Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., dos (02) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD – C.C.A. Radicación: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Acto acusado: Resolución nro. 44-000-0022-000 de 9 de julio de 2010, “por la cual se revocan unas resoluciones”, expedida por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Guajira.
Tesis: No es susceptible de control judicial a través del medio de control de nulidad simple el acto administrativo por medio del cual se revocan las resoluciones que efectuaron la inscripción catastral de una línea férrea y de una carretera en un municipio, se fijaron y confirmaron los avalúos a las mejoras de aquellas. Se produce la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento, cuando la demanda se presenta pasados siete meses desde la fecha que la entidad demandante tuvo conocimiento del acto acusado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra de la sentencia proferida el 30 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y se inhibió para pronunciarse de fondo sobre la demanda de nulidad interpuesta en contra de la Resolución nro. 44-000-0022-000 del 09 de julio de 2010, “Por la cual se revocan la resoluciones nros. 44-430-0146-2009, 44-430-0017-2010, 44430-0033- 2010, 44430-0040-2010, 44-430- 0069-2010, 44-560-0040-2009, 44- 560-0004-2010, 44-560-0009-2010, 44-847- 0030-2009, 44-847-0005- 2010 y 44487-0006-2010”, expedida por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Guajira.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda. Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 20 de mayo de 2011, en ejercicio de la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), el Municipio de Maicao, por intermedio de apoderado judicial, pretendió la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 44-000- 0022-000 del 09 de julio de 2010, por la cual se revocaron las Resoluciones nros. 44-430-0146-2009, 44-430-0017-2010, 44430-0033- 2010, 44430-0040-2010, 44-430- 0069-2010, 44-560-0040-2009, 44- 560-0004-2010, 44-560-0009-2010, 44-847- 0030-2009, 44-847-0005- 2010 y 44487-0006-2010, a través de las cuales se efectuó la inscripción catastral de la línea férrea y carretera en los municipios de Maicao, Manaure y Uribia y se fijaron y confirmaron unos avalúos, expedida por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Guajira.
Pidió que se condene en costas al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de conformidad con el artículo 171 del CCA, y que se comunique al Ministerio Público la demanda de nulidad para que avoque conocimiento del juicio e imponga sanción disciplinaria al funcionario responsable de la expedición del acto. I.1.2. Los hechos que fundamentan la demanda pueden sintetizarse de la siguiente manera: La parte actora afirmó que el día 21 de enero de 1981, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (lNCORA) expidió la Resolución nro. 002, por medio de la cual reservó a favor de Carbones de Colombia S.A. -"CARBOCOL", una franja de terreno con un área de 3.645 hectáreas, ubicada en los municipios de Barrancas, Maicao y Uribia del Departamento de la Guajira.
Indicó que la aludida reserva se constituyó con destino a la construcción y funcionamiento de un ferrocarril, una carretera y demás obras de infraestructura requeridas para la explotación, exportación y transporte del carbón que se produciría en la cuenca del Cerrejón. Manifestó que "INTERCOR" y "CARBOCOL" son propietarios de la línea férrea y la carretera.
Sin embargo, estas no comunicaron al Instituto Geográfico Agustín Codazzi o a las Tesorerías Municipales de Uribia, Manaure, Maicao, Albania, Hatonuevo y Barrancas, el valor, la fecha de adquisición de estos inmuebles, y el valor de las mejoras, con el fin de incorporar estos valores con los ajustes correspondientes, como avalúos de los inmuebles.
Tampoco elevaron a escritura pública las mejoras. Indicó que los actuales propietarios de los inmuebles, Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A., entre los años 2000 y 2011 tampoco han cumplido las mentadas obligaciones. Afirmó que, en vista del incumplimiento legal de las citadas empresas, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el año 2009, estableció de oficio el avalúo catastral de las mejoras de los inmuebles, aplicando el procedimiento establecido en los artículos 187 del Decreto 1333 de 1986 y 19 de la Ley 14 de 1983, reglamentado por el artículo 21 del Decreto 3496 de 1983, los cuales establecen lo siguiente: "Cuando las mejoras no Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 estén incorporadas en la escritura se tendrá en cuenta para el avalúo el valor fijado por la Oficina de Catastro, previa una inspección ocular".
Igualmente, hizo la identificación catastral según el artículo 74 de la Resolución lGAC 2555 de 1988. Expresó que, para el caso del municipio de Maicao, el 30 de diciembre de 2009, previa inspección ocular, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Oficina Territorial La Guajira, expidió la Resolución nro. 44430-0146- 2009, ''Por la cual se ordenan unos cambios en el catastro del Municipio de: 430 Maicao", resolución que modifica el catastro del Municipio de Maicao, estableciendo el avalúo de las mejoras a la línea férrea y carretera privada a nombre de las propietarias Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. Relató que el 19 de enero de 2010, Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. presentaron recurso de reposición y en subsidio de apelación. El día 19 de marzo de 2010, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Oficina Territorial La Guajira, expidió la Resolución nro. 44430-0040- 2010, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación. Anotó que el alcalde del Municipio de Maicao también presentó recurso de reposición contra la Resolución nro. 44-430-0146-2009, bajo el argumento de que la misma solamente inscribió la ejecución de una vigencia por el año 2009; por lo que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Oficina Territorial La Guajira, el día 16 de marzo de 2010, expidió la Resolución nro. 44430-0033-2010, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, rectificando áreas y adicionando avalúos catastrales.
Aseguró que, en su calidad de sujeto activo del impuesto predial unificado, facturó este impuesto y otros tributos a Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. No obstante lo anterior, el 23 de julio de 2010 recibió en la Alcaldía la Resolución nro. 44-000-0022-000 9 de julio de 2010, por la cual se revocaron las Resoluciones nros. 44-430-0146-2009, 44-430-0017-2010, 44430-0033-2010, 44430-0040-2010, 44-430- 0069-2010, 44-560- 0040-2009, 44-560-0004-2010, 44-560-0009-2010, 44-847- 0030- 2009, 44-847-0005-2010 y 44487-0006-2010, a través de las cuales se efectuó la inscripción catastral de la línea férrea y carretera en los municipios de Maicao, Manaure y Uribia y se fijaron y confirmaron unos avalúos por las mejoras a esos inmuebles, expedida por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Guajira.
Indicó que, con la expedición de la resolución de revocatoria demandada se generó una afectación de carácter fiscal a los municipios de Maicao, Manaure y Uribia, que habían facturado el impuesto predial con fundamento en los avalúos catastrales determinados en los actos administrativos revocados. Así mismo, se afecta a Corpoguajira y a los Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Cuerpos de Bomberos Municipales que reciben fiscalmente el recaudo de las sobretasas ambientales.
Así mismo, expresó que los recursos derivados del cobro del impuesto predial se necesitan con urgencia, pues se encuentran destinados a las comunidades lndígenas Wayuu y Zenú, asentadas en jurisdicción del Municipio de Maicao. Por último, indicó que el procedimiento administrativo de inscripciones por formación catastral de mejoras, revisión y agotamiento de vía gubernativa ante la autoridad catastral creó situaciones jurídicas de carácter particular y concreto y unas expectativas legítimas para los Municipios de Maicao, Manaure y Uribia, a efectos de realizar el cobro del impuesto predial unificado.
I.1.3. Cargos planteados en la demanda. A juicio de la parte actora, el acto administrativo acusado es contrario a los artículos 1, 2, 4, 6, 23, 25, 29, 53, 209 y 315 de la Constitución Política. Así mismo, es violatorio de los artículos 2, 69, 70, 73, 74, 84,152,155, 158 y 206 del Código Contencioso Administrativo; de la Ley 14 de 1983; de la Ley 21 de 1991, "Por la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76 reunión de la Conferencia General de la O.l.T. en Ginebra 1989"; de la Directiva Presidencial nro. 01 de 2010; y de los artículos 111 y 152 de la Resolución IGAC 2555 de 1988.
Afirmó que el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Guajira, dispuso de modo arbitrario de la figura de la revocatoria directa, al considerar que los actos revocados habían sido creados en forma ilegal, pues, a su juicio, las resoluciones revocadas fijaron y confirmaron unos avalúos con vigencias contrarias a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 14 de 1983 y al parágrafo del artículo 111 de la Resolución IGAC 2555 de 1988.
Precisó que, si bien el "lGAG" obró en cumplimiento de un deber legal al realizar una inspección ocular a las mejoras construidas por Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. en la franja de terreno reservada para esta, también lo es que, al haber inscrito catastralmente dichas mejoras, se generó fiscalmente la obligación de facturar por el Municipio de Maicao el impuesto predial unificado.
En consecuencia, se evidencia la importancia del catastro para cada municipio del país a efectos de satisfacer las necesidades comunitarias esenciales de orden social y económico, en conexidad con el tributo de impuesto predial y sobretasas legales; por ello, estima que, si un predio (terreno y/o mejoras) no está inscrito catastralmente, es porque no existe o porque sus propietarios han incumplido con la obligación legal de comunicarle a las autoridades la existencia del mismo con la finalidad de evadir fiscalmente su obligación tributaria con el Estado.
Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En lo relacionado con la transgresión del debido proceso, señaló que Carbones del Cerrejón Limited, Cerrejón Zona Norte S.A. y el municipio de Maicao, al haber agotado los recursos de la vía gubernativa, dieron lugar a la configuración de una violación al artículo 70 del C.C.A, pues la citada norma prescribe la improcedencia de la revocatoria directa de los actos administrativos cuando el peticionario hubiese ejercido los recursos de la vía gubernativa.
Así mismo, estimó que el acto acusado vulnera el artículo 152 de la Resolución lGAC 2555 de 1988, reglamentaria de los procesos de formación, actualización y conservación del catastro nacional, la cual indica que la figura de la revocatoria directa procederá en los términos del artículo 69 del C.C.A; precisando además que la Resolución nro.44- 000-0022-000 del 09 de julio de 2010, al haber creado una situación jurídica de carácter particular y concreto respecto del Municipio de Maicao en relación con la facultad para realizar el cobro del impuesto predial unificado, viola flagrantemente las disposiciones relacionadas con la revocatoria directa, contenidas en los artículos 73 y 74 del C.C.A. Estimó que el acto acusado vulnera los principios de transparencia y publicidad, al no efectuar las correspondientes notificaciones a CORPOGUAJIRA y al Cuerpo de Bomberos de Maicao, en su calidad de terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión. Manifestó que la resolución demandada violó la Ley 21 de 1991, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76 - reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”, y la Directiva Presidencial nro. 1 del 26 de marzo de 2010, toda vez que se configuró una transgresión a la garantía del derecho fundamental a la Consulta Previa de los Grupos Étnicos Wayuu y Zenú asentadas en jurisdicción del Municipio de Maicao.
Finalmente, indicó que el acto fue expedido por funcionario incompetente, de forma irregular, con desconocimiento del derecho de defensa, mediando falsa motivación, y con desviación de las atribuciones propias del funcionario que lo profirió. I.2. La contestación de la demanda. I.2.1. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante apoderado judicial, solicitó negar las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos.
Manifestó que el lGAC expidió la resolución de revocatoria demandada en estricto cumplimiento a las normas catastrales por las cuales se rige, garantizando con ello el debido proceso. Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Afirmó que las resoluciones revocadas por medio del acto administrativo acusado son violatorias de la Constitución Política y de la Ley, como quiera que fijaron y confirmaron unos avalúos con vigencias contrarias a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 14 de 1983, al parágrafo del artículo 111 de la Resolución IGAC 2555 de 1988, y sin tener en cuenta los conceptos favorables a la modificación de la tabla de anexos del estudio de zonas homogéneas nros. 39, 40 y 41 de 2009, emitidos por la Subdirección de Catastro.
Consideró que el actor erradamente interpreta como vulnerado el articulo 70 del Decreto 01 de 1984, pues esta norma es clara cuando establece expresamente que es el peticionario o usuario quien no puede pedir la revocatoria directa cuando haya hecho uso de recursos en la vía gubernativa; es decir, este artículo solo hace referencia a la limitación del peticionario, recurrente o usuario, de solicitar la revocatoria en ese caso, pero éste no cobija la situación cuando se ordena de oficio, como el caso objeto de análisis.
Estimó que tampoco se vulneró el contenido de los artículos 73 y 74 del C.C.A. al proferir el acto de revocatoria en relación con el municipio de Maicao, bajo el argumento de que en este caso el municipio no es parte en el catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 3496 de 1983, el cual establece como partes en el catastro al propietario o poseedor como sujeto activo o titular del derecho, y el objeto o bien inmueble respecto del cual recae este derecho de propiedad o posesión. En tal virtud, si bien el Municipio de Maicao se beneficia indirectamente con un registro o inscripción catastral mediante el cobro del tributo denominado Impuesto Predial Unificado, también lo es que el procedimiento de configuración del tributo es una figura diferente a la del catastro, teniendo en cuenta la definición que trae la Resolución Orgánica nro. 2555 de 1988 en su artículo 1°, así: “Definición de Catastro.-El catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al estado y a los particulares, con el objetivo de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.” En ese orden de ideas, estimó que el Municipio de Maicao no se presenta como titular de un derecho cuya situación jurídica se haya modificado, ya que, en el caso concreto, el titular es Carbones del Cerrejón y Cerrejón Zona Norte S.A. y el lGAC.
Por ello, en observancia a lo establecido en el artículo 73 del C.C.A, el lGAC, mediante Oficio nro. 1442010EE282-01 del 8 de julio de 2010, le solicita consentimiento a Carbones del Cerrejón para proferir la revocatoria, para lo cual manifestó su consentimiento expreso. Finalmente, indicó que la inscripción catastral en la zona de reserva de la Línea férrea y carretera en nada afecta a los grupos indígenas, toda vez que aquella es pretendida por el actor para el cobro del impuesto predial que va a representar un incremento de sus ingresos como ente municipal, y que en ningún caso afectaría ni directa ni indirectamente el bagaje cultural de los grupos étnicos, ni los derechos humanos inherentes a ellos.
Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 I.3. La sentencia apelada. El a quo planteó como problema determinar “si la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. es el medio de control adecuado para controvertir la legalidad del acto administrativo contenido en la Resolución nro. 44-000-0022-000 del 9 de julio de 2010, “por la cual se revocan unas resoluciones” o si por el contrario, la acción procedente para efectuar el juicio de legalidad frente al mismo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA.” Indicó que, a pesar de que el demandante denominó la presente acción como de nulidad simple, al analizar el contenido integral del acto administrativo demandado, se deduce lo siguiente: i) El acto es de carácter particular y concreto, dado que genera unos efectos jurídicos específicos respecto de Carbones del Cerrejón S.A, como lo es la modificación de los valores relativos a las mejoras efectuadas en la franja reservada a estos por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria - lNCORA-. ii) En el evento de salir avante las pretensiones del accionante, necesariamente acarrearía un restablecimiento automático de los derechos subjetivos de la parte actora -Municipio de Maicao-, pues se encontraría habilitado para realizar un procedimiento administrativo de determinación del tributo relativo al impuesto predial unificado, con fundamento en las Resoluciones nros. 44-430-0146-2009, 44430-0017- 2010, 44-430-0033-201 44430-0040-2010, 44430-0069-2010, 44-560- 0040-2009, 44-560-0004-2010, 44-560-0009-2010, 44-847-0030-2009, 44-847-0005-2010 y 44487-0006-2010, expedidas por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Guajira.
Por otro lado, no encontró que del acto demandado se derive un especial interés para la comunidad de Maicao; de ese acto se desprende un interés exclusivo del municipio de Maicao, quien pretende efectuar el cobro del impuesto predial unificado a la sociedad Carbones del Cerrejón S.A. Aseguró que, teniendo en cuenta que la aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades hace referencia a las repercusiones que tendría un acto administrativo de carácter particular en el orden social y económico del país, y que en el presente asunto no se observa que la causa petendi del accionante se adecúe en ese supuesto, toda vez que la discusión que propone hace referencia a intereses subjetivos y no generales, concluyó que la acción idónea para efectuar un juicio de legalidad era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la acción de simple nulidad.
Como consecuencia de lo anterior, de oficio declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 del CCA, y se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto. Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 I.4.
Recurso de apelación. La parte demandante, por intermedio de apoderado judicial, presentó recurso de apelación en contra de la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en las siguientes razones. En cuanto al argumento del a quo, consistente en que el acto administrativo demandado es de carácter particular y concreto, preguntó lo siguiente: ¿Cómo puede un acto administrativo que afecta los intereses económicos de una entidad territorial, ser ajeno a los intereses de su comunidad?, ¿Por qué en el caso particular el acto demandado no afecta los intereses de la población de Maicao?, ¿Puede hablarse de Estado colombiano, Departamento de la Guajira o municipio de Maicao, sin que dichas expresiones hagan referencia al componente poblacional y sus intereses? Aseguró que estos puntos fundamentales de la decisión no fueron objeto de explicaciones por parte del tribunal.
Explicó que las conclusiones expuestas por el a quo tienen un vacío argumentativo. El intento de tomar la teoría de los móviles y las finalidades desarrollada por el Consejo de Estado para mostrarla como fundamento no llena ese vacío, porque dicha tesis brinda un supuesto de hecho que, para ser aplicado a este caso, requería un ejercicio argumentativo que explicara con claridad cuándo es que los intereses económicos de un ente territorial son indiferentes al pueblo por el que trabaja.
De hecho, el a quo hizo referencia a la teoría del Consejo de Estado a través de la siguiente reflexión: “la acción de simple nulidad procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés para la comunidad, de una naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.” Ahora bien, indicó que, sin que la pregunta implique aceptar que el acto demando tenga la condición de particular y concreto, ¿cómo entonces, después de haber expuesto lo anterior, puede el a quo decir que el acto administrativo demandado no se adecúa en los supuestos señalados por la jurisprudencia para que se pueda demandar a través de nulidad simple? A su juicio, el acto administrativo demandado tiene una proyección histórica sobre el desarrollo y bienestar social y económico de Maicao, entendido el municipio como un todo; por lo tanto, afecta el interés general.
Indicó que, aceptando, en gracia de discusión, que el acto impugnado es de carácter particular y concreto, habría que pensar más bien que ésta es una de las pocas veces en las que tan claramente aplica la excepción a la Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 regla general de la teoría de los móviles y las finalidades, pues en este caso aflora de golpe el interés colectivo o comunitario, especialmente porque, como se explicó en la demanda, los recursos derivados del predial tienen como destinatarios a las comunidades indígenas asentadas en jurisdicción del municipio de Maicao.
Por eso, aseguró que aquí cabe aplicar la sentencia citada por el tribunal, en la cual se indicó que se puede ejercer la acción de simple nulidad frente a aquellos actos administrativos que, no obstante afectar intereses de particulares, por su condición y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación. Aseguró que la finalidad de la demanda es la recomposición de un orden jurídico que fue ilegalmente trastocado mediante un acto administrativo que produjo efectos en una relación jurídica establecida con anticipación. De modo que tampoco es procedente hablar de restablecimiento de derechos, sino de restauración de una situación jurídica determinada y en la que tiene un especial interés todo el pueblo de Maicao, especialmente las comunidades indígenas del municipio.
Explicó que ese sentido de la pretensión concuerda con lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002, así: “Consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros.” Por los motivos anteriores, solicitó que se revoque la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte una sentencia que resuelva de fondo el problema jurídico planteado en la demanda.
I.5. Trámite en segunda instancia. I.5.1. Mediante auto de 25 de enero de 2016 el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de la Guajira. I.5.2. En auto de 10 de junio de 2016 el Despacho corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, si así lo considera, formule su concepto.
I.5.3. Durante el término de traslado, el apoderado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi presentó memorial en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia. Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Aseveró que el municipio de Maicao no se presenta como titular de un derecho cuya situación jurídica se haya modificado, ya que en el caso que nos ocupa, el titular es CARBONES DEL CERREJÓN y CERREJÓN ZONA NORTE S.A. Por lo tanto, el IGAC, de conformidad con el artículo 73 del CCA, solicitó el consentimiento exigido y éstas mediante apoderado aceptaron la revocatoria de las resoluciones que efectuaron la inscripción catastral de una línea férrea y de una carretera y fijaron y confirmaron los avalúos a las mejoras de aquellas.
Explicó que el consentimiento no se solicitó al municipio de Maicao, porque dicho ente municipal no es parte dentro del proceso catastral, a la luz del artículo 4 del Decreto 3496 de 1983, el cual establece como partes en el catastro, al propietario o poseedor como sujeto activo o titular del derecho. Expresó que el acto administrativo acusado fue notificado personalmente a CARBONES DEL CERREJÓN, y de igual manera se comunicó a los municipios respectivos, entre ellos, al municipio de Maicao.
Por lo anterior, solicitó confirmar la sentencia apelada. I.5.4. El Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES II.1 Competencia. De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 129 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 y 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia. II.2.
Hechos. Por medio de las resoluciones nros. 44-430-0146-2009, 44-430-0017- 2010, 44430-0033-2010, 44430-0040-2010, 44-430- 0069-2010, 44- 560-0040-2009, 44-560-0004-2010, 44-560-0009-2010, 44-847- 0030- 2009, 44-847-0005-2010 y 44487-0006-2010, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi efectuó la inscripción catastral de una línea férrea y de una carretera de CARBONES DEL CERREJÓN y CERREJÓN ZONA NORTE S.A. en el municipio de Maicao; así mismo, fijó y confirmó los avalúos a las mejoras de aquellos inmuebles.
El municipio de Maicao fijó el impuesto predial con base en los avalúos determinados en las aludidas resoluciones. Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previo consentimiento de CARBONES DEL CERREJÓN y CERREJÓN ZONA NORTE S.A., expidió una resolución por medio de la cual revocó las citadas resoluciones, al considerar que son contrarias al ordenamiento jurídico superior.
II.3 Controversia planteada por el recurrente. A juicio de la parte recurrente, el acto administrativo demandado no es de carácter particular y concreto, toda vez que sus efectos impactan los intereses económicos de una entidad territorial, lo cual no es ajeno a los intereses de su comunidad. De todas formas, consideró que, partiendo del supuesto que el acto demandado es de carácter particular, habría que pensar que esta es una de las excepciones a la regla general desarrollada por la teoría de los móviles y las finalidades, pues en este caso aflora el interés colectivo o comunitario, especialmente porque los recursos derivados del impuesto predial, el cual se fijó con base en los avalúos previstos en los actos administrativos revocados a través del acto acusado, tienen como destinatarios a las comunidades indígenas y a las finanzas del municipio.
Como consecuencia de lo anterior, a juicio de la parte recurrente, el medio de control procedente sí es el de nulidad simple, y no el de nulidad y restablecimiento del derecho como lo consideró el tribunal. En este contexto, a la Sala le corresponde resolver si es susceptible de control judicial a través del medio de control de nulidad simple el acto administrativo por medio del cual se revocan las resoluciones que efectuaron la inscripción catastral de una línea férrea y de una carretera en un municipio y se fijaron y confirmaron los avalúos a las mejoras de aquellos inmuebles, cuando la entidad territorial tuvo en cuenta estos avalúos para la determinación del impuesto predial.
Para poder resolver el cargo planteado por la parte recurrente, es necesario revisar el asunto bajo los parámetros de la teoría de los móviles y las finalidades. II.3.2. La teoría de los móviles y finalidades. Ha sido reseñado por esta Corporación1, que desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos «en el concepto de ser lesivos de derechos civiles», caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.
En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de marzo de 2003, radicación nro. 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo.
En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los móviles y finalidades2.
II.3.3. Análisis del caso concreto. Aduce la parte actora que en este caso es dable aplicar la excepción a la regla general que establece que contra los actos particulares la acción que procede es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, se pretende proteger un interés colectivo o comunitario reflejado en el impacto que tiene los efectos de los actos demandados en el presupuesto del municipio.
Para la Sala este argumento no está llamado a prosperar, toda vez que, a diferencia del actor en este caso estamos frente a una controversia entre un municipio y la entidad que le corresponde realizar la inscripción catastral, en donde el primero considera que mediante los actos acusados se afectan sus intereses, pues al haberse establecido un menor valor en el avalúo catastral lo que recaudará por impuesto predial impactará directamente el presupuesto territorial.
Obsérvese como lo pretendido por la parte actora es la defensa de un interés particular, lo que a la luz de los postulados de la teoría de móviles y finales implica que la acción procedente no es la de nulidad simple sino 2 «Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.
(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño».
Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que le asiste razón al a a quo al arribar a esta conclusión. Es decir, el hecho que condujo a la entidad demandante a presentar el libelo, fue un interés particular y subjetivo, es decir, su móvil no fue tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta, ni mucho menos el interés social, como lo predica, lo que eventualmente tornaría en procedente la acción de simple nulidad, sino su inconformidad respecto al presunto impacto que tendrá en el presupuesto de la entidad territorial la decisión adoptada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Ahora bien, para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Código Contencioso Administrativo, establece que la demanda debía presentares dentro de un término especial dispuesto en el numeral dos del artículo 136 del CCA, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto definitivo. Adicionalmente, según lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1285 de 20093, como la acción que procede en este caso es la contemplada en el artículo 85 del CCA, y para la fecha de interposición de la demanda (20 de mayo de 2011) ya se encontraban vigentes tanto la citada Ley 1285 como el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 que la reglamentó, se colige que al demandante le asistía el deber de acreditar el requisito de conciliación prejudicial.
Ahora bien, además de no constar en el proceso la constancia, advierte la Sala que el acto demandado, fue comunicado al municipio el 12 de julio de 20104 y la demanda fue interpuesta el 20 de mayo de 20115, es decir tiempo después de cumplido el término para presentarla oportunamente, aún si al plazo de los cuatro meses6 le sumamos los tres meses de suspensión cuando se solicita la conciliación prejudicial.
En consecuencia, la Sección declarará probada la excepción de caducidad de la acción y revocará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 3 «Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A.
Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial». 4 Cfr folio 301 cuaderno nro. 2 tribunal. 5 Cfr folio 22 escrito de demanda. 6 Cfr artículo 136. 2.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Radicado: 44001-23-31-002-2011-00083-01 Demandante: Municipio de Maicao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 30 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira y en su lugar DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para los fines señalados en el numeral anterior.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.