CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 23 de julio de 2026. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica).
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 8 de marzo de 20211, la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) expidió la certificación Cetil de información laboral núm. 202103890680031000770004, correspondiente a la señora Fanny Ramírez Herrera, en la que indicó: i) que estuvo vinculada en esa institución en el período comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de abril de 1990, ii) que la entidad responsable por dicho período es el departamento de Cundinamarca, y, iii) que por dicho periodo no se hicieron aportes por concepto de seguridad social. 2.
Porvenir SA, mediante petición del 23 de julio de 20252, le solicitó al departamento de Cundinamarca proceder con el proceso de emisión, 1 Expediente digital Samai, 5_DemandaWeb_Escrito_3CETILCC51811999(.pdf). 2 Expediente digital Samai, 7_DemandaWeb_Escrito_5COBRODPTOCC51811999(.pdf). Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 reconocimiento y pago del bono pensional al cual tiene derecho la señora Fanny Ramírez Herrera. 3.
El 26 de octubre de 20253, el departamento de Cundinamarca, por medio de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), objetó el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado e indicó que, al revisar las bases de datos del cálculo actuarial del Ministerio de Salud (CAMISA), la afiliada se encuentra registrada en el formulario 18, en condición de retirada; por lo tanto, no es beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del sector salud. 4.
Como consecuencia de dicha objeción, el 28 de octubre de 20254, Porvenir SA le respondió al departamento indicándole que la certificación Cetil expedida goza de presunción de legalidad, toda vez que no ha sido calificada como falsa o de contener información errónea de acuerdo con lo establecido en el Decreto 726 de 2018. Por tal motivo, le solicitó al departamento de Cundinamarca y a la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) «proceder conjuntamente y de común acuerdo, sin más limitantes al reconocimiento y pago del bono pensional». 5.
Posteriormente, Porvenir SA efectuó consulta ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la que le solicitó «información respecto si el afiliado era beneficiario del pasivo prestacional sector (sic) salud por concepto de pensiones, o si se ha firmado algún contrato de concurrencia entre las entidades», ya que manifestó no haber evidenciado en la información registrada en la Oficina de Bonos Pensionales que la peticionaria se encontrara como retirada5. 6.
Porvenir SA señaló que, pese a las anteriores solicitudes y gestiones, ninguna entidad ha asumido el reconocimiento y pago del bono pensional reclamado. En consecuencia, la administradora solicitó6 a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección de Regulación Económica.
II. ACTUACIÓN PROCESAL 3 Expediente digital Samai, 9_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONCC51811999C(.pdf). 4 Expediente digital Samai, 11_DemandaWeb_Escrito_7RESPUESTAOBJECIONCC(.pdf). 5 No obstante, el relato de dicho requerimiento se encuentra expresado dentro del escrito mediante el cual Porvenir SA presentó el conflicto administrativo de competencias, no fue allegada dentro del expediente respuesta alguna al respecto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 6 Expediente digital Samai, 17_DemandaWeb_Escrito_DEMANDACONFLICTODECO(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 179 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días (del 19 al 25 de junio de 2026), para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto7.
Consta que la Secretaría comunicó el presente asunto8 a la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca); al Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección de Regulación Económica; al departamento de Cundinamarca; a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC); a la señora Laura Giselle Banoy Becerra, apoderada de Porvenir SA, y la señora Fanny Ramírez Herrera.
En informe secretarial del 26 de junio de 20269 se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 24 de junio de 202610, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones. En primer lugar, precisó que como ente ministerial no es responsable por el reconocimiento y pago del pasivo pensional reclamado, en tanto no funge como empleador ni administrador del régimen prestacional.
No obstante, del análisis integral de las Leyes 60 de 1993, 100 de 1993 y 715 de 2002, así como del Decreto 586 de 2017, es posible concluir que es la entidad empleadora, en este caso la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), la que tiene la obligación de reconocer, presupuestar y pagar el pasivo prestacional solicitado.
Lo anterior, toda vez que, de acuerdo con la normativa señalada la Nación solo debe concurrir por el pasivo prestacional por concepto de cesantías y pensiones de los funcionarios y exfuncionarios que hayan quedado inscritos en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. 7Expediente digital Samai, 12POREDICTO_15Edicto(.pdf). 8Expediente digital Samai, 16ED_16Informedecomunicac(.pdf). 9Expediente digital Samai, 35ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00554(.pdf). 10 Expediente digital Samai, 20_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ConflictoCompetenci(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 Precisó que las entidades hospitalarias tenían la obligación de reportar la información laboral al Ministerio de Salud, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, para que sus servidores fuesen tenidos en cuenta como beneficiarios de la concurrencia a través de los recursos dispuestos en el mencionado fondo, según lo establecido en el artículo 20 del Decreto 1513 de 199811.
Frente al caso en concreto indicó que, de la revisión de la documentación de las entidades del sector salud del departamento de Cundinamarca se evidenció que la señora Ramírez Hererra, afiliada por el tiempo laborado en la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), fue reportada como beneficiaria retirada; así entonces, bajo esta hipótesis, con el contrato de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001 no se puede financiar el pasivo pensional de la citada señora.
Igualmente, precisó que la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) remitió el formato de corte de cuentas para la vigencia 2024 y 2026; no obstante, la institución de salud no relacionó a la señora Ramírez Herrera; por lo tanto, se evidenció que no se ha dado inicio al procedimiento legal especial dispuesto en el Decreto 586 de 201712, por lo que se deberá seguir aplicando el inciso 5º del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, es decir, la entidad hospitalaria tiene que asegurar el pago del pasivo pensional para que así se le garantice el derecho pensional que le asiste a su extrabajadora.
Por lo anterior, concluyó que no se le puede atribuir la responsabilidad del pago al Ministerio de Hacienda. 2. Departamento de Cundinamarca Mediante memorial del 24 de junio de 202613, el departamento de Cundinamarca, a través de la Secretaria de Salud, manifestó que, una vez revisados los formularios 10, 11 y 18 del Cálculo Actuarial Ministerio de Salud (CAMISA), la señora Fanny Ramírez Herrera fue reportada como «BENEFICIARIO RETIRADO», por lo que su situación se regula por el artículo 9º del Decreto 3061 de 1997, en concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Así las cosas, le corresponde a la institución hospitalaria, en calidad de empleadora, presupuestar y pagar el bono pensional al que tiene derecho la mencionada señora. 3. Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) Mediate escrito de alegatos presentado ante esta Corporación el 25 de junio de 202614, la UAEPC solicitó que se declarara competente a la ESE Hospital San 11 Que modificó el artículo 48 del Decreto 1748 de 1995.
El artículo 20 del Decreto 1513 de 1998 actualmente se encuentra compilado en el artículo 2.2.16. 7.4 del Decreto 1833 de 2016. 12 Que adicionó el Capítulo 4, del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público. 13 Expediente digital Samai, 18_MemorialWeb_Alegatos-GOBSCR2026011436(.pdf). 14 Expediente digital Samai, 22_MemorialWeb_Alegatos-CONFLICTODECOMPETE(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) para la emisión y el pago del bono pensional de la señora Fanny Ramírez Herrera. Lo anterior, sustentado en los siguientes argumentos: En primer lugar, expuso que según el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001, y posterior convenio núm. 001 de 2003, la Unidad es la responsable de la administración del Fondo del Pasivo Prestacional del sector salud para cubrir las obligaciones de los trabajadores activos y pensionados, y no para el personal retirado, como ocurre en el presente caso, toda vez que de acuerdo con el Decreto 3061 de 1998 no se no avaló valor alguno por concepto de reserva pensional del personal retirado a 31 de diciembre de 1993.
Señaló que los empleados que no fueron reportados por las entidades hospitalarias como beneficiarias del extinto Fondo del Pasivo Prestacional se rigen por el artículo 11 del Decreto 530 de 199415. Asimismo, indicó que contractualmente el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, como administrador de los recursos entregados con fundamento en el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001, no puede atender pagos distintos a los allí establecidos, pues asumir las obligaciones pensionales de personas no registradas como beneficiarias del pasivo pensional, con cargo a dicho contrato, conllevaría al incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del Fondo.
Sostuvo que, las instituciones hospitalarias no están obligadas al pago en forma concurrente, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. Lo anterior, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del 15 Sin embargo, precisó que dicho decreto fue modificado por el Decreto 306 de 2004, el cual establece en sus artículos 8º y 9º: Artículo 8°.
Beneficiarios. Se consideran beneficiarios del Pasivo Prestacional del Sector Salud aquellos servidores públicos y trabajadores privados que fueron certificados como tales por el Ministerio de Salud de conformidad a la normatividad entonces vigente, sin perjuicio de las modificaciones a que haya lugar con ocasión de la revisión que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(…) Artículo 9°. Reconocimiento de nuevos beneficiarios. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sólo podrá reconocer como nuevos beneficiarios a quienes reúnan los requisitos legalmente establecidos, siempre y cuando se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: a) Que, una vez asumidas las funciones por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se establezca que el entonces Ministerio de Salud a cuyo cargo se encontraba el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no les había efectuado el reconocimiento como beneficiarios siempre y cuando la reclamación haya sido presentada dentro del término previsto en su momento por el Decreto 530 de 1994; b) Que la institución a la cual pertenecen haya interpuesto recurso de reposición contra la resolución de reconocimiento de beneficiarios en los términos del Código Contencioso Administrativo y este se encuentre pendiente de resolver, siempre y cuando el Ministerio resuelva favorablemente la decisión al recurrente; c) Que hayan obtenido u obtengan por vía judicial la declaración de sus derechos en materia de cesantías y pensiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el parágrafo 5º del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.12.4.4.2 del Decreto 586 de 2017. 4. Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) Esta institución hospitalaria no presentó sus consideraciones; sin embargo, se precisa que el 8 de marzo de 2021 dicho hospital expidió la certificación Cetil de información laboral núm. 20210389068003100077000416, mediante la cual señaló al departamento de Cundinamarca como la entidad responsable del tiempo laborado por la señora Fanny Ramírez Herrera en el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), hoy ESE, por el período comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de abril de 1990.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Fanny Ramírez Herrera por el tiempo que laboró para el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), hoy ESE, por el período comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de abril de 1990; y iii) todas las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales 16 Expediente digital Samai, 5_DemandaWeb_Escrito_3CETILCC51811999(.pdf). Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva17. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA, referente al reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Fanny Ramírez Herrera, por el periodo laborado en el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de abril de 1990.
El conflicto surge porque la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), expidió la certificación Cetil de información laboral núm. 202103890680031000770004 mediante la cual señaló al departamento de Cundinamarca como la entidad competente para asumir el reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Fanny Ramírez Herrera.
Por su parte, el departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca consideraron que la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) debe asumir las obligaciones pensionales correspondientes a la señora Ramírez Herrera, de conformidad con lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, esto en razón a que la peticionaria fue reportada como beneficiaria retirada y 17 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 para este caso no se calculó una reserva pensional que financie su pasivo. Lo anterior, mientras se suscriben nuevos contratos de concurrencia en los que se incluyan a los extrabajadores reportados como retirados. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que, según la Ley 60 de 1993, la Nación solo debe concurrir en la financiación del pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, por las entidades hospitalarias públicas.
Sin embargo, indicó que dicha ley no reguló la asunción del pasivo del personal certificado como retirado por parte de los concurrentes, pues se trataba de un pasivo contingente. En consecuencia, señaló que el pasivo causado por los servicios prestados por parte de la señora Ramírez Herrera es y continuará siendo responsabilidad de la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), en su condición de empleadora, hasta tanto agote el procedimiento legal dispuesto para que los concurrentes puedan cumplir con su obligación de financiarlo, a partir de la celebración de los contratos de concurrencia. En ese orden, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas18: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.
Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración.19 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196820, y 18 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 19 Ver decisiones del 3 de diciembre de 2025 con radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00514-00 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de noviembre de 2025 con radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00483-00 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de noviembre de 2025 con radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00417-00 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, entre otras. 20 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 mediante la Ley 9ª de 197321, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197522 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). 21 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 22 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197523 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el 23 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2.
El proceso de descentralización del sector salud Ahora bien, como lo señaló la Sala24, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 199025 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199326 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 25 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 26 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud27 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199328 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia 27 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 28 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala]. Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199429. Ley 715 de 200130 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los 29 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 30 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200431 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201332. Ley 1438 de 201133 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, 31 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 32 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 33 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías. Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].
Decreto 586 de 201734 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199335, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales 34 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 35 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)36. 36 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia37, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975. En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 37 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA, referente al reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Fanny Ramírez Herrera, por el periodo laborado en el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de abril de 1990.
Lo anterior, teniendo en cuenta lo siguiente: a. Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 Según la documentación allegada al expediente38, el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) «es un establecimiento público creado mediante acuerdo Municipal No. 2 de junio 21 de 1947, ratificado con el acuerdo No. 4 de abril 29 de 1967, con resolución No. 13 del 18 de abril de 1951 se reconoció personería jurídica».
Luego, mediante Ordenanza núm. 0023 del 3 de agosto de 2006 expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca se «erigió como la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Arbeláez y a través del Decreto 253 de 15 de octubre de 2008 el Gobernador la transformó en una Entidad del orden departamental»39, otorgándole autonomía e independencia administrativa40, sometida al control de la Constitución según el artículo 300 numeral 10 y artículo 305, Decreto 1222 de 1986, Ley 10 de 1990, Ley 60 de 1993, Ley 100 de 1993 y Decreto 1766 de 1994.
Ahora bien, en el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema41.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca42. 38 Expediente digital Samai, 20_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ConflictoCompetenci(.pdf). 39 https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/160/S2/25000-23-25-000-2004 08619-01(1735-09).pdf 40 El Decreto 1876 del 3 de agosto de 1994 establece en su artículo 1°, lo siguiente: Naturaleza jurídica.
Las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos. 41 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala] 42 Expediente digital, 21_110010306000202500514003MemorialWeb20251120163112.
Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. A folio 5 señaló: «Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería [j]urídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta [D]irectiva, el Decreto No. 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Artículo 1º.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 En consecuencia, para el periodo por el cual se solicita el bono pensional de la señora Fanny Ramírez Herrera, es decir, el comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de abril de 1990, el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que era el departamento de Cundinamarca el que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Asimismo, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos.
“la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud». [resaltado de la Sala]. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 b. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, creada mediante el Decreto Ordenanzal 261 del 3 de agosto de 2012, es una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el departamento de Cundinamarca.43 Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las 43 Resulta pertinente destacar lo que estableció el segundo inciso del artículo 1º del Decreto Ordenanzal núm. 261 de 2012; «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas [por el] Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.44 [Se resalta]. De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar el bono pensional a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud de Porvenir SA sobre el bono pensional de la señora Fanny Ramírez Herrera.
Por las razones anteriores, la Sala considera que la entidad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por Porvenir SA para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo laborado por la señora Fanny Ramírez Herrera en el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), hoy ESE, es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, que cuenta con personería jurídica propia. 7.
Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de dicho departamento, en el menor tiempo posible.
Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud45 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia46. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Fanny Ramírez Herrera es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, para que adelante, de manera prioritaria, la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta al peticionario47.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 44 Decreto Ordenanzal núm. 251 del 8 de septiembre de 2016 «[p]or el cual se adopta el Estatuto Básico de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca», artículo 6. 45 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 46 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo estudio.
Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001- 03-06-000-2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, la consejera Ana María Charry Gaitán no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017. De conformidad con esta regulación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan con la obligación allí exigida. 47 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA, referente al reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Fanny Ramírez Herrera, por el período laborado en el Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 17 de abril de 1989 y el 16 de abril de 1990.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Fanny Ramírez Herrera, la entregue a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la peticionaria, teniendo en cuenta que la señora Fanny Ramírez Herrera es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San Antonio de Arbeláez (Cundinamarca); al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al departamento de Cundinamarca; a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA; a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC); a la señora Laura Giselle Banoy Becerra, apoderada de Porvenir SA, y a la señora Fanny Ramírez Herrera.
SEXTO. RECONOCER personería a los abogados (as): i) Laura Giselle Banoy Becerra, como apoderada de Porvenir SA, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 y tarjeta profesional núm. 410.715, ii) David Abadia Sanabria apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.019.131.362 y Tarjeta Profesional núm. 355.844, y iii) Leidy Katherine Gómez Buitrago, apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.013.615.989 y tarjeta profesional núm. 259.073, en los términos de los respectivos poderes.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00223-00 SEPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.