CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., seis (06) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2018-02432-02 (2548-2022) Demandante: CARLOS FIDEL VILLAMIL RUIZ Demandada: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Bonificación por compensación Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda y decidió, (i) Estarse a lo resuelto en las sentencias del 14 de diciembre de 2011, 18 de mayo de 2016 y 2 de septiembre de 2019 proferidas por el Consejo de Estado;
(ii) Declarar probada, parcialmente, la excepción de prescripción, respecto de las sumas causadas con anterioridad al 18 de agosto de 2014; (iii) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; (iv) condenar a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar en favor del demandante, la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, siempre que en la respectiva anualidad los ingresos no hayan alcanzado el tope del 80 % devengado por todo concepto por un magistrado de Alta Corte y (v) ordenar a la demandada dar cumplimiento al fallo en los términos estipulados en los artículos 176 a 178 del CCA.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por Carlos Fidel Villamil Ruiz, en contra de la Fiscalía General de la Nación, presentada el 2 de noviembre de 2018, tendiente a declarar la nulidad de las Resoluciones No. 20172100057701 del 13 de septiembre de 2017, así como de la Resolución 1-1305 del 8 de mayo de 2018, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación prevista en el Decretos 610 de 1998 y se confirmó la decisión al desatar el recurso de apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: “(…) pagarle al señor CARLOS FIDEL VILLAMIL RUIZ, la suma indexada que resulte de la reliquidación de todas las primas legales, extralegales, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad, causadas a partir de la vinculación de mi poderdante a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, es decir desde el 03 de septiembre de 2012 hasta cuando la mencionada Bonificación por Compensación sea reconocida legalmente, teniendo como base para la reliquidación de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos.
CUARTA: Condenar a la parte demandada a pagar el valor de los intereses moratorios por falta de pago oportuno. QUINTA: Condenar a la parte demandada por los gastos y costas si existe oposición a la presente demanda, calculados en el momento procesal oportuno.” (Ortografía, puntuación y subrayas del texto original) 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones, son los siguientes: 2.1. El demandante laboró al servicio de la Fiscalía General de la Nación, como Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito en la Dirección de la Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional, desde el 3 de septiembre de 2012 hasta el 30 de junio de 2017: 2.2.
El demandante tiene derecho a percibir la bonificación por compensación creada por los Decretos 610 y 1239 de 1998, es decir, una remuneración equivalente al 80 % de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes, pues en virtud del Decreto 664 de 1999, se ordenó su reconocimiento, entre otros, a los fiscales delegados ante el Tribunal Nacional, los Tribunales de Distrito y los auxiliares de la Corte Suprema de Justicia. 2.3.
El Ejecutivo mediante el Decreto 2668 de 1998 derogó la normativa referida en el numeral anterior. Sin embargo, a través de sentencia emitida por el Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, se declaró la nulidad de esta norma, con lo que recobraron plena vigencia los Decretos 610 y 1239 de 1998. 2.4. Ante tal situación, se presentaron demandas para el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, por lo que el Gobierno para frenar tales actuaciones judiciales, expidió el Decreto 4040 de 2004, en el que creó la bonificación por gestión judicial.
La cual sería reconocida en favor de quienes desistieran de las acciones judiciales instauradas, y en caso de que estas aun no hubieran sido presentadas, de aquellos que suscribieran contratos de transacción para prevenir litigios futuros. 2.5. Al demandante no se le ha cancelado la bonificación descrita en precedencia, pese a que, entre el 3 de septiembre de 2012 y el 30 de junio de 2017, ocupó el cargo de Fiscal auxiliar ante el Tribunal de Distrito en la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional. 2.6.
El señor Carlos Fidel Villamil Ruiz, el 18 de agosto de 2017, solicitó a la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, de conformidad con lo previsto en el Decreto 610 de 1998 y, la reliquidación de las prestaciones salariales y sociales pagadas. 2.7. La Fiscalía General de la Nación, mediante Oficio 20173100057701 del 13 de septiembre de 2017 negó la anterior petición. Decisión que fue confirmada por la misma entidad, a través de la Resolución 2-1305 del 8 de mayo de 2018, al desatar el recurso de apelación.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 25, 39, 48, 53, 56 y 64 de la Constitución Política; la Ley 83 de 1991; el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 1 de la Ley 54 de 1962 y el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 Consideró que la violación de esas normas se produjo en razón al desconocimiento por parte de la entidad demandada de que la bonificación constituye salario.
Que, según lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad, el Convenio 95 de la OIT y la jurisprudencia constitucional, la remuneración o ganancia que recibe un trabajador como contraprestación directa de su servicio, constituye un factor salarial.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 2 de noviembre de 2018. 4.2. En auto del 12 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, ordenó remitir por falta de competencia el proceso a los juzgados administrativos de Bogotá. 4.3.
El demandante, mediante memorial de 18 de diciembre de 2018, interpuso recurso de reposición contra la decisión antes referenciada. 4.4. Por medio de providencia del 31 de enero de 2011, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sala Plena de Decisión, se declararon impedidos, con fundamento en el artículo 141, numeral 1 del CGP, al tener interés directo o indirecto en el proceso. 4.5.
Mediante auto del 29 de julio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, decidió el impedimento descrito en el numeral anterior, declarándolo fundado y ordenando realizar el sorteo de Conjueces. 4.6. A través de auto del 30 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, repuso la providencia proferida el 12 de diciembre de 2018 y, en consecuencia. admitió la demanda y ordenó las notificaciones de ley.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones y condenas, bajo el argumento de que no existen fundamentos de hecho ni de derecho que sirvan de sustento a las súplicas del actor. Inició su exposición indicando que en el Decreto 610 de 1998 en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4° de 1992, en el artículo 1° se creó la bonificación por compensación, y en el artículo 2° se determinó su aplicación para algunos funcionarios.
En el artículo 3° se determinó que se pagaría mensualmente y que tendría efectos fiscales desde el 1° de enero de 1999. Tal disposición fue adicionada por el Decreto 1239 de 1998 haciéndola extensiva a los secretarios generales de las corporaciones judiciales. Luego mediante el Decreto 668 de 1998 fueron derogadas tales disposiciones, y mediante el decreto 664 de 1999 el Gobierno estableció la bonificación por compensación con carácter permanente pagadera mensualmente con efectos fiscales a partir del 1 de septiembre de 1999, para algunos servidores, estableciendo su cuantía. Más adelante, indicó que el Decreto 610 de 1998 estuvo vigente entre el 1° de enero y el 31 de agosto de 1999, ya que cada año el Gobierno expedía los decretos a través de los cuales se actualizaban los valores de la mencionada bonificación, por lo que no es viable exigir el pago en un porcentaje del 80 %.
En virtud de las demandas instauradas, se abrió paso a un proceso de concertación con el Gobierno Nacional y como resultado de ese proceso, fue expedido el Decreto 4040 de 2004, en el cual se creó la bonificación por gestión judicial para los magistrados de Tribunal y otros funcionarios, estableciéndose el monto a pagar para quienes estuviesen vinculados entre el 1° de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2003, y cumpliendo las exigencias del artículo 2 de tal decreto.
El decreto 4040 de 2004 fue declarado nulo, por lo que el Decreto 610 de 1998 tomó plena vigencia, razón por la cual el Gobierno Nacional procedió a expedir el decreto 0877 de 2012, en el cual reajustó la bonificación por compensación, y luego mediante el decreto 1102 de 2012, el cual en su artículo 2° se ocupó del decreto 4040 de 2004. Precisó que al demandante no lo cobija el Decreto 610 de 1998 sino el Decreto 4040 de 2004, modificado por el Decreto 1102 de 2012, razón por la cual su petición fue atendida negativamente a través del oficio y de la resolución enjuiciados.
Acorde con ello y al ser incompatible la bonificación por compensación con la de gestión judicial, la Fiscalía no podía desconocer los Decretos 610 y 4040 por ser la normatividad vigente y aplicable, y al ser declarado nulo el decreto 4040, el Gobierno reglamentó dicha prestación a través del decreto 1102 de 2012, al cual le ha dado estricto cumplimiento.
En virtud del principio de la prevalencia de la norma posterior el decreto 1102 es el aplicable al caso. Adujo que la demandada no está en la obligación de modificar situaciones jurídicas ya reconocidas en vigencia de la norma declarada nula, por cuanto la misma gozó de plena validez y presunción de legalidad hasta dicho momento, y las erogaciones hechas con base en el decreto 4040 se ajustaron plenamente al principio de legalidad en el gasto público.
Añadió que la decisión en la que se decretó la nulidad del Decreto 4040 de 2004, no genera efectos resarcitorios para el demandante. Además, mediante el decreto 1102 de 2012 se determinó el reajuste del porcentaje de la bonificación por compensación y la fecha a partir de la cual debía hacerse efectiva la misma, sin que se contemplaran efectos retroactivos.
Finalmente señala, que la Fiscalía General de la Nación, no podía acceder a las pretensiones de la parte actora, por cuanto la entidad reconoció, liquidó y pagó lo que la ley le ha ordenado, por esto propuso como medio exceptivo el de cumplimiento de un deber legal. También propuso como excepción la ausencia de vicios de los actos administrativos demandados, al no advertirse una falsa motivación o cualquier otro defecto en las decisiones.
Igualmente, la prescripción trienal de los derechos reclamados, teniendo en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias del 14 de diciembre de 2011 por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, y a las de unificación jurisprudencial proferidas el 18 de mayo de 2016 y 2 de septiembre de 2019 por la Sala de Conjueces, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente la prescripción trienal, de las sumas causadas anteriormente al 18 de agosto de 2014 por la Nación – Fiscalía General de la Nación, de conformidad con los expuesto en la parte motiva el presente proveído. (…)
CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a RECONOCER y PAGAR en favor del señor CARLOS FIDEL VILLAMIL RUIZ, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de bonificación por Compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, siempre que en la respectiva anualidad los ingresos del demandante NO hayan alcanzado el tope del 80% de lo devengado por todo concepto por un Magistrado de Alta Corte, incluyendo las cesantías y la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la ley 4ª de 1992, por haber ejercido como Fiscal Delegado ante el Tribunal de Distrito Judicial, desde el 18 de agosto de 2014 y hasta tanto haya fungido como tal.
Debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva (…)” (Ortografía, puntuación, mayúsculas y negrilla del texto original)
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, en el que solicitó revocar el fallo de primera instancia. Expuso que se desatendió la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a los efectos de la nulidad del Decreto 4040 de 2004. Bajo esa misma línea argumentativa, consideró que la Fiscalía no está en la obligación de modificar situaciones jurídicas ya reconocidas en vigencia de la norma declarada nula, como ocurre en el sub lite, por cuanto la misma gozó de plena validez y presunción de legalidad hasta el momento en que se declaró su nulidad.
Asimismo, resaltó que el restablecimiento del derecho ordenado desconoce el contenido del Decreto 610 de 1998, del cual se desprende que la bonificación por compensación es incompatible con la bonificación por gestión judicial creada a través del Decreto 4040 de 2004. En ese sentido, aseveró que la última norma mencionada era la que le resultaba aplicable al funcionario, en atención al periodo reclamado.
8. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 8.1. En providencia del 28 de julio de 2022, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. 8.2.
La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 22 de septiembre de 2022, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 22 de noviembre de 2022. 8.3. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 3 de octubre de 2023, proferido por la Conjuez Ponente.
9. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Parte demandante y demandada: No presentaron alegatos de conclusión. 9.2. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo normado en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, corresponde al Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 8 de julio de 2024. 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir los siguientes problemas jurídicos: (i) le asiste derecho al demandante al reconocimiento de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998, y (ii) la prescripción del derecho reclamado.
Considera la Sala, que resulta pertinente hacer una breve referencia a los aspectos constitucionales, legales y jurisprudenciales que han desarrollado la Bonificación por compensación, pues en ese desarrollo jurisprudencial, se definió el tema objeto de la apelación. 3. Marco normativo y jurisprudencial LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992,” Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, en el artículo 15 estableció una prima especial de servicios, sin carácter salarial, para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere, es decir, se equiparó el salario de los magistrados de las Altas Cortes al de los congresistas.
En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la llamada bonificación por compensación. Dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). El Decreto 610 de 1998, adicionado por el Decreto 1239 de 1998, tuvo como finalidad, ponerle punto final a la desigualdad salarial existente entre magistrados de Alta Corte y demás funcionarios del sector judicial.
Como se definió en los considerandos del Decreto 610 de 1998, la bonificación consiste en un ajuste de carácter permanente que, sumado a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales, iguale el 80% por ciento de los ingresos que por todo concepto laboral perciben los magistrados de Alta Corte. En los considerandos del Decreto 610 se estipulo lo siguiente: Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que iguale al sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
Es absolutamente claro que la Bonificación por Compensación, creada en el Decreto 610 de 1998, lo fue en porcentajes equivalentes al 60%, 70% y 80% para la vigencia fiscal 1999, 2000 y 2001 en adelante; en otros términos, se creó una bonificación por compensación, equivalente al 60% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes para el año 1999, el 70% para el año 2000 y del año 2001 en adelante el 80% Ahora bien, la norma señala que para la vigencia fiscal de 2001, los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; ello significa, que para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación, se debe tener en cuenta el 80% de lo que por todo concepto laboral devenguen los magistrados de las Altas Cortes y en el criterio “todo concepto” por supuesto se incluye la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
En cuanto a los destinatarios de este derecho el decreto 610 de 1998 prescribió en el artículo 2 que “ La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.” En la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces, se definió la base de liquidación de los ingresos laborales de los Magistrados de las altas Cortes para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación. En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: “Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Así que el valor que se cancela por bonificación por compensación es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001 Esta Sala de conjueces, en distintas sentencias, ha precisado con fundamento en el marco normativo reseñado que a los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta.
En lo que hace a la manifestación del apelante en el sentido de advertir que de ordenarse la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante superaría el 80% de la asignación de un Magistrado de Alta Corte, a este respecto, basta con reiterar lo definido en la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 que en este aspecto dijo lo siguiente: “6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. En consecuencia, la entidad demandada deberá verificar que al reconocerle y pagarle a la demandante la diferencia del 10% de la Bonificación por compensación y tal como lo dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anoto la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo.
Finalmente se precisa que la bonificación por compensación tal y como lo definió el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, sólo constituye factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL DEL DERECHO RECLAMADO En materia de prescripción, esta Sala de Conjueces se remitirá a lo ya definido por la Sala de Conjueces en Sentencia de Unificación, en la cual, se precisó que no se configura la prescripción trienal cuando se advierte la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, el previsto en el Decreto 610 de 1998 y el regulado en el Decreto 4040 de 2004; circunstancia que hace imposible hablar de la exigibilidad del derecho a reclamar, por lo que se consideró que la exigibilidad del derecho se tiene a partir de la fecha de ejecutoría de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, esto es, el 28 de enero de 2012.
En sentencia de Unificación Jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se estableció, lo siguiente: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y page al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.
“se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).
Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012.” A la situación jurídica antes mencionada, se debe agregar que mediante el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998 se derogó los Decretos 610 y 1239 de ese mismo año;
Decreto que también fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad. Esta sentencia quedo debidamente ejecutoriada el 05 de octubre de 2001. La declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 05 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 23 de mayo de 2018, realizó las siguientes precisiones sobre la prescripción trienal: “Sobre este punto, esta Sala de Conjueces precisa que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró de nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, si procede decretarla, pues en este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de demandar el reconocimiento y pago del 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes; salvo que se encontraran en una de las dos situaciones descritas en el numeral 2º del Decreto 4040 de 2004, que son:i) haber iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y haber desistido a sus pretensiones y ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de transacción. … Dado lo anterior, se desestiman las razones que sustentan el recurso de apelación presentado por la parte demandada no sólo porque el tema de la bonificación por compensación, en los supuestos que informan la demanda, ya se encuentra definido a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, con efectos ex tunc, sino también cuando se repara respecto a la prescripción alegada que el momento de exigibilidad en el presente caso, de conformidad con la sentencia de unificación Jurisprudencial, se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de la bonificación por gestión judicial; momento para el cual el demandante ya había interpuesto la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la actuación que ocupa la atención de la Sala de Conjueces.” (Subraya y negrillas fuera de texto).
De la jurisprudencia antes transcrita, se concluye que en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. En lo que atañe a la Bonificación por Compensación regulada en el Decreto 610 de 1998, resulta necesario tener en cuenta dos situaciones jurídicas, inherentes a la exigibilidad del derecho y por ende a la aplicación del régimen prescriptivo: Los Decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, Decreto que fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad.
Esta sentencia quedo debidamente ejecutoriada el 05 de octubre de 2001. La declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 05 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
El Decreto 4040 de 2004 y el régimen de la bonificación por gestión judicial frente al Decreto 610 de 1998 Como bien lo definió la jurisprudencia de unificación antes referida, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En consecuencia, resulta que la exigibilidad del derecho para reclamar el reconocimiento de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998 se dio en dos tiempos diferentes, con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 y con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 y ese momento de exigibilidad debe analizarse en cada caso concreto.
En el presente caso, resulta pertinente tener en cuenta que el objeto de las pretensiones es el reconocimiento y pago de la diferencia de la bonificación por compensación para la demandante y la petición se presentó el 18 de agosto de 2017 (folios 13 a 15), y conforme a la sentencia de unificación, el momento de exigibilidad del derecho en el presente caso, se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de la bonificación por gestión judicial, enero de 2012 y el demandante ingreso al servicio de la Fiscalía General de la Nación 3 de septiembre de 2012, es decir cuando ya no existía el Decreto 4040 de 2004 sino el 610 de 1998.
Obra en el expediente certificación laboral (folio 4) en la que consta que el demandante fungió como Fiscal Delegado ante el Tribunal de Distrito en la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional desde el 3 de septiembre de 2012 hasta el 30 de junio de 2017. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El Doctor CARLOS FIDEL VILLAMIL RUÍZ se desempeñó como Fiscal Delegado ante el Tribunal de Distrito en la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional desde el 3 de septiembre de 2012 hasta el 30 de junio de 2017.
Su régimen salarial estuvo gobernado por las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y Decretos 610 y 1239 de 1998, normas que consagraron que la remuneración mínima mensual del cargo de Magistrado de Tribunal, Procurador Judicial II y Magistrado Auxiliar de una Alta Corte y Fiscales, en ningún caso podía ser inferior al 80 %de la remuneración total que devengue un Magistrado de Alta Corte.
Durante su vinculación laboral, percibió un salario mensual equivalente al 70% de lo que perciben los Magistrados de las Altas Cortes. El demandante desde la fecha de su ingreso laboral es destinataria de las normas antes mencionadas y por lo tanto adquirió el derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. La Sala llega a la siguiente conclusión: A los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta.
En el presente caso se configuró el fenómeno de la prescripción, habida cuenta que el demandante presentó su derecho de petición el 18 de agosto de 2017, razón por la cual, las sumas causadas con anterioridad al 18 de agosto de 2014 se encuentran prescritas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda- Sala Transitoria que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por CARLOS FIDEL VILLAMIL RUÍZ contra la NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA