CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 02416 02 (3362-2020) Demandante: Héctor Eduardo Moreno Moreno Demandado: Fiscalía General de la Nación Asunto: Sentencia Segunda Instancia BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, el señor Héctor Eduardo Moreno Moreno a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SSAGB-421012691 del 10 de Diciembre de 2014 de La Nación - Fiscalía General De La Nación, frente a la petición radicada en dicha entidad el 28 de Noviembre de la misma anualidad, con el fin de que se le diera aplicación a los Decretos 610 y 1239 de 1998 y en consecuencia se liquidara y pagara la retroactividad por concepto de Bonificación por compensación causada entre el 9 de abril de 2008 y el 27 de enero de 2012, como consecuencia de los salarios y prestaciones sociales dejados de recibir durante su relación laboral como fiscal delegado frente al Tribunal de Distrito.
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: “(…) 2° Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se condene a LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a favor del Doctor HÉCTOR EDUARDO MORENO MORENO, quien ocupa el cargo de FISCAL DELEGADO ANTE EL TRIBUNAL DE DISTRITO, desde el 9 de Abril de 2008, LA RETROACTIVIDAD POR CONCEPTO DE BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN CON CARÁCTER PERMANENTE QUE ESTABLECIERON EN SU FAVOR LOS DECRETO 610 Y 1239 DE 1998, por los cuales sus ingresos laborales totales en todo momento debieron ser iguales al 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes Colombianas, reconociendo y pagando el efecto que produce este ingreso laboral en las prestaciones sociales como primas de servicios, de vacaciones y de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, además de ordenar la inclusión de la bonificación por compensación en la liquidación de las cesantías.
( )”. La demanda también solicitó reconocer intereses sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículo 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley. La contestación de la demanda La Nación- Fiscalía General de la Nación solicita el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente.
Agrega que en calidad de autoridad administrativa la Estado no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes. Asimismo, argumentó que el actor suscribió un acuerdo en el cual manifestó acogerse a lo dispuesto en el Decreto 4040 de 2004, por tanto, lo pagado a título de bonificación de gestión judicial encontraba fundamento en la norma vigente para ese entonces.
Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal. Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia del 30 de septiembre de 2019, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y la ineficacia del acuerdo suscrito entre las partes, conforme el cual, renunció a adelantar cualquier acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, dispuso ordenar a la Fiscalía General de la Nación, lo siguiente: “(…)
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio SSAGB-21 12691 del 10 de diciembre de 2014 en cuanto negó al señor HECTOR EDUARDO MORENO MORENO, el reconocimiento, liquidación v pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad de beneficiario de la bonificación por compensación, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a RECONOCER y PAGAR en favor del señor HECTOR EDUARDO MORENO MORENO, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de bonificación por Compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, siempre que en la respectiva anualidad los ingresos del demandante NO hayan alcanzado el tope del 80% devengado por todo concepto por un Magistrado de Alta Corte, incluyendo las cesantías y la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la ley 4 de 1992, por haber ejercido como Fiscal ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial del 9 de abril de 2008 al 27 de enero de 2012.
Debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva. “(…) La sentencia también ordena actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia El apoderado de la Fiscalía General de la Nación, presentó recurso de apelación, en el cual cuestionó que el restablecimiento del derecho se profirió tomando como comparación el salario y otros emolumentos devengados por un magistrado de alta corte y no de un congresista, conforme lo había pedido en la demanda.
A ese efecto, indicó que la diferencia entre lo percibido por un magistrado de alta corte y un congresista, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, sustenta la petición en que, se deba tomar el monto más alto. Manifestó no compartir el estudio de la excepción de caducidad del juez de primera instancia, puesto que, en su concepto, debió hacerse conforme lo dispuesto por el Consejo de Estado – Sección Segunda (Sala de Conjueces) en sentencia de 18 de mayo de 2016 (C.P. Jorge Iván Acuña Arrieta).
La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho el señor Héctor Eduardo Moreno al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Héctor Eduardo Moreno: -El señor Héctor Eduardo Moreno Moreno se ha desempeñado como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior desde el 09 de abril de 2008 hasta el 27 de enero de 2012. - El demandante a través de derecho de petición radicado el 28 de noviembre de 2014 solicitó ante la entidad demandada, el reconocimiento, reliquidación y pago de los porcentajes correspondientes a la Bonificación por Compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, en cumplimiento de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004. - La Fiscalía General de la Nación negó lo peticionado mediante el acto administrativo demandado.
Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Héctor Eduardo Moreno, tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, puesto que se desempeñó como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior.
Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Héctor Eduardo Moreno, tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, 9 de abril de 2008 hasta el 27 de enero de 2012. mientras ostento el cargo de fiscal delegado ante Tribunal de Distrito, conforme lo solicitado en las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, por cuanto si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el 28 de noviembre de 2014, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el día 28 de noviembre de 2011, para este año 2009 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada.
La Sala se permite recordar que el Decreto 4040 es del día 3 de diciembre de 2004 y que fue anulado por sentencia ejecutoriada el 28 de enero de 2012, de suerte que durante ese largo período no corrió la prescripción. En otras palabras, el demandante se beneficia de una extensión de su derecho a solicitar la bonificación por compensación, por el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el art. 53 de la Constitución. Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, en los términos señalados por el a quo. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del día 30 de septiembre de 2019, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Héctor Eduardo Moreno, en contra la Nación – Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: Modificar los numerales tercero y cuarto de la sentencia y en su lugar Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la Fiscalía General de la Nación. pagar el valor de la remuneración mensual a título de bonificación por compensación que el demandante no ha recibido, que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, 9 de abril de 2008 hasta el 27 de enero de 2012.
TERCERO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.
CUARTO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
QUINTO: NO CONDENAR en costas.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Firmado electrónicamente NERIO JOSE ALVIS BARRANCO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA