Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 16 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual declaró de oficio probada la excepción de prescripción de las acreencias laborales y prestacionales y negó las demás súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control. La señora Carmen Elena Barraza Cáceres, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Fundación (Magdalena), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad «[…] del ACTO ADMINISTRATIVO [de] 09 de noviembre de 2019, que niega las acreencias laborales y la pensión de sobreviviente [a la demandante] de su extinto esposo señor MIGUEL ANTONIO BOCANEGRA ZABALETA vinculado a la planta de personal del municipio de Fundación al momento de su fallecimiento» (sic); (ii) que entre el causante y el ente territorial accionado «[…] existió una relación laboral dependiente, personal, subordinada, legal y reglamentaria esto es desde el 16 de febrero de año 1948, hasta el 01 de junio de 1986, termino dentro del cual […] presto sus servicios en el cargo de DOCENTE RURAL DE LA ESCUELA DEL CASERIO DE DOÑA MAR[Í]A, bajo nombramiento» (sic); y (iii) «[…] que sobre los salarios, prestaciones sociales legales y extralegales y demás beneficios laborales reclamados, generados a favor del [finado] durante el vínculo contractual, NO ha operado el fenómeno prescriptivo, en razón a que la exigibilidad delos mismos se configura con la ejecutoria de la sentencia constitutiva favorable que ponga fin al presente litigio» (sic).
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a reconocer a la accionante todos los derechos laborales y prestacionales a los que tenía derecho su difunto esposo, como son «[c]esantías, intereses sobre cesantías, primas de servicios de junio y diciembre de cada año trabajado y no pagado, primas de navidad, prima vacacional, prima de antigüedad, bonificaciones y demás derechos laborales generados a su favor desde el 16 de febrero de 1948 hasta el 01 de junio de 1986, liquidándolos en igualdad de condiciones a los que devengaron funcionarios de planta de la entidad[;] las diferencias salariales que resulten a su favor al confrontar sus “salario” mensual con los salarios devengados por los demás empleados públicos de la entidad que ejercieron funciones similares [y] que el periodo […] comprendido entre el 16 de febrero de 1948 hasta el 01 de junio de 1986 se computa para efectos pensionales, reconociendo y pagando la pensión de sobreviviente por el tiempo laborado ya que el extinto [prestó servicios] por más de 20 años en la entidad demandada» (sic para toda la cita); dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; y sufragar los intereses moratorios y costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que su esposo Miguel Antonio Bocanegra Zabaleta (q. e. p. d.) prestó servicios al municipio de Fundación (Magdalena) desde el 16 de febrero de 1948 hasta el 1° de junio de 1986, esto es, alrededor de 38 años, en diversos empleos como lo fueron recaudador de impuestos, inspector de policía, guardián de la cárcel municipal, comisario del caserío de Doña María, director de la cárcel municipal y docente de la Escuela Doña María, vinculaciones que se dieron a través de nombramientos y fueron desarrolladas en forma personal, subordinada e ininterrumpida por el finado, bajo órdenes de sus superiores, y falleció el 19 de junio de 1986.
Que ella solicitó de la parte accionada el 18 de octubre de 2018 y el 29 de marzo de 2019 el reconocimiento de «prestaciones sociales y pensión de sobrevivientes», negado por medio del acto acusado. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 89, 95, 122 a 125, 209 y 277 de la Constitución Política; 1 de la Ley 6ª de 1945, 1, 2, 5, 98, 99 y 104 de la Ley 50 de 1990; 32 de la Ley 80 de 1993, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, 17 de la Ley 790 de 2002, 17 de la Ley 909 de 2004, 7 de la Ley 1233 de 2008; 1 y 2 del Decreto 2400 de 1968, 1 del Decreto 3074 de 1968, 7 del Decreto 1950 de 1973 y 17 del Decreto 4588 de 2006.
Arguye que «[…] la ilegal e irregular actuación desplegada por el ente accionado aunado a la negativa de cancelarle sus derechos laborales -salarios y prestaciones- generaron en [la demandante] una angustia inimaginable y gran decepción de la administración, pues le resultó inaceptable e injusto que a los demás compañeros de labores diarias de su extinto esposo le fueran reconocidos todas sus prestaciones legales y a él no, no obstante laborar y ejercer funciones en igualdad de condiciones a como lo hacían ellos, lo que en efecto le generó un menoscabo moral» (sic para toda la cita). 1.2 Contestaciones de la demanda.
Pese a haber sido notificado en legal forma, el ente territorial accionado guardó silencio en esta etapa procesal. 1.3 La providencia apelada. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 16 de febrero de 2022, declaró de oficio probada la excepción de prescripción de las acreencias laborales y prestacionales y negó las demás súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] se encuentra acreditado que el señor ANTONIO BOCANEGRA ZABALETA falleció en la calenda del 19 de junio de 1986, de tal suerte, que la aquí demandante tenía tres años después del fallecimiento para solicita el pago de […] acreencias laborales, esto es, hasta la calenda del 20 de junio de 1989, no obstante, se tiene que tales derechos laborales solo fueron reclamados al Ente Municipal en las calendas del 18 de octubre de 2018, […] y la segunda presentada el día 29 de marzo de 2019.
De lo anteriormente expuesto, es dable colegir sin hesitación alguna que dichas acreencias laborales y prestaciones sociales aquí reclamadas se encuentra afectadas por el fenómeno jurídico de la prescripción, por haber trascurrido más de tres años entre la acusación del derecho y la presentación de la reclamación administrativa» (sic). Por otra parte, sostiene que «[…] está más que acreditado que el señor MIGUEL ANTONIO BOCANEGRA ZABALETA durante el tiempo de servicio que prestó al MUNICIPIO DE FUNDACIÓN en las distintas entidades donde se desempeñó siempre ostentó la calidad de servidor público, esto es, medio una relación legal y reglamentaria al preceder cada vinculación de un nombramiento y acto de posesión. Colofón de lo anterior, resulta dable colegir que lo pretendido por el extremo activo de litis en lo atinente a que se declare la existencia de una relación laboral […] resulta a todas luces improcedente» (sic).
En cuanto al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, estima que «[…] al momento del fallecimiento (19 de junio de 1986) el señor MIGUEL ANTONIO BOCANEGRA ZABALETA (QEPD) se desempeñaba como docente a cargo de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE FUNDACIÓN. De tal suerte, que le es dable aplicar las disposiciones contenidas en el artículo 70 del Decreto 224 de 1972, y por lo tanto no había lugar a dar aplicación delo establecido en [el] artículo 46 y siguientes de la Ley 100 de 1993.
En ese orden de ideas para ser beneficiaria de la pensión sobreviviente la aquí demandante debía acreditar ser cónyuge del finado al momento de su deceso y además que el difundo hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos. En lo que respecta a la condición de cónyuge dicho requisito se enc[u]entra acreditado conforme se desprende del registro civil de matrimonio obrante a folio 45 del expediente en el cual se observa que contrajeron nupcias en calenda del 17 de enero de 1979, lo cual además fue corroborado en las declaraciones recaudadas en la audiencia de pruebas.
Ahora bien, en lo atinente al segundo supuesto, esto es, haber laborado como mínimo18 años como docente oficial, debe señalar el Tribunal que el mismo no se encuentra colmado, pues, del certificado de información laboral allegado al plenario […], se observa que si bien al momento del fallecimiento el señor Bocanegra Zabaleta se desempeñaba como docente oficial, dicha labor la ejerció desde la calenda del 15 de febrero de 1978 hasta el 19 de junio de 1986, para un total de 8 años, 5 meses, y 4 días.
De todo lo antes expuesto resulta dable colegir, no hay lugar a reconocer la pensión de sobrevivientes […] toda vez que no se cumplieron los presupuestos plasmados en artículo 70 del Decreto 224 de 1972 al no acreditarse dentro del plenario un total de 18 años de tiempo de servicio, y no ser posible aplicarle el régimen general de pensiones para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, teniendo en cuenta que al momento del fallecimiento del causante se encontraba vigente un régimen especial» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La accionante, por medio de su apoderado, interpuso recurso de apelación, porque la decisión de instancia desconoce el principio de favorabilidad y «hace una referencia generalizada de las prestaciones sociales y pensión de sobreviviente para concluir que efectivamente existe una prescripción extintiva del derecho», pese a que el ente territorial accionado no le ha notificado «[…] sobre la situación prestacional de su extinto esposo y más cuando lo es una pensión de sobreviviente ya que el […] señor MIGUEL ANTONIO BOCANEGRA ZABALETA ya tenía unos derechos adquiridos en el momento de su fallecimiento» (sic), razón por la que la pensión es un derecho imprescriptible y cita los requisitos para su obtención conforme a la Ley 100 de 1993.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 25 de abril de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 19 de enero de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la accionante reiteró los argumentos expuestos en sus escritos de demanda y de alzada, en el sentido de que el medio de control tiene como finalidad «[…] se restituya[n] los dineros dejados de percibir co[n] ocasión a la pensión y a su vez reclamar todos los emolumentos a que tenías derecho [su] extinto esposo […] señor MIGUEL ANTONIO BOCANEGRA ZABALETA [y] se ejerció dentro de la oportunidad legal como lo estable el articulo 138 CPACA» (sic).
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. En el asunto sub examine, en el libelo introductorio la actora pide (i) la anulación del acto administrativo por medio del cual el ente territorial accionado le negó el pago de «las acreencias laborales y la pensión de sobreviviente de su extinto esposo» (sic); y (ii) se declare que entre el causante y el ente territorial accionado «[…] existió una relación laboral dependiente, personal, subordinada, legal y reglamentaria esto es desde el 16 de febrero de año 1948, hasta el 01 de junio de 1986, termino dentro del cual […] presto sus servicios en el cargo de DOCENTE RURAL DE LA ESCUELA DEL CASERIO DE DOÑA MAR[Í]A, bajo nombramiento» (sic) y «[…] que sobre los salarios, prestaciones sociales legales y extralegales y demás beneficios laborales reclamados, generados a favor del [finado] durante el vínculo contractual, NO ha operado el fenómeno prescriptivo […]» (sic), pretensiones respecto de las cuales el Tribunal de instancia dijo que, por una parte, no se puede hablar del denominado contrato realidad porque las vinculaciones del causante siempre se rigieron por una relación legal y reglamentaria y, de haber lugar al pago de cualquier acreencia laboral o prestacional, ya había operado el fenómeno de la prescripción; y, por otra, que no se colmaban los requisitos del artículo 70 del Decreto 224 de 1972 para acceder a una pensión de sobrevivientes.
Contra la anterior providencia la demandante interpuso recurso de apelación en el que si bien solicita «se revoque el fallo» y «[…] se condene al municipio de [F]undación, [M]agdalena a pagar todos los emolumentos dejados de percibir […] con ocasión al fallecimiento de su extinto esposo […] y por ende el derecho a recibir la pensión de sobreviviente por haber obtenido los requisitos para adquirir[la]», solo sustenta su desacuerdo en lo concerniente a no conceder la pensión de sobrevivientes.
Conforme a lo anotado, advierte la Sala que las razones de inconformidad de la actora se limitan a la pensión de sobrevivientes deprecada, por lo que, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), que preceptúa que «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]», el examen de la alzada se restringirá al tema pensional. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la accionante, en condición de cónyuge supérstite del señor Miguel Antonio Bocanegra Zabaleta (q. e. p. d.), le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Fundación (Magdalena) pensión de sobrevivientes; o si, por el contrario, como lo concluyó el a quo, no se colman «los presupuestos del artículo 70 del Decreto 224 de 1972 al no acreditarse […] un total de 18 años de tiempo de servicio, y no ser posible aplicarle el régimen general de pensiones […]». 3.4 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Como bien lo ha dicho esta subsección, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir, por ello, se concibió la pensión de sobrevivientes con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación. Ab initio, para los docentes que no lograron concretar su derecho pensional debido al fallecimiento, el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 dispuso: En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.
Por su parte, la Ley 33 de 1973, «[p]or la cual se transforman en vitalicia las pensiones de las viudas», consagró en forma general el derecho a la sustitución pensional y derogó tácitamente el límite temporal máximo de 5 años contemplado para el disfrute del reconocimiento de la prestación en cita, al preceptuar: Artículo 1º. Fallecido el particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidación o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. Parágrafo 1º.
Los hijos menores del causante, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al terminar sus estudios, o al cesar la invalidez. En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron y aclararon.
Si concurrieren cónyuges e hijos la mesada pensional se pagará, el 50% al cónyuge y el resto para los hijos por partes iguales. La cuota parte de la pensión que devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciben los demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital. Parágrafo 2º. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley.
Posteriormente, la Ley 12 de 1975 estableció que ese beneficio no solo correspondía a la cónyuge supérstite, sino que también lo previó para la compañera permanente, así: Artículo 1º.- El cónyuge supérstite o la compañera permanente de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si éste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley, o en convenciones colectivas.
Ahora bien, en atención a la calidad de educador oficial del causante de la pensión que acá se depreca al momento de su muerte, pese a haber ocupado otros empleos públicos, «[…] debe advertirse que los docentes gozan de especialidad en la regulación normativa de algunos derechos prestacionales como la pensión gracia y la pensión que por virtud del Decreto 224 de 1972 se consagró para el cónyuge e hijos menores del docente fallecido, cuando éste [sic] último no logró alcanzar el tiempo mínimo de vinculación o cotización al sistema para acceder a la pensión de jubilación o para habilitar una pensión sustitutiva para sus beneficiarios».
En tal sentido, el referido Decreto 224 de 1972 determinó el régimen especial que ampara a los beneficiarios de los docentes fallecidos que no cumplieron los requisitos para acceder a su pensión de jubilación, pero con la exigencia de que el causante haya laborado en planteles oficiales un tiempo mínimo de 18 años continuos o discontinuos, para que aquellos puedan acceder a una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual recibida.
Por otro lado, como la recurrente sustenta sus pretensiones en la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», resulta pertinente mencionar que esta normativa reguló lo atinente a la pensión de sobrevivientes así: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1.
Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Tal disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, en el sentido de indicar que accederían a la pensión por muerte «[l]os miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento».
De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta (50) el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso.
Por su parte, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, de conformidad con el precitado artículo, los servidores públicos se podrían acoger a los mandatos consignados en la Ley 100 de 1993, en atención al principio de favorabilidad. Pese a ello, el artículo 151 ibidem preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.
No obstante, la Sala examinará la aplicación retrospectiva de la mencionada Ley 100 de 1993, en razón a que concierne al aspecto medular al que se contrae la demanda. En primer lugar, se tiene que la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011, definió la retrospectividad de la ley de la siguiente manera: […] el fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad. […] 21.- De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad;
(ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aun no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y;
(iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados.
Esta Colegiatura prohijó el criterio de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, para cobijar las expectativas legítimas de servidores fallecidos con anterioridad a su entrada en vigor, así: De lo anterior se concluye con toda claridad que la finalidad de los regímenes especiales es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en un elemento de discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación para la generalidad, lo cual significa, que si el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, se impone la aplicación de ésta última, por cuanto la filosofía de las regulaciones especiales es precisamente la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula. […] Ahora, si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso Constitucional, quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo antigua. […] Se descarta por ende en el sub examine una aplicación retroactiva de por cuanto ello sucedería si nueva estuviera entrando a regular situaciones consolidadas de pleno derecho bajo un ordenamiento anterior cobrando efectos respecto del hecho jurídico desde el momento de su consumación; muy al contrario, la retrospectividad en materia laboral implica la aplicación de un ordenamiento nuevo y favorable a partir de la fecha de su vigencia a un hecho jurídico acaecido con anterioridad, en este caso, la aplicación de una Ley favorable en materia de sustitución pensional a favor de la actora -Ley 12 de 1975- a un hecho jurídico ocurrido previamente -como lo fue el fallecimiento del Agente José Celedonio Orjuela Álvarez el 6 de octubre de 1970-, con efectos jurídicos a partir de su entrada en vigencia, esto es, a partir del 29 de enero de 1975 […] Sin embargo, el anterior derrotero jurisprudencial fue rectificado por la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de 25 de abril de 2013, en la que estimó: La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 48 de 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […] Con los argumentos expuestos en forma antecedente, rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
Así las cosas, si bien en un comienzo esta Colegiatura, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de servidores cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1º de abril de 1994), lo cierto es que tal postura jurisprudencial fue rectificada y, por ello, no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de trabajadores cubiertos por otros regímenes pensionales, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento.
Por otro lado, destaca la Sala que la Corte Constitucional, en la sentencia T-116 de 2016, revisó los fallos de tutela proferidos por esta Corporación e hizo referencia a sus propias decisiones contenidas en las providencias T-891 de 2011, T-072 de 2012 y T-587A de 2012, en las que apoyó el precedente de esta Colegiatura vigente para esas fechas, en torno a la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva la ley de seguridad social actual para decidir reclamaciones pensionales de sobrevivientes relativas a causantes que fallecieron antes de 1991, pero precisó que en la sentencia T-564 de 2015 tuvo en cuenta la aludida rectificación jurisprudencial, efectuada el 25 de abril de 2013 por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de que la norma aplicable para resolver dichas peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante, sin embargo, pese a ese precedente, resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que conlleva examinar la normativa especial que rige la situación concreta frente a la general también existente al deceso.
En síntesis, concluyó el tribunal constitucional, en la mencionada sentencia T-116 de 2016, que corresponde al juez «verificar en cada caso (i) si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, y de ser así, (ii) proceder a implicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones de derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años».
A guisa de corolario, no existe duda acerca de que, en virtud de los principios de igualdad y favorabilidad, los servidores con regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigor del sistema general de seguridad social en pensiones podrían acogerse a las previsiones contenidas en la Ley 100 de 1993, sin que pueda omitirse que dicha norma aplica únicamente para las situaciones consolidadas a partir del momento en que empezó a regir. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) «CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL» de la alcaldía de Fundación (Magdalena) de 16 de abril de 2018, en el que se constata que el señor Miguel Antonio Bocanegra Zabaleta prestó servicios a ese ente territorial, así: b) Registro civil de matrimonio 3597007, según el cual la demandante contrajo nupcias con el señor Miguel Antonio Bocanegra Zabaleta el 17 de enero de 1979. c) Registro Civil de defunción del señor Miguel Antonio Bocanegra Zabaleta, según el cual falleció el 19 de julio de 1986. d) El 18 de octubre de 2018 la accionante reclamó del demandado las acreencias prestacionales dejadas de recibir por su difunto esposo en los años que prestó servicios a ese ente territorial; y el 29 de marzo de 2019, deprecó, además de los emolumentos ya reclamados el pago de pensión de sobrevivientes, lo que fue negado con oficio de 9 de noviembre de esa última anualidad, para lo cual se invocó el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales, por haber trascurrido 32 años desde su presunta causación. De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la demandante contrajo nupcias con el señor Miguel Antonio Bocanegra Zabaleta el 17 de enero de 1979, quien laboró para el municipio de Fundación (Magdalena) como recaudador de impuestos, inspector de policía, guardián de la cárcel municipal, comisario, director de la cárcel municipal y docente (15 de febrero de 1978 a 19 de julio de 1986), y sumó 15 años, 11 meses y 8 días de servicios desde el 16 de febrero de 1948 hasta el 19 de julio de 1986, fecha en la que falleció; y (ii) ella deprecó del ente territorial accionado las acreencias prestacionales dejadas de devengar por su difunto esposo y la pensión de sobrevivientes, lo que le fue negado a través del acto acusado, al haber operado el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales, al trascurrir 32 años desde su presunta causación. Sobre el particular, se destaca que, como se vio en precedencia, la Ley 100 de 1993, que estableció el sistema general de pensiones, se puede aplicar por razones de favorabilidad únicamente a las situaciones jurídicas que se consoliden a partir de su entrada en vigor.
Por tanto, en el caso sub examine no resulta procedente su aplicación, porque no es dable que las disposiciones de ese régimen cobijen a beneficiarios de servidores públicos fallecidos con anterioridad a esa norma, por cuanto la pensión de sobrevivientes se causa a partir del deceso y según la norma que rija en ese momento. Asimismo, aunque las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 también regularon lo atinente al derecho pensional de los beneficiarios del trabajador particular o empleado público que falleciere antes de alcanzar la prestación por vejez, para obtener ese beneficio se requería que el causante colmara el requisito de tiempo de servicios, sin que la acá interesada alegue o se advierta normativa alguna que permitiera al señor Miguel Antonio Bocanegra Zabaleta (q. e. p. d.) obtener pensión de jubilación con 15 años, 11 meses y 8 días de servicios.
En consecuencia, al deceso del referido docente (19 de julio de 1986) la norma especial más favorable que se encontraba en vigor para los maestros era la contenida en el Decreto 224 de 1972, según el cual, para el caso específico, el cónyuge o compañero permanente sobreviviente del educador que fallezca sin cumplir el requisito de la edad exigido para obtener la pensión de jubilación, tendrá derecho a la de sobrevivientes, siempre que el causante haya alcanzado por lo menos 18 años de servicio continuos o discontinuos en esa calidad.
La anterior exigencia tampoco fue satisfecha por el finado educador, en la medida en que solo prestó sus servicios como docente oficial durante 8 años, 5 meses y 4 días, por ende, resulta evidente que para la fecha de su deceso no alcanzó a dejar causado el requisito establecido en el Decreto 224 de 1972, por lo que, como lo concluyó el a quo, no procede el reconocimiento de la aludida pensión de sobrevivientes deprecada por su cónyuge supérstite, sin que tal requisito pueda traducirse en trasgresión de garantías constitucionales, en especial del derecho a la igualdad.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 16 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en cuanto negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Carmen Elena Barraza Cáceres contra el municipio de Fundación (Magdalena), conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.