Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-06859-01 Demandante EMILSE HERNÁNDEZ DE QUINTANA Demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, salvo el voto en el asunto de la referencia. Sea lo primero indicar que la ponencia presentada por la suscrita en el expediente de la referencia, que planteaba la tesis de conceder el amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Emilse Hernández de Quintana, fue derrotada por la Sala mayoritaria y, por tal motivo, la ponencia de la providencia pasó al despacho del magistrado que me seguía en turno. Las razones fundamentales de mi postura se sintetizan a continuación: 1.

Antecedentes 1.1. El 20 de junio de 20231, la señora Emilse Hernández de Quintana interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en la que solicitó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó «la sustitución pensional del difunto docente Alfonso Quintana a favor de su esposa sobreviviente Emilse Hernández». 1.2.

Mediante sentencia de 13 de febrero de 2025 (Expediente 11001-33-42-047-2023- 00208-00), el Juzgado 47 Administrativo de Bogotá declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. En consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago «de la sustitución de la pensión mensual ordinaria que devengaba el señor ALFONSO QUINTANA ESCALANTE (q.e.p.d.) a favor de la señora EMILSE HERNÁNDEZ DE QUINTANA», desde el 30 de noviembre de 2021.

La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 1.3. El 22 de mayo de 2025 el asunto fue repartido en segunda instancia al despacho del magistrado José Rodrigo Romero Romero del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el 29 de septiembre de 2025 se profirió auto que admitió el recurso de apelación interpuesto.

En memoriales de 31 de julio y 21 de octubre de 2025, la parte actora solicitó confirmar el fallo de primera instancia en consideración a que no existen más reclamantes de la sustitución pensional, que aquella es una persona de la tercera edad y a que hace años pidió el reconocimiento de la sustitución pensional. 2. Razones de la disidencia En el caso particular, la vulneración de las garantías constitucionales de la actora se atribuyó a la tardanza en decidir en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional a que le asiste derecho, en razón del fallecimiento de su cónyuge.

La tutelante reprochó que la autoridad judicial accionada no haya proferido decisión de segunda instancia, pese a su avanzada edad. A diferencia de la decisión mayoritaria, estimo que en el presente asunto se debió conceder el amparo solicitado, en consideración a la calidad de sujeto de especial protección 1 Información obtenida de Samai, bajo el radicado 11001-33-42-047-2023-00208-00, correspondiente al trámite surtido en primera instancia ante el Juzgado Cuarenta y Siete (47) Administrativo de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06859-01 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 constitucional de la actora, quien se encuentra en situación de debilidad manifiesta en razón de su edad avanzada, sumado a la naturaleza de la prestación reclamada en el proceso (sustitución pensional), la cual le garantiza derechos como el mínimo vital y la seguridad social. 2.1.

Como lo establece el artículo 29 de la Constitución, el derecho fundamental al debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y al momento de determinar su alcance, la norma señala que toda persona tiene derecho a «un debido proceso público sin dilaciones injustificadas». La Corte Constitucional ha indicado que la vulneración de este elemento del derecho al debido proceso, trátese de un proceso judicial o administrativo, se configura cuando: «(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;

(ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora»2. Con base en lo anterior, se puede afirmar que el solo incumplimiento de un término establecido en la ley no basta para considerar vulnerado el derecho al debido proceso, sino que debe comprobarse que tal dilación es injustificada.

Así, la mora judicial corresponde al incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales para la tramitación o decisión de los procesos a su cargo. Por lo anterior, al juez de tutela le corresponde valorar en cada caso si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues existen causas imprevisibles y externas; esto es, circunstancias objetivas que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión, como lo son la excesiva carga laboral o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.

Circunstancias que no pueden ser atribuibles a los funcionarios judiciales. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora en que incurrió. Es decir, que al juez de tutela le corresponde realizar una valoración de los aspectos objetivos y subjetivos que rodean la tardanza.

En la sentencia SU-394 de 2016, la Corte Constitucional precisó que la mora judicial injustificada se presenta cuando (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación y (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial.

Y para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable, la alta corte señaló que se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto; (ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite. 2.2. Por otro lado, se ha reiterado que, aunque exista demora en la resolución de los casos, el turno en el que los expedientes pasaron al despacho para fallo debe ser respetado.

Esta posición es reflejo del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 que prevé que «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». Esta regla, entonces, busca impedir que el juez adelante procesos según su arbitrio sobre otros que estaban antes en el despacho.

De no ser así, se vulneraría el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad. A pesar de lo anterior, la propia Corte Constitucional ha admitido que excepcionalmente se varíe dicho orden de decisión y se dé prelación a ciertos procesos, en situaciones particulares3: básicamente cuando la mora judicial 2 Sentencia T-297 de 2006 proferida por la Corte Constitucional. 3 Corte Constitucional.

Sentencias T-708 de 2006, T-1069 de 2012, T-315 de 2017 y T-320 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06859-01 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 justificada pueda poner en grave riesgo los derechos fundamentales de los usuarios de la administración de justicia y siempre que exista una relación directa entre las condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia4.

