1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Demandante: Rubiela Rivera Cano Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Temas: Pensión de sobreviviente.
Norma aplicable es la vigente al momento del deceso del causante. Irretroactividad de la Ley 100 de 1993 Confirma sentencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra se elimina sentencia proferida el catorce (14) de febrero de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Rubiela Rivera Cano, instauró demanda en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: -Resolución RDP 023117 del 20 de junio de 2018 -Resolución RDP 031351 del 30 de julio de 2018 -Resolución RDP 034975 del 27 de agosto de 2018 A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a la señora Rubiela Rivera Cano la pensión “post mortem” como beneficiaria del señor Carlos Ernesto Pinzón Castellanos, en su calidad de compañera permanente.
Que se dé cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y 189 del CPACA y se condene en costas a la UGPP.
HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que, el causante Carlos Ernesto Pinzón Castellanos laboró para el Departamento Administrativo de Seguridad DAS entre el 17 de octubre de 1983 al 6 de diciembre de 1989. Fecha última en la cual falleció en actos de servicio. Que, el señor Pinzón Castellanos convivió en unión marital de hecho con la señora Rubiela Rivera Cano desde 1981 hasta la fecha de su deceso y procrearon un hijo nacido el 19 de junio de 1989.
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que para la fecha del fallecimiento del causante este se encontraba afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social y acreditó un total 6 años y 2 meses tiempo de servicio al DAS.
Que la señora Rubiela Rivera Cano solicitó ante la UGPP, el reconocimiento de pensión “post mortem” con ocasión del fallecimiento del señor Pinzón Castellanos, la cual fue resuelta de manera negativa mediante los actos administrativos demandados. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 19 de marzo de 2019, notificada a la UGPP, entidad que se opuso a las pretensiones.
Indicó que, las resoluciones demandadas fueron emitidas con estricto cumplimiento de la ley teniendo en cuenta que a la fecha del deceso del señor Carlos Ernesto Pinzón Castellanos, el 6 de diciembre de 1989, las normas aplicables para detectives que laboraron en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, eran el artículo 10 del Decreto 1933 de 1989, el cual remitía a los artículos 1 y 2 del Decreto 1047 de 1978.
Que, estos últimos exigían 20 años de servicios para acceder a la pensión especial de vejez del DAS. Que el causante solo acreditó 315 semanas como detective agente grado 05 en dicha entidad. Que, al negarse el reconocimiento de la prestación al trabajador fallecido, se niega la sustitución de la misma al no causarse “el derecho inicial como pensionado” Que mediante Resolución RDP 23117 del 20 de junio de 2018, la UGPP reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Carlos Ernesto Pinzón Castellanos, a favor de la señora Rubiela Rivera Cano por la suma de $2.127.131.oo, en virtud del artículo 49 de Ley 100 de 1993.
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que en razón a que el señor Carlos Ernesto Pinzón Castellanos falleció el 6 de diciembre de 1989, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, dicha norma no podría ser aplicada, específicamente el artículo 46 que consagra la pensión de sobrevivientes, en virtud del principio de irretroactividad según el cual las normas rigen a partir de su vigencia sin poder aplicarse a situaciones pasadas, dado que el Sistema General de Pensiones empezó a regir el 1.° de abril de 1994.
Se celebró la audiencia inicial el 11 de mayo de 2.021, dentro de la cual se fijó el litigio y, luego de practicarse las pruebas decretadas, se corrió traslado de 10 días a las partes para alegar de conclusión. Se dictó sentencia el 14 de febrero de 2.022, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, indicando que, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que en materia de reconocimiento de pensión de sobreviviente la ley que gobierna la situación prestacional de los beneficiarios es la que, se encuentra vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
Que por ende, no tiene vocación de prosperidad la pretensión de la demanda aplicando en forma retrospectiva la Ley 100 de 1993, por cuanto el fallecimiento del causante ocurrió en el año 1989. Que, para la fecha en que se presentó la petición de otorgamiento de la prestación reclamada (2018), ya se había proferido y estaba en plena aplicación la sentencia de unificación referida, que aclaró que es improcedente reconocer la pensión de Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobreviviente en virtud de la Ley 100 de 1993 cuando se trate de eventos ocurridos con anterioridad a su vigencia. Concluyó que no resulta desproporcionado, inequitativo, ni atenta contra la seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima de la demandante, aplicar los parámetros de la sentencia del 25 de abril de 2013, pues la posición respecto de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para efectos de reconocimiento pensional ya se encontraba establecida.
Finalmente, condenó en costas a la demandante por resultar vencida en el proceso. RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación, expresando que la decisión adoptada vulnera derechos constitucionales pues no se tuvo en cuenta que todas aquellas personas con vocación de ser cobijadas por los sistemas de transición en seguridad social al encontrarse dentro de los supuestos establecidos para tal efecto, pese a no disfrutar del pleno derecho a pensión, poseen garantías ciertas a que el decreto de su situación pensional y el tratamiento de los demás elementos que se desligan de ésta, respeten la “oponibilidad de una situación jurídica consolidada”.
Que, en esta hipótesis resulta impropio hablar de expectativas, pues la transición es el efecto de la existencia de un derecho cuya oponibilidad encuentra su origen en supuestos de orden normativo y material, y desde luego en la previsión jurídica estipulada por el propio ordenamiento, tanto así que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 y demás normas que lo desarrollan, no podría extenderse más allá del 31 de diciembre de 2010.
Que, el principio de conservación de la norma más favorable y la condición más Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficiosa en el ámbito laboral, que hace parte de los principios fundamentales del derecho del trabajo, establece que una nueva norma de carácter laboral o pensional no puede disminuir las condiciones favorables existentes y concretadas al abrigo de un ordenamiento anterior, las que, en la medida en que benefician al trabajador, deben ser reconocidas y respetadas por las Leyes posteriores.
Como consecuencia de lo anterior, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y se acojan las pretensiones de la demanda. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del 26 de enero de 2.023, se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar, no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar de conformidad con lo establecido en la Ley 2080 de 2021 en su artículo 67 numeral 5 que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.
El representante del Ministerio Público, emitió concepto en el que solicitó se confirme la sentencia, porque la fecha del deceso del causante el 6 de diciembre de1989, determina la aplicación de las normas vigentes en materia de pensiones, esto unido al hecho que los detectives del DAS contaban con un régimen especial de pensiones reglado por el Decreto 1933 de 1989 vigente al momento del fallecimiento del señor Pinzón Castellanos, el cual determinó que el régimen aplicable era el previsto para los servidores públicos de la Rama ejecutiva del orden nacional contenido por los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, y 1045 de 1978, o la Ley 33 de 1985 cuyos textos no consagraron una pensión de sustitución a favor de los beneficiarios del causante; a pesar de prever dos transiciones para quienes llevaran 18 años de servicios o hubieran cumplido 20 años de servicios el 26 de diciembre de 1968.
Que, si bien está aceptada la aplicación retrospectiva en materia laboral Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa, lo es si la ley nueva regula hechos consolidados en la legislación anterior, pero que, como puede observarse las normas anteriores no consideraron el derecho a la sustitución pensional de los servidores del DAS, lo cual imposibilita la aplicación del artículo 288 de la Ley 100 de 1993 porque no existen dos leyes reguladoras de la misma materia sino una sola y posterior al fallecimiento del causante.
La situación del presente asunto sí está resuelta por la jurisprudencia del Consejo de Estado, tal y como fue señalado por la sentencia de primera instancia que se fundó en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA … Se deberá determinar si la señora Rubiela Rivera Cano como compañera permanente del señor Ernesto Pinzón Castellanos, fallecido antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes prevista en el artículo 46 de dicha norma con base en el principio de favorabilidad por aplicación retrospectiva de la aludida normativa.
Marco normativo y jurisprudencial Régimen aplicable para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes La pensión de sobrevivientes se enmarca dentro del derecho a la seguridad social y tiene como finalidad primordial la de satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste para quien sustituye a la persona que tenía derecho al reconocimiento de su pensión, una vez producido el fallecimiento de esta, en razón a la desprotección que se genera por esa misma causa.
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es así como la prestación debatida en la presente causa judicial corresponde al derecho a la pensión de sobrevivientes, debido a que el causante, señor Carlos Ernesto Pinzón Castellanos al momento de su fallecimiento ocurrido el 6 de diciembre de 19891, no disfrutaba de pensión de jubilación alguna.
Igualmente, aquel se desempeñaba como detective agente grado 05 del extinto DAS2. Al respecto, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5ª de 1978, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 1978, norma que previó un régimen especial de pensiones para quienes ejerzan funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), en los siguientes términos: «Artículo 1.
Los empleados públicos que ejerzan por veinte años continuos o discontinuos las funciones de las dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad, y que hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho Departamento, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación cualquiera sea su edad.» «Artículo 3.
Para los fines del presente Decreto se entiende por dactiloscopista el empleado público que en forma permanente y continua, recoge, analiza, interpreta, confronta y clasifica huellas digitales con fines investigativos o de identificación, o desarrolla cualesquiera de las diferentes actividades técnicas que deben cumplir los dactiloscopistas en su condición de miembros de la Policía Judicial y como auxiliares de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público en la investigación de hechos delictivos.» A su turno, el Decreto 1933 del 28 de agosto de 1989, a través de su artículo 10 consagró un régimen pensional general para los empleados de dicho organismo, y 1 Copia del registro civil de defunción visible en documento 3 archivo CDNO PPAL FLS 1 AL 97.PDF del Expediente Digital. 2 Documento 5 del archivo CDNO PPAL FLS 1 AL 97.PDF del Expediente Digital.
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uno de carácter excepcional para quienes cumplieran funciones de dactiloscopistas y detectives, así: «Artículo 10. Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad.
Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» De lo expuesto, se concluye que el Decreto 1933 de 1989 previó que los beneficios en materia pensional contenidos en el Decreto 1047 de 1978 se harían extensivos a los detectives del DAS, sin tener en cuenta el grado o denominación del cargo, siempre y cuando acreditaran haber prestado sus servicios en la entidad durante 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación por el instituto de dicho ente, de ello que tendrían derecho a gozar una pensión de jubilación a cualquier edad.
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene probado que el señor Carlos Ernesto Pinzón Castellanos laboró al servicio del extinto DAS desde el 17 de octubre de 1983 hasta el 6 de diciembre de 1989, fecha última que coincide con la del momento de su deceso, para un tiempo total de servicio de 6 años, un mes y 19 días como lo certificó su empleador3. 3 Documento 3 archivo Expediente digital CD FLS 86 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS CC 91226383 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, con base en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, en virtud del cual se consolidó la situación jurídica planteada, el causante no alcanzó a cumplir con el requisito exigido por las normativas especiales aplicables a los empleados públicos que ejercieran funciones de detective en el Departamento Administrativo de Seguridad, porque se debía acreditar 20 años de servicios continuos o discontinuos, situación que no ocurrió en el caso concreto.
No obstante, se advierte por la Subsección que las normas generales vigentes al momento de la causación del derecho, estos son el Decreto 3135 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969, tampoco serían aplicables en cuanto a que sus requisitos eran aún más exigentes, que la norma especial que regulaba la situación jurídica en el caso de los detectives agentes de la época.
En efecto, el Decreto Reglamentario 1848 de 1969, en su artículo 68, señaló como requisitos los siguientes: «[…] Todo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1o. de este decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación al cumplir cincuenta y cinco años de edad, si es varón, o cincuenta (50) años de edad, si es mujer. […]».
Por su parte, la Ley 12 de 1975, exigía que el trabajador o empleado completara el tiempo de servicio, de manera que, si fallecía antes de cumplir la edad cronológica para tener derecho a la pensión de jubilación, había lugar a la sustitución pensional, así: «[…] Artículo 1. El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley o en convenciones colectivas. […]» De acuerdo con lo anterior, teniendo en cuenta las previsiones de la norma citada, se tiene que a partir de la Ley 12 de 1975 se implementó la figura de la pensión de sobrevivientes con los siguientes requisitos: i) el causante falleciera antes de cumplir la edad requerida en la ley; y ii) siempre que hubiere completado el tiempo de servicio.
En consecuencia, como no se demostró que el causante hubiere completado los 20 años de servicio, que exigía el artículo 68 del Decreto 1848 de 1969 para acceder a la pensión de jubilación, no es posible, el reconocimiento de la pensión prevista en la Ley 12 de 1975 para los beneficiarios del empleado que fallecía, tampoco tendría derecho a que se le aplicaran las normas generales que regían para la fecha de deceso del causante.
Improcedencia de la aplicación por favorabilidad y retrospectividad del Régimen General de Pensiones En el recurso de apelación, se solicita aplicar el principio de favorabilidad y la retrospectividad de la Ley 100 de 1993. Al respecto, el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 desarrolló los principios de favorabilidad e igualdad, en los siguientes términos: «[…] Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente Ley y en Leyes anteriores.
Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley […]».
La Sección Segunda del Consejo de Estado a través de la sentencia de 29 de abril de 20104 precisó que en materia laboral y en aplicación del artículo 288 de la Ley 100 de 1993 y además, en desarrollo del principio de favorabilidad la ley podía ser aplicada de forma retrospectiva, en el entendido de que la nueva normativa puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una ley anterior no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la ley antigua.
Posteriormente, mediante sentencia del 25 de abril de 20135 fue rectificada la posición frente a la aplicación retroactiva del régimen general de pensiones en virtud del principio de favorabilidad e igualdad consagrado en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 y, consideró que la ley que resulta aplicable es la que se encuentre vigente al momento en que se estructura el derecho, esto es, en el caso de la pensión de sobrevivientes en la fecha en que se produjo la muerte del causante.
En efecto, señaló: «[…] Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, número interno 0548-2009. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, número interno 1605-2009.
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior […]».
En el anterior hilo argumentativo, tal como lo ha señalado esta Sección6 la posibilidad de exigir la aplicación de la Ley 100 de 1993 en los términos del artículo 288 citado ante el cotejo con lo indicado en normas anteriores a su vigencia, requiere que el derecho reclamado con base en la normativa anterior se hubiere consolidado en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, que esta última estuviera rigiendo en el caso concreto. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 3 de marzo de 2015, número interno 0328-2014 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mismo sentido, indicó que no es factible conceder el derecho reclamado y aplicar retrospectivamente lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, porque por esta vía conforme a la nueva posición jurisprudencial, se desconocería el principio de irretroactividad de la ley derivado de la Ley 153 de 1887.
Lo anterior permite concluir la improcedencia de aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de la entrada en vigencia de esa norma en virtud del principio de favorabilidad, pues debe tenerse en cuenta la disposición normativa vigente en el momento de los hechos que dieron origen a la consolidación del derecho pensional.
Bajo estas condiciones, es diáfano que toda vez que en el presente caso la situación se consolidó en vigencia de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, no es procedente la materialización retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como se solicita en la demanda. Aunado a lo que precede, se destaca que el causante tampoco acreditó los requisitos de las normas generales vigentes a su deceso, para acceder a la pensión deprecada que se preveía para sus beneficiarios.
Y ante ello, le fue otorgada a la señora Rubiela Rivera Cano la indemnización sustitutiva por la UGPP mediante Resolución 023117 del 20 de junio de 20187. Sobre los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas De otra, respecto a los argumentos de la alzada referentes a que tenía una situación jurídica consolidada respecto a la definición de su situación pensional bajo la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 por encontrarse supuestamente 7 Acto administrativo contenido en archivo denominado CC 91226683 visible en el Expediente Digital.
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro de un régimen de transición en seguridad social, es preciso indicar que carece de fundamento. En primer lugar, porque el concepto de derecho adquirido dista del alcance que pretende la parte demandante, al respecto la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha pronunciado8: «[…] Pues bien, a partir de una hermenéutica adecuada frente al alcance y naturaleza jurídica del concepto de derecho adquirido, es dable inferir que aquel exige como requisito sine qua non para su configuración, que su ingreso al patrimonio de una persona se derive de un reconocimiento ipso iure o en vía administrativa por el cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal fin, tanto en lo que a la autoridad legitimada para decidir el asunto se refiere, como a las circunstancias de hecho y de derecho que acrediten la titularidad de la prerrogativa solicitada.
Solo el cumplimiento de lo anterior permitiría que el referido derecho se encuentre debidamente garantizado por el ordenamiento vigente al momento de validar dichos presupuestos, y del mismo modo lo haría plenamente exigible y oponible a terceros, sin que pueda ser objeto de desconocimiento por parte de los agentes estatales con fundamento en un marco normativo posterior que modifique las condiciones para su configuración. Esto se diferencia de una simple expectativa legítima sobre la cual el administrado solo creía posible llegar a adquirir un derecho en algún momento, o incluso disímil a una situación jurídica aparentemente consolidada como se explica a continuación. En cuanto a este último fenómeno en mención, se puede afirmar que se diferencia de un derecho adquirido en la medida en que si bien puede hablarse de una prerrogativa reconocida por alguna autoridad estatal mediante acto administrativo normativo o particular que ha generado en el implicado una creencia o confianza de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021), Radicación: 05001-23-33-000- 2015-00329-01 (4417-2017), Demandante: Clara Patricia Aguirre Leal, Demandado: Municipio de Medellín. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificación o extinción por haber ingresado supuestamente a su patrimonio (derivada de la buena fe en el proceder de los organismos públicos), lo cierto es que en punto a este concepto, lo que se configura efectivamente es la creación de una situación jurídica en razón de una decisión administrativa que surte plenos efectos, pero que en algunos casos por mala fe del particular y en otros por desconocimiento de ambas partes, adolece de serios vicios de ilegalidad como aquellos contemplados como causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, los cuales hacen del acto una manifestación que cumple requisitos de existencia y eficacia, pero no de validez. […]» (negrita fuera del texto original) De acuerdo a la decisión citada, no es posible atribuir un derecho adquirido para el otorgamiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante, porque se demostró que el causante no cumplió con los requisitos previstos tanto en las normas especiales, como en las generales, que regían para la época de su fallecimiento.
Es decir, no existe a su favor una garantía a proteger a efectos de reconocer la prestación reclamada con base en una norma que no le es aplicable. Sumado, tampoco se configuró una situación jurídica aparentemente consolidada porque su derecho pensional no había sido definido previamente por alguna decisión administrativa o judicial en virtud de la retroactividad de la Ley 100 de 1993.
Al contrario, se acreditó la negativa de la UGPP a reconocer la pensión de sobreviviente prevista en dicha norma y en su lugar, le otorgó la indemnización sustitutiva de que trata el artículo 49 de dicha ley. En segundo lugar, porque es errada la afirmación contenida en el recurso de apelación, respecto a que es beneficiaria de un régimen de transición, porque en el presente asunto no se discute el amparo del derecho a la pensión de sobreviviente por un tránsito legislativo, sino que el punto litigioso radica en la aplicación de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013 que prohibió la aplicación Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para definir la norma aplicable en torno a dicha prestación, y que impone la vigente a la fecha del deceso del causante.
Providencia que, surtía plenos efectos para resolver el asunto en estudio, por cuanto el señor Pinzón Castellanos falleció en el año 1.989 y las solicitudes que dieron origen a los actos administrativos demandados se presentaron desde el 2.016 y hasta el 2.018, como se observa en el expediente administrativo allegado9, esto es, con posterioridad a la sentencia de unificación. Con lo anterior, se da respuesta a las inconformidades planteadas en el recurso de apelación las cuales no prosperan y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el Juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obro con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias 9 Visible en índice 2 de Samai. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que, de lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el catorce (14) de febrero dos mil veintidós (2.022), por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Rubiela Rivera Cano contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Se reconoce personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa identificado con CC 1.136.883.951 y Tarjeta Profesional No. 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Radicado: 68001-23-33-000-2019-00163-01 (0189-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, según poder conferido en índice 15 de Samai.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente