Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 3 CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, 2 de febrero de 2022.
Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: nulidad originada en la sentencia (artículo 250-5 CPACA). Reiteración de jurisprudencia. Improcedencia del recurso para reabrir discusiones sobre aspectos definidos en sede ordinaria PROVIDENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Jorge Humberto Romero Manzano contra la sentencia del 4 de febrero de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que, en segunda instancia, resolvió: 1.
Revócase la sentencia de 13 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por las Empresas Municipales de Cali (Emcali) contra el señor Jorge Humberto Romero Manzano; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de la Resolución 1998 de 19 de diciembre de 2003, por la cual Emcali concedió al accionado una pensión de jubilación extralegal, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a Emcali reliquidar y pagar la pensión de jubilación al demandado de conformidad con la Ley 33 de 1985, a partir del 20 de noviembre de 2008 (fecha en que cumplió 55 años de edad), equivalente al 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC), como quedó indicado en la parte motiva. 1.3 Niéganse las demás pretensiones de la demanda. 2.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante apoderada judicial, el señor Jorge Humberto Romero Manzano presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con fundamento en el artículo 250-5 del CPACA, esto es, por existir nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. Para tal efecto, formuló las siguientes pretensiones: 3.1.
Se revoque la sentencia del 4 de febrero de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda con ponencia del Doctor Camelo Perdomo Cueter, y en su lugar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en su sabiduría y con el propósito de garantizar los derechos fundamentales al derecho de defensa y debido proceso, profiera la sentencia de remplazo, determinando el derecho legítimo del señor Jorge Humberto Romero en su condición de trabajador oficial a beneficiarse de la convención colectiva de trabajo 1999 - 2000 suscrita entre Emcali y sus trabajadores oficiales y por tanto se nieguen las pretensiones de la demanda. 3.2.
Solicito igualmente se ordene a Emcali devolver las sumas de dinero retenidas a mi poderdante, debidamente indexadas desde la fecha en que se realizó la aplicación de la sentencia objeto de este recurso. 2. Hechos La sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Romero Manzano estuvo vinculado laboralmente a las Empresas Municipales de Cali (en adelante, EMCALI), durante 22 años y 20 días. 2.2.
Entre el 1 de octubre de 1981 y el 31 de diciembre de 1996, el señor Romero Manzano estuvo vinculado como empleado público y, entre el 1 de enero de 1997 y el 20 de noviembre de 2003, tuvo vinculación como trabajador oficial, habida cuenta de que EMCALI cambió su naturaleza jurídica a la de empresa industrial y comercial del Estado, del orden municipal. 2.3.
El último cargo que ejerció el señor Romero Manzano fue el de coordinador de gestión y desarrollo de proyectos, código 049-004. 2.4. Por Resolución 1998 del 19 de diciembre de 2003, EMCALI reconoció al señor Romero Manzano la pensión vitalicia de jubilación (reliquidada por Resolución 1113 del 25 de julio de 2005), conforme con la convención colectiva de trabajo suscrita con el sindicato de empleados. 2.5.
EMCALI promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (en la modalidad de lesividad) contra las resoluciones 1998 y 1113, en concreto, por desconocimiento de la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985. 2.6. Mediante sentencia del 13 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda. 2.7.
A instancias del recurso de apelación interpuesto por EMCALI, mediante providencia del 4 de febrero de 2021 (objeto del recurso extraordinario), la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de lesividad. Las razones de esa decisión se resumen enseguida. 3.
Sentencia recurrida De manera preliminar, la sentencia objeto del recurso precisó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la encargada de dirimir la controversia, ya que se trataba de una demanda promovida por la administración contra sus propios actos. Respecto de la cuestión de fondo, la sentencia recurrida resolvió si la naturaleza del empleo del señor Romero Manzano permitía el reconocimiento de la pensión de jubilación, conforme con la convención colectiva de trabajo celebrada entre EMCALI y el sindicato de Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus trabajadores.
O si, por el contrario, era aplicable la Ley 33 de 1985. Sobre el particular, el ad quem se refirió a la naturaleza jurídica de EMCALI y al régimen laboral de sus empleados y explicó que, desde el 1 de enero de 1997, se transformó en empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, cuyos empleados son trabajadores oficiales, salvo los que, según los estatutos, cumplan actividades de dirección y confianza, que tendrían el carácter de empleados públicos.
Según se explicó, los cargos que cumplen dichas actividades fueron establecidos por la Resolución 90 del 24 de noviembre de 1997. Enseguida, expuso que el derecho de jubilación extralegal de los trabajadores oficiales se reguló por la convención colectiva de trabajo, celebrada entre el Sintraemcali y EMCALI, vigente entre 1999 y 2003, en el sentido de que los trabadores oficiales que cumplan 20 años de servicios, continuos o discontinuos, y cuando cumplieran 50 años, tienen derecho a una pensión en cuantía del 90 % del promedio de los salarios y primas de toda especie devengados por el trabajador en el último año de servicio.
Además, precisó que, en estos casos, el ejercicio de empleado público no puede homologarse para cumplir el requisito de tiempo de servicio como trabajador oficial. Al resolver el caso concreto, el ad quem halló que el señor Jorge Humberto Romero Manzano laboró en EMCALI en calidad de empleado público del 1 de octubre de 1981 al 31 de diciembre de 1996, vinculación que varió a partir del 1 de enero de 1997, por cuenta del cambio de naturaleza jurídica de dicha empresa y, por tanto, se convirtió en trabajador oficial, hasta el 20 de noviembre de 2003.
A partir de lo anterior, la sentencia objeto del recurso encontró que el señor Romero Manzano solo acumuló 6 años, 10 meses y 19 días de labor como trabajador oficial y, por consiguiente, no le asistía el derecho a la pensión extralegal que le fue concedida por EMCALI, mediante Resolución 1998 de 2003. Enseguida, el juez de segunda instancia determinó que el régimen aplicable era el previsto por la Ley 33 de 1985 y concluyó que la pensión debía liquidarse con el 75 % del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Mientras que en el IBL pensional debían incluirse los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos por los decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC). Por último, descartó que procediera la devolución de las mesadas ya devengadas por el señor Romero Manzano, ya que se trataba de sumas percibidas de buena fe. 4.
Argumentos del recurso extraordinario de revisión En sede extraordinaria, Jorge Humberto Romero Manzano invocó la causal de revisión del artículo 250-5 CPACA: por existir nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. El recurrente citó jurisprudencia sobre el carácter insubsanable de la causal de nulidad y, frente a la situación analizada, en concreto, propuso los siguientes argumentos: 4.1.
Nulidad por falta de jurisdicción: la conclusión de que el señor Romero Manzano había sido trabajador implicaba, según el recurrente, que el Consejo de Estado perdiera jurisdicción, pues se convertía en un conflicto surgido del contrato de trabajo, tal como lo dispone el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y así lo ha concluido la Subsección A Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la misma Sección Segunda de la Corporación1 4.2.
Violación del principio de congruencia: según el recurrente, determinar el alcance de la convención colectiva de trabajo no fue una cuestión alegada en la demanda de lesividad formulada por EMCALI, ya que se limitó a alegar que el señor Manzano Romero tenía la calidad de empleado público y que, por tanto, no podía beneficiarse de dicha convención. Que, siendo así, si la conclusión era que el recurrente tuvo la calidad de trabajador oficial, lo propio era denegar las pretensiones, mas no examinar si él cumplía el tiempo de servicios de 20 años para acceder a la pensión convencional. 4.3.
Violación del principio de favorabilidad en la interpretación de las normas del trabajo: para el recurrente, el artículo 98 de la convención colectiva no exige que los 20 años de servicio tuvieran que acreditarse únicamente como trabajador oficial, como lo interpretó la sentencia objeto de recurso. Que, por tanto, esa interpretación restringe injustificadamente el derecho a acceder a la pensión. 5.
Trámite procesal Por auto del 9 de julio de 2021, el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión, ordenó notificar a EMCALI (parte demandante del proceso ordinario), al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Mediante providencia del 13 de agosto de 2021, el despacho sustanciador reconoció como pruebas las aportadas por las partes.
Además, solicitó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que remitiera el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 76001233100020100160302, que fue aportado al proceso. De las pruebas incorporadas, la secretaría general de la Corporación corrió el traslado de rigor. 6. Intervenciones La apoderada judicial de EMCALI, en oposición al recurso extraordinario, dijo, en síntesis, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo sí es la encargada de conocer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promueva la administración contra sus propios actos.
En cuanto al desconocimiento de la jurisprudencia y el precedente de la propia Sección 1 El recurrente citó los siguientes casos (se transcribe literalmente): “Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección B DEL 3 DE NOVIEMBRE DE 2016 Rad. 76001233100020100134802 Dte. EMCALI Ddo. AURELIANO ROCHA CHÁVEZ, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección A DEL 5 DE ABRIL DE 2017 Rad. 76001233100020100131302 Dte.
EMCALI Ddo. JAN PETER KLUCKHOHN RAMOS, Sentencia proferida por la Sección Segunda Subsección B DEL 14 DE NOVIEMBRE DE 2019 Rad. 76001233100020100125002 Dte. EMCALI Ddo. IVAN DARÍO JIMENEZ CORREA, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección A DEL 21 DE JUNIO DE 2018 Rad. 76001233100020100360102 Dte. EMCALI Ddo. LUIS CARLOS VIVEROS PEÑARANDA, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección B DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2019 Rad. 76001233100020100132702 Dte.
EMCALI Ddo. JAIRO SOTO TORRES, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección A DEL 17 DE NOVIEMBRE DE 2016 Rad.76001233100020100138502 Dte. EMCALI Ddo. EDGAR JAVIER FINDLAY BURBANO, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección B DEL 3 DE NOVIEMBRE DE 2016 Rad. 76001233100020100161202 Dte. EMCALI Ddo. FRANCISCO ANTONIO SÁNCHEZ, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección A DEL 10 DE OCTUBRE DE 2019 Rad. 76001233100020100124402 Dte.
EMCALI Ddo. GUILLERMO ACOSTA RODRÍGUEZ, Sentencia proferida por la Sección Segunda Subsección B DEL 14 DE NOVIEMBRE DE 2019 Rad. 76001233100020100123302 Dte. EMCALI Ddo. LUIS EDUARDO LOPEZ SERRANO, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección A DEL 17 DE OCTUBRE DE 2019 Rad. 76001233100020100138702 Dte. EMCALI Ddo. MARÍA MERCEDES GARCÍA PEREA, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección B DEL 10 DE OCTUBRE DE 2019 Rad. 76001233100020100135002 Dte.
EMCALI Ddo. ARIZALDO COLLAZOS YUCO, Sentencia proferida por la Sección Segunda- Subsección B DEL 19 DE JULIO DE 2018 Rad. 76001233100020100159902 Dte. EMCALI Ddo. JORGE ALBERTO VELASCO ARANGO”. Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda, manifestó que cada situación se examina de manera independiente, esto es, a partir de las circunstancias fácticas y las pruebas de cada proceso.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 107, 111 y 249 CPACA, 2 del Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado y 28 a 32 del Acuerdo 080 de 2019, la Sala Especial de Decisión 3 es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por el señor Jorge Humberto Romero Manzano contra la sentencia del 4 de febrero de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.
Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se dictó el 4 de febrero de 2021 se notificó por edicto desfijado el 9 de junio de 20212. Mientras tanto, el señor Romero Manzano presentó el recurso extraordinario de revisión el 6 de julio de 2021, esto es, en el año siguiente a la ejecutoria, conforme lo exige el artículo 251 CPACA. 3.
Planteamiento del problema jurídico Como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, el señor Jorge Humberto Romero Manzano alegó, fundamentalmente, que la sentencia recurrida se dictó, pese a que se configuró la causal de nulidad insubsanable de falta de jurisdicción, al paso que violó el principio de congruencia, porque se pronunció sobre la aplicación de la convención colectiva de trabajo, que no era un tema en discusión. Ahora bien, la sala aclara que no se pronunciará sobre la violación del principio de favorabilidad laboral (artículo 53 Constitución Política), que se expuso como argumento por el recurrente, pues, como se verá enseguida, el recurso extraordinario de revisión no está previsto por errores in iudicando, sino por vicios in procedendo, esto es, vicios meramente procesales que afectan la legalidad y la justicia de la sentencia. La supuesta violación de una norma sustancial no es causal para la prosperidad del recurso extraordinario de revisión. Corresponde, entonces, a la sala decidir el siguiente problema jurídico: ¿En los términos del artículo 250-5 CPACA, procede el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por existir nulidad originada en la sentencia? Para resolver dicho interrogante, la sala, de manera preliminar, se referirá a (1) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, enseguida, se ocupará de (2) la causal de revisión asociada a la nulidad originada en la sentencia y, al final, estudiará (3) el caso concreto. 4.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Reiteración de jurisprudencia3 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional 2 El proceso se tramitó bajo el régimen procesal del Decreto 01 de 1984. 3 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001031500020130199800, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la sentencia, cuyo propósito principal es restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por sentencias injustas.
Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.
De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.
Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley sustancial. 5. Del alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Reiteración de jurisprudencia4 Según lo ha entendido la sala plena5, los hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)6, pero no son figuras procesales idénticas.
También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.
En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En sentencia del 2 de marzo de 20107, por ejemplo, la sala plena concluyó que esa causal de revisión exige que el vicio se configure al momento en que se profiera la sentencia y que, por ende, no es posible “alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad 4 Cfr., entra muchas otras, la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001031500020180088800, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 5 Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996-0132- 01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008- 00294-00. 6 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 7 Sentencia del 2 de marzo de 2010, radicación número: 11001-03-15-000-2001-0091-01.
Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe ‘antes de dictar sentencia’”.
Sin embargo, esta Corporación también ha aceptado que se pueden alegar como hechos constitutivos de esta causal los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó. Así se reconoció en la providencia antes mencionada: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.
El afectado, en todo caso, tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de alegar la nulidad o alegar el vicio oportunamente. De lo contrario, la causal de revisión en cuestión se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.
(antes 144 CPC). En definitiva: la causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia. Recientemente8, la sala plena de esta Corporación reiteró lo anterior y agregó que, en un momento dado, podría configurarse un caso de nulidad originada en la sentencia cuando injustificada o caprichosamente el juez restringe los derechos de acceso a la administración de justicia y, de paso, la garantía de tutela judicial efectiva, como cuando, sin razón, dicta un fallo inhibitorio: (…) es claro que toda persona tiene derecho al debido proceso y, por tal razón, a que los procesos judiciales sean resueltos de fondo cuando el cumplimiento de los presupuestos procesales así lo permita, pues de lo contrario, se iría en detrimento no solo del derecho al debido proceso, sino del derecho de acceso a una real y efectiva administración de justicia, dado que la no resolución de las controversias judiciales, fundada en motivos caprichosos, equivale a una falta de tutela judicial efectiva y, en forma genérica a una vulneración al debido proceso.
Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia9, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de 8 Sentencia del 8 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-1998-00153-01. 9 Textual: Cita del texto original: «Resumidos en la página 16 de esta providencia».
Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión alegada. La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso (resaltado de la providencia original).
Como se ve, la violación del debido proceso puede derivar en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero únicamente para casos en los que existe denegación de justicia, esto es, cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria. De todos modos, el juez administrativo deberá ser cauteloso y actuar con sindéresis para identificar si en el caso concreto la sentencia vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y particularmente la tutela judicial efectiva. 6.
Caso concreto La sala anticipa que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, por las razones que pasan a explicarse. Es necesario destacar que la discusión frente a la jurisdicción encargada de conocer la acción de lesividad promovida por EMCALI y el problema jurídico que correspondía resolver, de cara al principio de congruencia, han sido dos cuestiones propuestas por el señor Jorge Humberto Manzano en el proceso ordinario.
Por ejemplo, en la contestación de la demanda propuso la excepción de falta de jurisdicción y el argumento se volvió a proponer en segunda instancia, al punto que pidió que el Consejo de Estado profiriera sentencia de unificación. La excepción fue desestimada en primera instancia (cuya decisión no fue apelada) y, en segunda instancia, sobre la falta de jurisdicción, la sentencia recurrida razonó: 3.2 Cuestión previa.
Mediante escrito de 10 de febrero de 2020, el accionado pidió de la sección segunda emitir sentencia de unificación que, a su juicio, se torna indispensable para establecer de manera coherente y unánime la posición de esta Colegiatura en asuntos análogos, en la medida en que las decisiones proferidas por las subsecciones A y B son disímiles, pues mientras que la primera declara probada la excepción de falta de jurisdicción y, por ende, ordena la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria-laboral, la segunda «asume la competencia para dictar fallo de mérito y procede a negar las pretensiones de la demanda» (ff. 371 a 420 c. ppal.).
En tal sentido, cabe advertir que esta subsección B acogió el criterio sentado y reiterado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (valga decir, a la que el constituyente le asignó la función de «Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones»10), según el cual en los casos en que la Administración demanda sus propios actos a través del medio de control (antes acción) de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia para desatar el litigio corresponde a esta jurisdicción11.
Sobre el particular, en auto de 20 de febrero de la presente anualidad12, esa Corporación sostuvo: Como puede observarse, la acción de lesividad para obtener la anulación de un acto administrativo mediante el cual se reconoce una pensión y se ordena su pago, no está entre los asuntos exceptuados del conocimiento de la Jurisdicción Administrativa. […] 10 Textual: Artículo 256 (numeral 6) de la Carta Política.
Asimismo, el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), prevé que corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura «Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales […]» (numeral 2). 11 Textual: En ese sentido pueden verse, entre otros, los autos de 5 de diciembre de 2019 (expediente 110010102000201902496 00), M. P. Carlos Mario Cano Diosa; 15 de enero de 2020 (expediente 110010102000201902407 00), M. P. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal; 5 de febrero de 2020 (expediente 110010102000201902785 00), M. P. Julia Emma Garzón de Gómez; y 4 de marzo de 2020 (expediente 110010102000201902577 00), M. P. Magda Victoria Acosta Walteros. 12 Textual: Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria); expediente: 110010102000202000200 00);
M. P. Alejandro Meza Cardales. Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, como quiera que las pretensiones del demandante están enderezadas a que se declare la nulidad del acto administrativo antes citado que fue expedido por ella misma, en virtud de las atribuciones que le fueron conferidas habida su condición de entidad pública, se considera que esta controversia sin dubitación alguna está sujeta al derecho administrativo, pues la teoría del acto administrativo y del principio de legalidad, sus causales de nulidad y la acción de lesividad misma, así como la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo, son estructuraciones conceptuales propias y exclusivas de esta rama del derecho, razón suficiente para sostener que la controversia debe ser ventilada ante la Jurisdicción Administrativa.
Por consiguiente, comoquiera que la que formula la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del epígrafe es la misma Administración contra su propio acto, en virtud del referido precedente, esta jurisdicción es competente para resolver la controversia de que trata la demanda, lo cual desvirtúa la necesidad de fijar jurisprudencia como lo reclama el demandado.
Como se ve, el ad quem descartó la necesidad de fijar jurisprudencia, toda vez que se trataba de resolver la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (en la modalidad de lesividad) que EMCALI ejerció contra sus propios actos administrativos. La jurisdicción y competencia de la Sección Segunda, Subsección B, de la Corporación quedó reafirmada en la sentencia objeto de recurso y ese razonamiento, vale decir, no le merece ningún reparo a esta sala de decisión. Seguidamente, la sentencia explicó que tampoco se requiere fallo de unificación para definir “la atribución del juez del proceso (…) para fallar sobre hechos que no son objeto de la demanda, que por tanto no han sido sometidos al debate y contradicción probatoria, y como en este caso que ni siquiera han sido objeto del problema jurídico a resolver”, pues esa es la cuestión que debía resolverse en el caso concreto, de acuerdo con los argumentos de las partes.
Justamente, para decidir la controversia propuesta por EMCALI, el ad quem precisó que se trataba de resolver si, en atención a la naturaleza de la vinculación laboral del señor Romero Manzano, resultaba acorde con el ordenamiento jurídico el reconocimiento de la pensión de jubilación en virtud de la convención colectiva celebrada entre Emcali y el sindicato de sus trabajadores.
O si, por el contrario, era aplicable la Ley 33 de 1985. El problema jurídico propuesto fue resuelto, en resumen, así: De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el demandado (i) nació el 20 de noviembre de 1953 y acumuló 22 años, 1 mes y 20 días de servicios prestados a Emcali, entre el 1º de octubre de 1981 y el 20 de noviembre de 2003, interregno del cual solo el lapso comprendido del 1º de enero de 1997 al 20 de noviembre de 2003 lo fue en calidad de trabajador oficial, en consideración al cambio de naturaleza jurídica y régimen laboral de esa institución. Igualmente, se tiene que (ii) entre Emcali y el sindicato de trabajadores de la empresa fue celebrada una convención colectiva de trabajo, vigente entre 1999 y 2003, que estableció el derecho de los trabajadores oficiales a jubilarse al contar con 50 años de edad y 20 de servicios continuos o discontinuos; y (iii) por medio de Resolución 1998 de 19 de diciembre de 2003, la demandante concedió pensión de jubilación extralegal al accionado, con fundamento en la referida convención colectiva y con base en el tiempo laborado en esa entidad.
Con el fin de resolver el asunto litigioso, la Sala advierte que en virtud del cambio de naturaleza jurídica de Emcali de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado adoptado por el concejo de Cali mediante Acuerdo 14 de 26 de diciembre de 1996, sus entonces empleados públicos que no desempeñaban alguno de los cargos reseñados en la Resolución GG-7447 de 24 de noviembre de 199713 o que implicara confianza y dirección, pasaron a ser trabajadores oficiales, a partir del 1º de enero de 1997. 13 Textual: Citada en el acápite anterior.
Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual modo, de conformidad con el análisis normativo y jurisprudencial efectuado en el acápite anterior, para adquirir derecho a las pensiones extralegales de jubilación previstas en la convención colectiva de trabajo 1999-2000 de Emcali, es necesario acumular el tiempo de labor de 20 años en cargos cuya naturaleza sea de trabajador oficial, sin que el desempeño en otros empleos públicos sea homologable para tal fin.
En el sub lite, se encuentra demostrado que el demandado laboró en Emcali en calidad de empleado público del 1º de octubre de 1981 al 31 de diciembre de 1996, forma jurídica de vinculación que varió a partir del 1º de enero de 1997, cuando por cuenta del cambio de naturaleza jurídica de su empleador adquirió la condición de trabajador oficial, que tuvo hasta el 20 de noviembre de 2003.