Así pues, en los casos de mora judicial justificada excepcionalmente hay lugar a alterar el sistema de turnos establecido al interior de cada despacho judicial. Posibilidad que, además de resultar extraordinaria, se restringe al cumplimiento de las condiciones dispuestas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 2.3. En el caso propuesto, se encuentra que (i) el 22 de mayo de 2025 el asunto fue repartido en segunda instancia al despacho del magistrado José Rodrigo Romero Romero del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y que (ii) el 29 de septiembre de 2025 se profirió auto que admitió el recurso de apelación interpuesto.

A su vez, se observa que el 9 de diciembre de 2025, esto es con posterioridad a la admisión de la presente tutela, el asunto ingresó al despacho para sentencia. Este recuento denota que el trámite se ha efectuado dentro de tiempos razonables. Si bien para la fecha de interposición de la acción de tutela el asunto aún no había ingresado al despacho para sentencia, lo cierto es que no ha transcurrido un tiempo desproporcionado entre las actuaciones surtidas en segunda instancia. Sin embargo, no se puede pasar por alto que, según se acreditó con su cédula de ciudadanía, la accionante es un sujeto de protección constitucional en virtud de su edad, ya que a la fecha tiene 79 años5.

Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las personas de la tercera edad gozan de una protección preferencial. Esta es una materialización del principio de igualdad, según el cual «hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual». En virtud de esta premisa es deber del Estado «no consagrar un igualitarismo jurídico entre quienes se hallan en diversidad de condiciones fácticas, es decir, la obligación de crear un sistema jurídico diferente para quienes se encuentran en desigualdad en los amplios y complejos campos de la vida política, económica, social y cultural»6 (Negrillas propias).

Justamente, dado el trato diferenciado que merecen ciertos grupos poblacionales, en el artículo 46 de la Constitución Política se dispuso que es deber del Estado, la sociedad y la familia proteger y asistir a las personas de la tercera edad. Siendo «el Estado (…) el principal responsable de la construcción y dirección de este trabajo mancomunado, que debe tener como fin último el avance progresivo de los derechos de la población mayor»7.

Por ende, en cabeza de este último recaen deberes de protección, asistenciales y prestacionales dirigidos a la población de tercera edad. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha puntualizado que las distintas autoridades estatales tienen el deber de prestar especial atención a los casos que involucren personas de la tercera edad, a fin de determinar si procede una atención preferente: «las autoridades y el juez constitucional deben obrar con especial diligencia cuando se trate de adultos mayores, dadas sus condiciones de debilidad manifiesta, interpretando el alcance de sus propias funciones con un criterio eminentemente protectivo, de forma que se materialice la intención del Constituyente y se garantice el goce de los derechos constitucionales.

Corresponde a ellas detener la reproducción de prácticas cotidianas que producen opresión, haciendo especial control a los comportamientos institucionales que puedan traer consigo consecuencias colectivas a un grupo especialmente protegido, como los adultos mayores»8 (Negrillas propias). Tratándose de casos que involucran a personas de la tercera edad, el juez de tutela debe tener en mente que aquellos gozan de un socorro preferente, dada su condición de sujetos de especial protección constitucional. 4 Corte Constitucional.

Sentencia T-945A de 2008. 5 Se precisa que, si bien el escrito de tutela, la accionante manifestó contar con 80 años, con su cédula de ciudadanía se acreditó que a la fecha tiene 79 años. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-432 de 1992. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-252 de 2017. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-252 de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06859-01 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Precisamente, la Corte Constitucional ha explicado que «algunos grupos con características particulares pueden llegar a sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de la sociedad no constituyen perjuicio irremediable sí lo son para ellos, puesto que por encontrarse en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad pueden tener repercusiones de mayor trascendencia que justifican un ‘tratamiento diferencial positivo’, y que amplía a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela»9. 2.4.

En consecuencia, es obligación del Estado, y por ende del juez constitucional, «detenerse en las diferencias que de hecho existen entre las personas»10, para así adoptar decisiones que tengan en consideración las circunstancias que padecen ciertos grupos poblacionales, especialmente en contextos de suma desigualdad como el colombiano. Diferenciación que responde a la premisa de igualdad material según la cual debe tratarse igual a los iguales y diferente a los diferentes.

Lo anterior en razón a que en el estado social de derecho el postulado clásico de igualdad formal ante la ley trasciende. Por ende, bajo esta óptica de la igualdad, es necesaria la adopción de medidas que garanticen un punto de partida equitativo entre los ciudadanos11. Justamente, dadas las especiales condiciones que afrontan las personas de la tercera edad, mediante la Ley 2055 de 2020, Colombia aprobó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.

En este instrumento, además de reconocerse «la necesidad de abordar los asuntos de la vejez y el envejecimiento desde una perspectiva de derechos humanos», se dispuso que los estados parte adoptarán medidas afirmativas y realizarán los ajustes razonables que haya lugar para el ejercicio de los derechos de los adultos mayores, y especialmente «para acelerar o lograr la igualdad de hecho de la persona mayor».

Asimismo, se estableció la obligación de adoptar todas las medidas judiciales y administrativas para «garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos». 2.5. Si bien reconozco que, en aplicación del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, los procesos se deben fallar en estricto orden de ingreso al despacho, lo cierto es que existen circunstancias particulares que permiten la alteración del turno para fallo, tal como sucede cuando se está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional12.

Sobre este tema la Corte Constitucional ha precisado que, aunque las providencias deben emitirse en estricto cumplimiento del orden de turno, es posible alterar el turno para fallo de manera excepcional «cuando se esté en presencia de: i) un sujeto de especial protección constitucional o ii) cuando la demora en la resolución del asunto supere los plazos razonables en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado»13.

La alteración del sistema de turnos, entonces, procede en los casos en que aunque la mora judicial sea justificada o no se advierta dilación, la tardanza en emitir la decisión genera una situación real, verídica, comprobada y grave que hace inminente la necesidad de priorizar el fallo, en tanto pueden verse comprometidos los derechos fundamentales de los usuarios de la administración de justicia. Sin pasar por alto la obligación legal que le asiste a la autoridad judicial demandada de respetar el sistema de turnos para proferir sentencia, en el caso se configura una de las excepciones dispuestas por la jurisprudencia constitucional para ordenar que se profiera fallo.

Esto en consideración a que el asunto involucra a un adulto mayor de 79 años y que la controversia versa sobre su reconocimiento pensional. De allí que postergar la respuesta del juzgador de segunda instancia podría obstaculizar la posibilidad de que la accionante vea materializada la resolución 9 Corte Constitucional. Sentencia T-261 de 2018. 10 Corte Constitucional.

Sentencia T-416 de 2013. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 2017. 12 Corte Constitucional. Sentencias T-708 de 2006, T-945A de 2008, T-099 de 2021 y T-355 de 2021. 13 Corte Constitucional. Sentencia T-355 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06859-01 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 definitiva de la controversia que propuso en sede judicial sobre el reconocimiento de la pensión. No puede pasarse por alto que la señora Emilse Hernández de Quintana superó la expectativa de vida indicada por el DANE, aspecto que tiene una incidencia directa en el eventual disfrute de la pensión solicitada judicialmente.

De acuerdo con la Corte Constitucional la tercera edad es la etapa que inicia cuando la persona mayor supera la expectativa de vida certificada por el DANE14. En sentencia SU-109 de 2022 se explicó que, «de conformidad con la jurisprudencia constitucional, entiéndase por persona de la tercera edad a aquel que ‘ha superado la esperanza de vida’.

Según los datos del DANE, ‘la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años’ (…)”. Por ello, “una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo específico» (Negrillas propias).

No hay duda, entonces, de que la señora Emilse Hernández de Quintana pertenece a la tercera edad y que ya superó la esperanza de vida en Colombia por contar con 79 años, próxima a convertirse en una persona octogenaria. Ahora bien, quiero enfatizar que en el caso concreto no existe dilación injustificada, como se explicó previamente. Por lo tanto, no es dable reprocharle al actual magistrado ponente una dilación a su cargo.

No obstante, la accionante es un sujeto de protección constitucional, debido a su avanzada edad. En consecuencia, las circunstancias particulares del caso, que comprometen el derecho pensional de un sujeto de especial protección constitucional, ameritan la alteración del turno. 2.6. A lo anterior se suma el hecho de que la autoridad judicial accionada guardó silencio durante el curso de la acción de tutela, pese a que en casos de mora judicial es deber del juez exponer las razones por las cuales se justifica la dilación. Sobre esto, en sentencia SU-394 de 2016 la Corte Constitucional acogió los tres elementos aplicados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para establecer si en un caso concreto se ha observado un plazo razonable, a saber: (i) la complejidad del asunto;

(ii) la actividad procesal del interesado; y (iii) la conducta de las autoridades públicas. Este último elemento es un factor clave en los asuntos en que se alega mora judicial, pues el juez es el único que tiene la información para justificar por qué se ha presentado tardanza en un determinado asunto. Y como se mencionó previamente, en el caso analizado el despacho accionado perteneciente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B no rindió informe en el curso de esta acción, pese a haber sido notificado de su existencia, como da cuenta el historial de actuaciones en Samai del medio de control 11001-33-42-047-2023-00208-01.

La anterior circunstancia, junto con la calidad de sujeto de especial protección de la accionante en razón de su avanzada edad y su expectativa de vida, es significativa. Elementos que valorados en conjunto conllevan al amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de la tutelante. Finalmente, se precisa que si bien la Sala de Sección Cuarta en casos de cierta similitud fáctica ha negado el amparo a los derechos fundamentales, lo cierto es que la situación de indefensión en que se encuentra la señora Emilse Hernández de Quintana, atendiendo a su edad y a la naturaleza de la prestación que se reclama (la sustitución pensional de su difunto esposo, el docente Alfonso Quintana) amerita una aproximación diferente. 3.

Conclusión Con base en lo expuesto, se debió revocar la decisión de tutela de primera instancia, que negó las pretensiones de la accionante, y, en su lugar, amparar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de la señora Emilse Hernández de Quintana. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-077 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06859-01 Demandante: Emilse Hernández de Quintana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En estos términos queda expuesto mi salvamento de voto.

Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador