CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 Accionante: Dora de Jesús Avendaño Bertel Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y tutela judicial efectiva.
Reconocimiento y pago de diferencias salariales derivadas del incremento decretado para el año 2009, para docentes grado 2 nivel salarial C. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 24 de marzo de 2026, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado en la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
ANTECEDENTES La señora Dora de Jesús Avendaño Bertel, por medio de apoderada judicial, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y tutela judicial efectiva, junto con el principio de favorabilidad; que considera vulnerados con la sentencia del 6 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 20001-33-33-003-2024-00222-00/01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La señora Dora de Jesús Avendaño Bertel indicó que ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 2C del escalafón docente vigente. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 2 Que el Gobierno Nacional «dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002 durante los años 2005, 2006 y 2007.
No obstante, para el año 2009 decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal». Nuevamente se retornó a un esquema de incrementos porcentuales iguales para todo el escalafón docente en el año 2012. Que se vio afectado para el año 2009 en comparación con la categoría 2A del escalafón docente, pues este recibió un incremento del 15,61% mientras que la categoría 2C, en la que se encuentra, obtuvo un incremento del 7,67%.
Que solicitó, ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento decretado para el año 2009, pero la primera negó la petición mediante Oficio núm. 2024-EE-056766 del 27 de febrero de 2024 y la segunda, por medio del oficio VAL2024ER002552-VAL2024EE006087 del 17 de febrero de 2024.
Que, ante esas negativas, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el cual, el 7 de mayo de 2025 negó las pretensiones, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 6 de agosto de 2025. Considera que en la decisión judicial de segunda instancia se incurrió en: Defecto sustantivo, porque realizó una interpretación abiertamente irrazonable y desproporcionada de las normas constitucionales y legales aplicables al caso, especialmente del literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992; de los artículos 19, 20 y 21 del Decreto 1278 de 2002; y de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; pues los incrementos salariales no guardan una relación directa con el nivel de formación académica, la experiencia acumulada y el desempeño en el ejercicio de la función docente y no se justificó por qué se le reconoció un aumento inferior al otorgado a docentes ubicados en niveles inferiores, desconociendo los principios de igualdad material, equidad retributiva y el principio de «a trabajo igual, salario igual»;
Defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, pues no se allegó prueba que soportara la existencia de una razón válida para que la administración adoptara un trato inequitativo entre los escalafones de docente. Desconocimiento de casos similares en los que el Juzgado Veintitrés y Veintiocho del Circuito de Medellín, mediante sentencias del 25 de marzo y 8 de agosto de 2025, respectivamente, resolvieron acceder a las pretensiones, al considerar que existió un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 3 PRETENSIONES Solicitó que se declare que el Tribunal Administrativo del Cesar transgredió los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene dejar sin efectos la sentencia del 6 de agosto de 2025 y proferir una decisión de reemplazo «con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente».
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 10 de febrero de 2026, se admitió la acción de tutela; se vinculó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; al Departamento del Cesar, y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar, como terceros con interés en el resultado del proceso; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Cesar manifestó que los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial expuestos en la providencia objeto de cuestionamiento resultan suficientes para desvirtuar la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al considerar que la controversia planteada carece de relevancia constitucional, por cuanto versa sobre un asunto de naturaleza económica.
Adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que pidió su desvinculación del trámite. El Municipio de Valledupar pidió que se negara el amparo solicitado, al estimar que la acción de tutela pretende reabrir un debate propio del proceso ordinario y que no se configuran los defectos alegados en la providencia judicial cuestionada.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar manifestó que las decisiones adoptadas dentro del proceso ordinario se ajustaron al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia aplicable, por lo que solicitó la denegatoria del amparo. Los demás vinculados guardaron silencio. SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante sentencia del Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 4 24 de marzo de 2026, negó el amparo solicitado dentro de la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo del Cesar; considerando que, aunque el asunto superaba los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, no se acreditaron los defectos sustantivo ni fáctico alegados por la parte accionante.
En particular, la Subsección consideró que la providencia cuestionada se encontraba debidamente fundamentada, tanto desde el punto de vista normativo como jurisprudencial, al reconocer la potestad de configuración del Gobierno Nacional en materia salarial y la estructura diferenciada del escalafón docente prevista en el Decreto Ley 1278 de 2002, además, sostuvo que el Tribunal Administrativo del Cesar no incurrió en una valoración probatoria arbitraria u omisiva, dado que el debate resuelto correspondía a un estricto punto de derecho relacionado con la legalidad de los decretos salariales, sin que fuera exigible un análisis probatorio adicional.
Finalmente, la sentencia de primera instancia señaló que los argumentos expuestos en el escrito de tutela evidenciaban una inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural, lo que permitía concluir que la acción constitucional pretendía reabrir una discusión ya definida en la jurisdicción contencioso-administrativa, finalidad incompatible con el carácter excepcional y residual del amparo.
IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia, al considerar que sí se cumplía el requisito de relevancia constitucional, porque la providencia judicial discutida comprometía de manera directa sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Expresó que la sentencia impugnada partió de una premisa falsa porque el debate no era meramente económico, sino que radicaba en un trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente, que comprometía la vigencia de la Constitución como norma de normas, por lo que exigía la intervención del juez constitucional para restaurar el equilibrio de la decisión judicial que se apartó de los parámetros constitucionales y jurisprudenciales que regían la materia.
Reiteró los argumentos expresados en el escrito inicial; expresó que el caso planteaba un debate sobre el alcance y límites que tiene el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, frente a la garantía y respeto por los principios de igualdad, mérito y proporcionalidad y que no pretendía reabrir el debate, sino lograr la garantía de sus derechos.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 5 Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU-128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 6 f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional (…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 7 (:..) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, […].
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto Esta Subsección encuentra superados los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales, en los mismos términos expuestos en la sentencia de primera instancia, debido a que no son objeto de discusión en esta sede, se procederá al análisis de los reparos expuestos por el accionante respecto a la sentencia del 6 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por ser la providencia que puso fin al litigio ordinario.
El Tribunal Administrativo del Cesar planteó como problema jurídico determinar si la parte demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de diferencias salariales derivadas de los incrementos fijados para los años 2008 y 2009 dentro del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002, en particular frente a la comparación entre distintos niveles del grado 2 del escalafón. Con fundamento en el marco normativo aplicable y en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la autoridad judicial concluyó que no se configuró un trato salarial discriminatorio ni contrario al ordenamiento jurídico.
Para arribar a dicha conclusión realizó un análisis del régimen jurídico de los educadores, explicó la estructura del escalafón docente, conformado por grados y niveles salariales definidos según la formación académica, la experiencia y la superación de evaluaciones, y destacó que el artículo 21 del Estatuto Docente establece los requisitos de inscripción y ascenso de los educadores o directivos estatales.
Respecto al principio de a trabajo igual, salario igual, alegado por la demandante en el proceso ordinario, el Tribunal precisó que el juicio de igualdad exige la comparación entre sujetos que se encuentren en situaciones equivalentes, esto es, entre pares sometidos al mismo régimen de exigencias y condiciones. A partir de esa premisa, consideró que la comparación propuesta por la parte actora resultaba 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 8 improcedente, dado que correspondía a niveles distintos del escalafón docente, los cuales responden a requisitos y condiciones diferenciadas previstas en la normativa vigente. Igualmente se refirió a las competencias otorgadas en la ley al gobierno nacional para fijar la escala salarial de los docentes escalafonados y consideró que al hacerlo, atendió a los criterios previstos en el Decreto 1278 de 2002 y que ejerció su función dentro del marco legal, respetando la estructura del escalafón docente que está directamente relacionada con la remuneración que estos empleados perciben.
Así las cosas, frente al defecto sustantivo alegado, no se observa cuál fue la norma que el Tribunal presuntamente inadvirtió, no tuvo en cuenta o interpretó de manera irracional o errónea, pues desarrolló normativa y jurisprudencialmente el tema objeto de discusión y resolvió de forma completa cada uno de los aspectos controvertidos en la apelación. Frente al defecto fáctico, tampoco se observa cuáles fueron las pruebas que la autoridad judicial omitió decretar, practicar o valorar debidamente, ni se evidencia una apreciación contraevidente o defectuosa del material probatorio ni que se haya ignorado algún elemento de juicio, sino que, por el contrario, se estudió de manera íntegra el acervo probatorio.
Ahora, en relación con la mención que hizo la accionante de la decisión del Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, se precisa que esta no constituye precedente obligatorio para el Tribunal Administrativo del Cesar en el caso bajo estudio, acorde con lo establecido por la jurisprudencia constitucional7, al tratarse de autoridades judiciales de inferior jerarquía. En consecuencia, se colige que no hay lugar al amparo solicitado, puesto que no se materializaron los defectos alegados.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 24 de marzo de 2026, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de marzo de 2026 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 7 Ver, entre otras: Corte Constitucional, Sentencia SU-484 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00926-01 9 Segundo. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente