CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2023-03967-03 Demandante: Hernando Asterilla Silva Demandado: Presidencia de la República y otros Consulta - Incidente de Desacato en acción de tutela La Sala procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto de 16 de noviembre de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que sancionó con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores, de la Unidad Nacional de Protección – UNP, por incurrir en desacato de la sentencia dictada el 24 de agosto de 2023.
ANTECEDENTES El señor Hernando Asterilla Silva, actuando en nombre propio, presentó demanda de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos a la vida, a la integridad física y a la paz, que estimó lesionados por la Presidencia de la República, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional, por cuanto no se le proporcionó un esquema de seguridad completo para proteger su integridad y la de su familia, a pesar de ser firmante del Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y la extinta guerrilla de las FARC-EP.
Específicamente, porque no se le entregó el vehículo blindado que hace parte de las medidas de protección establecidas por la Unidad Nacional de Protección. El Consejo de Estado, Sección Quinta mediante sentencia del 24 de agosto de 2023 resolvió: “PRIMERO: Declárase la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Presidencia de la República y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, de acuerdo con lo previsto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: Ampáranse los derechos fundamentales a la vida e integridad física del señor Hernando Asterilla Silva, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: En consecuencia, ordénase a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección y a la Coordinación del Grupo Automotor de la Unidad Nacional de Protección que, en el marco de sus competencias, adelanten las gestiones administrativas pertinentes para la entrega del vehículo blindado al actor, como parte de las medidas de seguridad decretadas en la Resolución MTPS-0171 del 11 de mayo de 2022, para lo cual se les concederá un plazo de 5 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia para que realicen los trámites respectivos y procedan al suministro efectivo del automóvil correspondiente al accionante”.
En escrito radicado el 13 de septiembre de 2023, el accionante promovió ante la Sección Quinta de esta Corporación incidente de desacato contra la a Unidad Nacional de Protección, toda vez que no había dado cumplimiento a la orden impartida. A su vez, indicó que la entrega del vehículo blindado hace parte de las medidas de protección de carácter urgente a las que tienen derecho, con ocasión del riesgo extraordinario en el que se encuentra por ejercer sus actividades en presencia de grupos armados al margen de la ley en el municipio de Puerto Guzmán, Putumayo.
Trámite procesal El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante auto del 18 de septiembre de 2023, ordenó la apertura del incidente de desacato, contra el subdirector especializado de Seguridad y Protección y el coordinador del Grupo Automotor de la Unidad Nacional de Protección – UNP. La Unidad Nacional de Protección, mediante escrito de 28 de septiembre de 2023, informó las actuaciones adelantadas a efectos de dar cumplimiento a la orden emitida, señalando entre otras cosas que: “Es menester indicarle al Honorable Juez que, el día 28 de septiembre de 2023, se remitió solicitud al Grupo de Automotores de la Subdirección Especializada de Protección con respecto del caso del señor HERNANDO ASTERILLA SILVA, quienes dieron respuesta el mismo día, en el cual se informa sobre el curso de la implementación del vehículo al accionante así (Anexo 2) “Por medio del presente me permito remitir el insumo de información solicitado respecto del beneficiario HERNANDO ASTERILLA SILVA y la situación que a la fecha se genera.
Es preciso mencionar que desde el Grupo Automotores se han realizado las gestiones pertinentes para dar cumplimiento a lo establecido en el acto administrativo que otorga las medidas de protección. De igual manera, es preciso mencionar que a la fecha nos encontramos en espera de confirmación de disponibilidad del vehículo para asignar a ese esquema de protección. Lo anterior ya que la Subdirección Especializada no cuenta con una flota propia de vehículos para disponer y asignar a su esquema de manera inmediata, cabe destacar que la solicitud se ha realizado bajo el ID 2022-209 a la rentadora CONSORCIO RENTING BLINDADOS.” (…) De esta manera, su Señoría, se observa que esta Entidad realizó las gestiones administrativas tendientes a darle el debido cumplimiento a la orden judicial de fecha 24 de agosto de 2023, tal como consta en el informe que precede, donde se informa de las gestiones que se han adelantado para implementar el vehiculó al accionante”.
(Sic) Aunado a lo anterior, la entidad incidentada sostuvo que para cubrir esa demanda de automotores en los esquemas de protección de los protegidos, la UNP, mediante procesos de selección abreviada PSA, celebra contratos de arrendamiento de carros convencionales o blindados según la necesidad, con empresas privadas rentadoras de vehículos, que en algunas ocasiones se asocian mediante la figura de consorcios o uniones temporales, quienes de conformidad con lo acordado en el contrato, son las encargadas de suministrar los automóviles para la protección de los beneficiarios de este programa de protección. Agregó que la Subdirección de Protección solicitó a la rentadora “consorcio renting blindados” la asignación del vehículo convencional con las condiciones establecidas en la Resolución MTPS-0171 del 11 de mayo de 2022 de forma inmediata y que si bien es cierto que la Unidad Nacional de Protección tiene mecanismos contractuales para conminar el cumplimiento de lo acordado, éstos se encuentran supeditados al procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 del 2011, el cual puede tardar en resolverse.
Decisión sancionatoria El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante auto del 16 de noviembre de 2023, sancionó al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores, con una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con fundamento en los siguientes argumentos: Evidenció que los encargados de materializar la orden impartida no se pronunciaron y, en el informe rendido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, solamente explicó que no cuenta con un parque automotor propio, por lo que celebran contratos de arrendamiento de vehículos convencionales o blindados con empresas privadas, uniones temporales o consorcios, quienes son los encargados de proporcionarlos.
Advirtió que del informe rendido se extraía que la Subdirección de Protección solicitó a la rentadora consorcio renting blindados la asignación del vehículo al accionante de forma inmediata y que, si bien la Unidad Nacional de Protección tiene mecanismos contractuales para conminar el cumplimiento de lo pactado, estos pueden ser demorados debido a que se encuentran sujetos al procedimiento previsto en el artículo 869 de la Ley 1474 del 2011.
Por lo anterior, estimó que no se acreditó el cumplimiento de lo ordenado en la providencia de 24 de agosto de 2023 y los argumentos expuestos por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección – UNP, no eran de recibo, pues reiteraban lo expuesto en el trámite de la acción de tutela y respecto de lo cual la Corporación se pronunció en el siguiente sentido: “(…) para la Sala el incumplimiento del consorcio encargado del suministro de los automóviles para la protección de los beneficiarios de los esquemas de protección, no constituye una justificación suficiente para la omisión en que ha incurrido la institución demandada, como garante de la vida e integridad física del actor.
En este caso, impedir el goce de los mencionados derechos con fundamento en restricciones de índole administrativo y contractual, no es una carga que el señor Asterilla Silva y su familia deban soportar pues, se reitera, la entrega del vehículo blindado hace parte de las medidas de protección de carácter urgente e impostergable a las que tienen derecho dado el riesgo extraordinario en el que fueron catalogados”.
En tal sentido se evidenció que no se cumplió la obligación a cargo del subdirector especializado de Seguridad y Protección, así como de la coordinadora del Grupo de Automotores de la Unidad Nacional de Protección, ni se expuso algún argumento que justificara tal omisión. Bajo el anterior contexto se encontraron acreditados los presupuestos para imponer sanción por desacato al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores, por desatender la orden judicial contenida en el fallo de tutela del 24 de agosto de 2023, imponiéndoles multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno. Trámite en sede de consulta Mediante auto de 25 de enero de 2024, se dispuso requerir al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores, (o quien haga sus veces) de la Unidad Nacional de Protección (UNP) a efetos de que informaran sobre las actuaciones adelantadas con el fin de dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de tutela de 24 de agosto de 2023, proferido por el Consejo de Estado – Sección Quinta.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección – UNP, indicó que, mediante correo electrónico de 31 de enero de 2024, el Grupo de Automotores de la Subdirección Especializada de Protección, remitió el acta de implementación del vehículo blindado a favor del señor Hernando Asterilla Silva. Por lo anterior, se advirtió que se dio cumplimiento a la orden emitida en sentencia de 24 de agosto de agosto de 2023, en tanto que se implementó en favor del señor Hernando Asterilla Silva un vehículo blindado como parte de las medidas de seguridad decretadas en la Resolución MTPS-0171 del 11 de mayo de 2022.
Señaló que no se encontraba acreditada la renuencia o falta de diligencia de la entidad en cumplir la orden emitida en el fallo de tutela, en la medida que se garantizó la implementación de las medidas de protección del accionante, por lo que la situación que originó el incidente de desacato desapareció, razón por la que solicitó que se revocara la sanción impuesta mediante providencia de 16 de noviembre de 2023.
CONSIDERACIONES Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato El Decreto 2591 de 1991 en cuanto al cumplimiento del fallo de tutela dispone: “[…] Art. 27. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las 48 horas siguientes, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras 48 horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. […]” Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 52 del Decreto precitado, en cuanto al desacato, consagra: “Art.52.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción […]” Sobre el objeto del incidente, la Corte Constitucional ha indicado que “[…] el principal propósito de este trámite se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional.
Por tal motivo, debe precisarse que la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]”. La Corte Constitucional ha resaltado en diversas oportunidades que el incidente de desacato tiene una naturaleza correccional y, por tanto, debe cumplir los elementos que componen dicha categoría jurídica.
En ese sentido, el tipo de responsabilidad que recae sobre el encargado de cumplir la orden de tutela es de tipo subjetivo. Así lo ha dicho la citada Corporación: “[…] Siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado.
Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. […]”. “[…] el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]”.
Por lo anterior, para que proceda la sanción por desacato deben darse las siguientes condiciones: (i) que exista una orden dada en fallo de tutela; (ii) que dicha providencia se haya notificado a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta; (iii) que se encuentre vencido el plazo sin que se cumpla la orden; y, (iv) que haya contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis del caso concreto La Sala procede a verificar la legalidad de la sanción impuesta por la Sección Quinta del Consejo de Estado al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores, de la UNP, por incurrir en desacato de la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023 por esta Corporación. El Consejo de Estado, Sección Quinta, en el fallo de tutela proferido el 24 de agosto de 2023, consideró que la Unidad Nacional de Protección Social – UNP vulneró los derechos a la vida e integridad física, porque la entidad no adelantó las gestiones administrativas pertinentes para la entrega del vehículo blindado al actor, como parte de las medidas de seguridad decretadas en la Resolución MTPS-0171 del 11 de mayo de 2022.
Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal resolvió: “ “PRIMERO: Declárase la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Presidencia de la República y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, de acuerdo con lo previsto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: Ampáranse los derechos fundamentales a la vida e integridad física del señor Hernando Asterilla Silva, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: En consecuencia, ordénase a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección y a la Coordinación del Grupo Automotor de la Unidad Nacional de Protección que, en el marco de sus competencias, adelanten las gestiones administrativas pertinentes para la entrega del vehículo blindado al actor, como parte de las medidas de seguridad decretadas en la Resolución MTPS-0171 del 11 de mayo de 2022, para lo cual se les concederá un plazo de 5 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia para que realicen los trámites respectivos y procedan al suministro efectivo del automóvil correspondiente al accionante”.(Sic) El Consejo de Estado, Sección Quinta, al realizar un análisis del informe rendido por la el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Protección Social – UNP, advirtió que no se encontraba acreditado el cumplimiento del fallo de tutela de 24 de agosto de 2023, razón por la que, mediante auto del 16 de noviembre de 2023, decidió sancionar con una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores.
Dentro del trámite de consulta, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Protección Social – UNP, manifestó que la entidad ha dado cumplimiento al fallo de tutela de 24 de agosto de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, por cuanto garantizó la implementación de las medidas de protección recomendadas mediante la Resolución MTPS-0171 del 11 de mayo de 2022, por lo que el vehículo blindado se encontraba implementado al esquema de protección del señor Hernando Asterilla Silva.
Para acreditar sus afirmaciones, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Protección Social – UNP aportó el siguiente documento: Acta de entrega de medio de transporte de 31 de enero de 2024, que da cuenta de la implementación del vehículo blindado a favor del señor Hernando Asterilla Silva. Revisado el contenido del referido documento, se observa que el vehículo fue recibido por la parte interesada, puesto que dicha acta se encuentra suscrita por el accionante.
De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que la Unidad Nacional de Protección Social – UNP, ha dado cumplimiento al fallo de tutela de 24 de agosto de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, pues se evidencia que se adelantaron las gestiones administrativas pertinentes para la entrega del vehículo blindado al actor, como parte de las medidas de seguridad decretadas en la Resolución MTPS-0171 del 11 de mayo de 2022.
Entonces, revisado el material probatorio allegado al presente trámite incidental, la Sala evidencia que la entidad incidentada, realizó las acciones necesarias para dar cumplimiento a la orden contenida en el fallo de tutela de 24 de agosto de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en tanto que adelantó las gestiones que conllevaron a la entrega del vehículo en favor del accionante, con lo que no se muestra un desconocimiento del fallo de tutela.
Por lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad del desacato, más que imponer una sanción, es lograr la protección efectiva de los derechos protegidos en una sentencia de tutela y dado que se observa el cumplimiento de la providencia de 24 de agosto de 2025, se revocará el auto de 16 de noviembre de 2023, proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante el cual se sancionó con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores de la Unidad Nacional de Protección – UNP.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la sanción de multa impuesta en el auto proferido el 16 de noviembre de 2023, por el Consejo de Estado, Sección Quinta, y, en su lugar, DECLARAR que no hay lugar a imponer sanción alguna al señor Luis Eduardo Saavedra Ramírez, en calidad de subdirector especializado de Seguridad y Protección (E) y a la señora Angie Andrea Ropero López, en condición de coordinadora del Grupo de Automotores de la Unidad Nacional de Protección – UNP, conforme con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)