Por consiguiente, como solo acumuló 6 años, 10 meses y 19 días de labor como trabajador oficial, es dable concluir que al accionado no le asiste derecho a la pensión extralegal que le fue concedida por Emcali a través de la Resolución 1998 de 19 de diciembre de 2003, por lo que procede la Sala a determinar el régimen legal aplicable. Fíjese que el juez de segunda instancia decidió razonadamente que la convención colectiva, que sirvió de fundamento para el reconocimiento de la pensión de jubilación, no era aplicable al caso de Jorge Humberto Romero Manzano. Vale decir que esa argumentación tampoco merece ningún reproche por esta sala.
Entonces, era natural que el ad quem se ocupara de determinar cuál era el régimen pensional aplicable, sin que eso desconociera la congruencia de la sentencia, como lo sugiere el recurrente. A juicio de la sala, la sentencia se profirió en el marco del principio de congruencia, es decir, a partir de los argumentos de la demanda, la contestación y el recurso de apelación presentado por EMCALI contra la sentencia del 13 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
De modo que, no prosperará el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Jorge Humberto Romero Manzano, toda vez que los argumentos del recurso no encajan en ninguno de los supuestos para la prosperidad de la causal de nulidad originada en la sentencia, en los términos antes explicados. La sala debe insistir en que, en sede del recurso extraordinario, resulta improcedente examinar el acierto de la decisión del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho, pues las conclusiones a las que arribó están amparadas por los principios de autonomía e independencia judicial.
El juez del recurso extraordinario de revisión, cuya competencia está limitada por las causales del artículo 250 CPACA, no es el encargado de examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, ni de revisar la valoración probatoria. El recurso extraordinario de revisión, como se vio, es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede por causales específicas, pero que lejos está de ser una instancia adicional del proceso ordinario. 7.
Cuestión final: procedencia de la condena en costas Recientemente, el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 255 del CPACA, en el sentido de que se condenará en costas al recurrente, si se declara infundado el recurso extraordinario de revisión. Conviene decir que la reforma incorporada es aplicable al caso, pues, en los términos del artículo 86 de la Ley 2080, no se advierte que existan recursos por resolver, pruebas por practicar, audiencias por celebrar, incidentes, notificaciones o términos en curso antes de la reforma.
Ahora bien, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por las expensas o gastos incurridos en el proceso y por las agencias en derecho. La tasación y liquidación se hará con criterios objetivos y verificables, pues, por una parte, los gastos del Radicado: 11001031500020210422800 Recurrente: Jorge Humberto Romero Manzano 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso tendrán que estar probados y, por otra, las agencias en derecho se fijarán de acuerdo con los criterios establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura, particularmente, de cara a la idoneidad de la defensa técnica del apoderado o de quien haya demandado en causa propia.
En efecto, el Acuerdo 10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, determinó las tarifas de las agencias en derecho. En general, estableció que el juez tendrá en cuenta, dentro de los rangos de tarifas mínimas y máximas, la calidad y la duración de la gestión (realizada por el apoderado o la parte que litigó en causa propia), la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales que permitan valorar “la labor jurídica desarrollada” por la parte a quien se reconocen las agencias (artículo 2).
En el caso concreto, la sala advierte que EMCALI compareció mediante apoderada judicial al proceso y presentó escrito para oponerse al recurso extraordinario de revisión. Vista la gestión de la abogada, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada y como se trata de un proceso de única instancia (artículo 5 del Acuerdo 10554), se considera que es procedente reconocer agencias en derecho por un salario mínimo mensual legal vigente a cargo del señor Romero Manzano y a favor de EMCALI.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 3, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Jorge Humberto Romero Manzano contra de la sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.
Condenar en costas al recurrente y a favor de EMCALI. 3. Fijar un salario mínimo legal mensual vigente como agencias en derecho, suma que deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo del recurrente. 4. Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firma electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez Presidente de la sala (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Oswaldo Giraldo López Fredy Ibarra Martínez (Firma electrónicamente) Gabriel Valbuena Hernández Aclaro voto (Firma electrónicamente) Luis Alberto Álvarez Parra