el acápite anterior, le asiste derecho a la sanción moratoria, ante un eventual incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
Así las cosas, la Sala destaca las siguientes fechas, importantes para determinar la mora que alega la demandante: Solicitud de cesantías19 9 de agosto de 2011 Término para expedir la resolución (15 días) 31 de agosto de 2011 Término de ejecutoria de la resolución (5 días) 8 de septiembre de 2011 Término para efectuar el pago (45 días) 11 de noviembre de 2011 Fecha del acto de reconocimiento de cesantías 6 de noviembre de 2015 Fecha de pago de las cesantías definitivas 25 de abril de 2016 Petición de sanción moratoria 25 de enero de 2017 Por consiguiente, la fecha a partir de la cual se genera la respectiva sanción moratoria, corresponde al cómputo de 65 días hábiles después de formulada la solicitud de reconocimiento, esto es, el 11 de noviembre de 2011, motivo por el cual el ente territorial tenía hasta esa fecha para pagar el auxilio de cesantías de manera oportuna, empero, lo sufragó el 25 de abril de 2016, es decir, 4 años, 5 meses y 14 días después. Ahora bien, para la subsección resulta claro que el plazo para reclamar la sanción por mora en el pago tardío del auxilio de cesantías (con el fin de que no opere la prescripción del derecho) se rige por lo establecido en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, conforme se dejó sentado por esta sección segunda en sentencia de unificación de 25 de agosto de 201620, al precisar: 19 En vigor del Código Contencioso Administrativo (CCA) 20 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia CE-SUJ-2-004-2016 de 25 de agosto de 2016, expediente 08001-23-31-000-2011-00628-01. 16 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151.
La mencionada disposición es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.
No obstante, en el sub lite se observa que la accionante no interrumpió de manera oportuna el término prescriptivo, pues solicitó la sanción moratoria el 25 de enero de 2017, es decir, después de los tres años siguientes al día en que la obligación se hizo exigible (12 de noviembre de 2011), por ende, operó la prescripción extintiva de ese derecho, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria21.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y negó las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 3 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala cuarta), que declaró probada la excepción de 21 Del cual en pronunciamientos anteriores se ha apartado el suscrito ponente, porque dicha sanción tiene su causación cada día de no pago hasta cuando se consigne el valor del auxilio de cesantías, por lo que podría haber una prescripción parcial, si se reclama dentro de los 3 años siguientes a su cancelación. 17 Expediente 23001-23-33-000-2017-00582-01 (4006-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba prescripción extintiva del derecho y negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Delvis María Benavides Martínez contra el departamento de Córdoba, de conformidad con las consideraciones. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS