Radicado: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINTRAEMCALI 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C, diez (10) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI (SINTRAEMCALI) Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Asunto: Decide sobre admisión De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 322 del Código General del Proceso (CGP) y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Despacho decide sobre la admisión del recurso de apelación presentado por el Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali (SINTRAEMCALI) dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018)1, el Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali (en adelante SINTRAEMCALI) formuló acción popular contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitando la protección de los derechos colectivos de los consumidores y usuarios, a la defensa del patrimonio público, a la moralidad administrativa y al acceso a los servicios públicos. 1 Índice 1 de SAMAI de Tribunales y Juzgados, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 76001-23-33-004-2018-01097-00.
Radicado: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINTRAEMCALI 2 En términos generales, como sustento de su demanda indicaron que EMCALI adquirió una serie de créditos externos para financiar la construcción de obras de infraestructura sanitaria (acueducto y alcantarillado) para la prestación de los servicios públicos en la ciudad de Cali, financiación a la que también concurrió la Nación en calidad de garante; a su turno, EMCALI y la Nación celebraron varios acuerdos de pago en los que se definió que esa empresa asumiría el 100% de la deuda más sus intereses.
SIMTRAEMCALI señaló que tales acuerdos constituyen una amenaza a los derechos colectivos invocados y resultan ilegítimos e inconstitucionales porque afectan la estabilidad financiera de EMCALI y, por contera, ponen en riesgo la prestación efectiva de los servicios públicos. Por lo anterior, solicitó que se declarara dicha deuda como ilegítima y que se ordenara a la Nación asumirla de manera directa, incluyendo sus intereses2. 2.
Mediante sentencia de seis (6) de febrero de dos mil veintiséis (2026), el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de improcedencia del medio de control propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, en consecuencia, se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
Para el Tribunal, lo pretendido por el sindicato era controvertir la legalidad del acuerdo de pago y de los otrosí suscritos entre EMCALI y la Nación, aspecto para el que, de conformidad con el artículo 144 del CPACA, el juez popular carece de competencia3. El mensaje de notificación de dicha providencia fue remitido el once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026)4, como lo prevé el artículo 203 del CPACA, de manera que, en aplicación de lo establecido en el numeral 2° del artículo 205 ibidem5, la notificación quedó surtida al finalizar el día trece (13) de los mismos mes y año. 2 Folios 1 al 26 del cuaderno principal. 3 PDF “68Sentencia_20180109700POPULARIM(.pdf) NroActua 89”, índice 89 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 76001-23-33-004-2018-01097-00. 4 Índice 92 del SAMAI ibidem. 5 “La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: (…) 2.
La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación.” Radicado: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINTRAEMCALI 3 3. Mediante escrito de veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026)6, SINTRAEMCALI impugnó el fallo solicitando la revocatoria integral de la sentencia de primera instancia. Como sustento de su inconformidad, alegó la indebida interpretación del artículo 144 del CPACA, al considerar que la prohibición de anular actos o contratos administrativos prevista en dicha disposición no excluye la posibilidad de examinar, en sede de acción popular, si la ejecución de estos amenaza o vulnera derechos e intereses colectivos.
Sostuvo, igualmente que el Tribunal desconoció el carácter preventivo de esta herramienta judicial y realizó una valoración errónea de la naturaleza jurídica de los acuerdos de pago. Finalmente, señaló que se vulneró el principio de prevalencia del derecho sustancial y se desconoció la protección reforzada que la Constitución otorga al patrimonio público7. 4.
Por auto de diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiséis (2026), el Tribunal concedió el recurso de apelación presentado8. En consecuencia, el proceso fue enviado a esta Corporación donde fue asignado por reparto a este Despacho e ingresó para adelantar el trámite que en derecho corresponde9. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 125 del CPACA, este Despacho es competente para expedir esta providencia10.
Adicionalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 ─Reglamento Interno de la Corporación─, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer de este asunto, ya que uno de 6 PDF denominado “73Recepcionrecur_Correo_RecepcionPeti(.pdf) NroActua 96” del índice 96 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 76001-23-33-004-2018-01097- 00. 7 PDF denominado “72Recepcionrecur_27_02_26APELACIONSEN(.pdf) NroActua 96” del índice 96 de SAMAI ibidem. 8 El Despacho advierte que, si bien el auto que concede el recurso indica que la sentencia se profirió el “24 de junio 2025”, ello obedece a un evidente error de digitación, lo que se deriva de su contrastación con la fecha registrada en el índice 100 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 76001-23-33-004-2018-01097-00. 9 Índice 5 de SAMAI. 10 “ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia (…). Radicado: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINTRAEMCALI 4 los derechos colectivos invocados como desconocido es la moralidad administrativa11. 2.
La admisión del recurso en el marco de las acciones populares El artículo 320 del Código General del Proceso establece que “[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (…).”.
De acuerdo con la doctrina, se trata de una herramienta que permite a la parte desfavorecida total o parcialmente con determinada decisión judicial, acudir al superior funcional de quien la profirió para poner de presente su descontento con la providencia que considera lesiva de sus intereses12. La ley exige que el apelante cumpla con una carga mínima de argumentación y, en consecuencia, que presente reparos concretos contra la decisión judicial de que se trate, haciendo explícitas las razones por las que ésta debería ser modificada o revocada.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 328 del CGP13, tales argumentos constituirán el marco competencial en el que el superior resolverá el asunto puesto a su consideración. Para el caso de las acciones populares, el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 establece que las decisiones adoptadas en primera instancia son susceptibles del recurso de apelación, así: “ARTICULO
37. RECURSO DE APELACIÓN. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser 11 En dicha norma se indica que la Sección Tercera, a través de sus Subsecciones, conocerá, entre otros, de “(…) 13. Las acciones populares versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa”. 12 López Blanco, Hernán Fabio.
Instituciones de Derecho Procesal Civil. Código General del Proceso. Editorial Dupré. 2017. Pág. 790. 13 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.// En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.// El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.// En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Radicado: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINTRAEMCALI 5 resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.”.
Como se observa, la normativa especial que rige esta clase de procesos remite al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, para efectos de determinar la forma y la oportunidad para la presentación del recurso de apelación. Frente a estas materias, el artículo 322 de la referida codificación dispone: “Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.” Así, tratándose de las acciones populares el recurso debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia, para lo cual el recurrente deberá exponer concretamente los reparos que formula contra la decisión que pretende sea revocada.
Cumplida esta exigencia, habrá lugar a continuar con el trámite del asunto ante el superior, trámite que se guiará por lo dispuesto en los numerales 3° a 7° del artículo 247 del CPACA, como quiera que dicha disposición es la que regula el procedimiento que debe surtir la apelación de sentencia en los procesos surtidos ante esta jurisdicción. 3.
Caso concreto Como se indicó, en este caso la decisión de primera instancia quedó notificada al finalizar el trece (13) de febrero de dos mil veintiséis (2026)14, de manera que, de acuerdo con el artículo 322 del CGP, el término para interponer el recurso corrió entre los días dieciséis (16) y dieciocho (18) del referido mes y año15. 14 Así consta en el documento obrante en el archivo “Acuse Entregados Recibo Notificación/Comunicación 2026-02-12T10:07:58.056” del índice 92 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 76001-23-33-004-2018-01097-00, denominado “Entregado_sintraemcali@yahoo.es__Acuse_recibo_en_radicado_76001233300420180109700_e_ índice_92_T134153644828377913.pdf”.
A índice 93 de ese mismo SAMAI obra la notificación por estado de la sentencia respecto de las asociaciones “ASEPEM CALI, ATELCA y ALIANZA NACIONAL DE PENSIONADOS”, vinculadas al proceso en calidad de coadyuvantes, al no ser posible realizar la notificación personal de la providencia. 15 Aunque en la constancia secretarial visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal se indicó que “el término de ejecutoria transcurrió durante los días hábiles 12, 13 y 16 de febrero de 2026”, se advierte que en esa afirmación no se consideró que, habiendo sido remitido el correo de notificación de la sentencia el 11 de febrero de 2025, de conformidad con el numeral 2 del artículo 205 del CPACA ella quedó notificada solo al finalizar el día 13 de esos mismos mes y año, de manera que antes de esa fecha no podía correr término alguno para la interposición del recurso.
Radicado: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINTRAEMCALI 6 Sin embargo, según consta a índice 96 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el recurso presentado por SINTRAEMCALI fue radicado solo hasta el veintisiete (27) de febrero dos mil veintiséis (2026), de manera que, evidentemente, este resulta extemporáneo16.
Al respecto, es importante recordar que, como se advirtió en precedencia, el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 dispone que, en lo que respecta a su forma y oportunidad, el recurso de apelación que se formula contra las sentencias que en primera instancia resuelven acciones populares, debe tramitarse de acuerdo con lo previsto en el Código General del Proceso, en cuyo artículo 322 se fija el término máximo de tres (3) días para su interposición. Esta remisión expresa y especial excluye la aplicación del término de diez (10) días que prevé el artículo 247 del CPACA, tal y como lo ha precisado de manera pacífica y reiterada esta Corporación: “Así las cosas, no es de recibo para el Despacho el argumento consignado en el recurso de queja por el Defensor Público en Asuntos Administrativos; según el cual, al tramitarse la acción popular de la referencia ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, esto es, que el recurso de apelación puede presentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del fallo de primera instancia. Lo anterior, en tanto la remisión de que trata el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, en materia de recursos no resulta aplicable a las disposiciones del CPACA, en tanto que, como se advirtió, la forma y la oportunidad para interponer el recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, en tratándose de acciones populares, se encuentra regulada en la norma especial contenida en el artículo 37 ibídem, de la misma”17.
Así las cosas, es claro que el recurso formulado por SINTRAEMCALI resulta abiertamente extemporáneo por lo que deberá procederse con su rechazo. En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR por extemporáneo el recurso de apelación presentado por el Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali 16 PDF “73Recepcionrecur_Correo_RecepcionPeti(.pdf) NroActua 96”, índice 96 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente 76001-23-33-004-2018-01097-00. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 18 de marzo de 2019, radicado 3001-23-33-000- 2018-00077-01.
Radicado: 76001-23-33-004-2018-01097-01 (74313) Demandante: SINTRAEMCALI 7 (SINTRAEMCALI), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el seis (6) de febrero de dos mil veintiséis (2026).
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado