Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Demandante: FLOR TERESA RUBIO COLMENARES Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial.
Figuras jurídicas de temeridad y cosa juzgada. Requisito de subsidiariedad y tutela contra decisión de igual naturaleza. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Flor Teresa Rubio Colmenares, por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela1 contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la Sección Tercera, Subsecciones A y C del Consejo de Estado, así como la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP).
Lo anterior, con el propósito de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la salud en conexidad con la vida y a la dignidad humana, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias proferidas en los siguientes trámites: - Primer proceso de nulidad y restablecimiento del derecho: • Sentencia de 16 de abril de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, radicado 25000-23-25- 000-1997-43957-01. 1 Mediante escrito radicado el 11 de octubre de 2024.
Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • Sentencia de 12 de octubre de 2000 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 25000-23-31-000-2000-01809- 01. • Providencia de 12 de septiembre de 2005, mediante la cual el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 2D2 resolvió un recurso extraordinario de súplica, asunto con radicado 11001-03-15-000-2000- 06685-01. - Segundo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho: • Sentencia de 11 de mayo de 2020 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, radicado 11001-33-35-015- 2017-00281-00. • Sentencia de 30 de noviembre de 2022 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, radicado 11001-33-35-015-2017-00281-01. - Fallos de 2 de junio de 2023 y 28 de julio del mismo año proferidos por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsecciones A y C, respectivamente, dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-01952-00/01. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, la parte actora solicitó en el escrito de la tutela y de subsanación, lo siguiente: - Que se acceda a amparar los derechos fundamentales de mi poderdante a la salud en conexidad con la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana, a los derechos de las personas en estado de debilidad manifiesta, a los derechos de la tercera edad, el desconocimiento del precedente judicial, al acceso efectivo a la administración de justicia (CP, 229), reconocimiento de la condición más beneficiosa, conforme a la SENTENCIA del JUZGADO OCTAVO DEL CIRCUITO DE FAMILIA DE BOGOTÁ, D.C., dentro del proceso de radicado 110013 110008 2023 00733 00 de fecha 15 de septiembre de 2024. - Y demás derechos fundamentales que su señoría vislumbre dentro de cada uno de los hechos puestos aquí en su conocimiento. - En consecuencia, se acceda a las pretensiones incoadas en la JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCESOS AQUÍ DESCRITOS, MAS EXACTAMENTE EN LAS SEGUNDAS INSTANCIAS LLEVADAS A CABO EN EL PROCESO 97—43957, 1809/99 y 11001-03-15-000-2000-06685-01 y EN EL PROCESO 11001333501520170028100 CON RESPECTO A LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO RESOLUCION ADP 016419 DEL 10/12/2015, de la RESOLUCION 2208 del 27 de febrero de 1996 Y de LA RESOLUCION 67 del 16 de ENERO de 1997, ÉSTO FUNDAMENTADO EN LA SENTENCIA del JUZGADO OCTAVO DEL CIRCUITO DE FAMILIA DE BOGOTÁ, D.C., dentro del proceso de radicado 110013 110008 2023 00733 00 de fecha 15 de septiembre de 2024, 2 Suprimida mediante el Acuerdo 321 de 2014 (Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011.) Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 donde se DECLARO LA UNIÓN MARITAL DE HECHO ENTRE MI PODERDANTE Y EL SR. CARLOS JESUS RUSSI FAJARDO (Q.E.P.D.), ATENDIENDOLOS PRINCIPIOS DE IMPRESCRIPTIBILIDAD Y RETROACTIVIDAD. - Se proceda a realizar pronunciamientos al respecto de lo descrito en el acápite de hechos (numerales 1 y 2) del CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCION “A” Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION SEGUNDA – SUBSECCION “C”, como quiera de los fallos de instancias mencionados en la presente.
( ) En primer lugar, solicitar que por medio de éste mecanismo se proceda a reconocer la SUSTITUCIÓN PENSIONAL A MI PODERDANTE, al habérsele reconocido como COMPAÑERA PERMANENTE del Sr. CARLOS JESUS RUSSI FAJARDO (Q.E.P.D.), en proceso de radicado 110013 110008 2023 00733 00 llevado a cabo por el JUZGADO OCTAVO DEL CIRCUITO DE BOGOTA, D.C., el cual culmina el pasado 15 de septiembre de 2024, conforme lo reza el anexo (Sentencia, debidamente ejecutoriada contenida en 07 folios), donde, en su parte RESOLUTIVA reza:
PRIMERO: Declarar que entre FLOR TERESA RUBIO COLMENARES Y CARLOS JESUS RUSSI FAJARDO (Fallecido), existió una UNION MARITAL DE HECHO, desde el 31 de diciembre de 1982 hasta el 21 de abril de 1992.
SEGUNDO: Ordenar registrar esta sentencia en la oficina respectiva donde se hallen inscritos los nacimientos de los compañeros permanentes, así como en el libro de varios. Para tal efecto oficiese.
TERCERO: Ordenar expedir copias de ésta sentencia a costa de las partes. 3 1.3. Hechos4 1.3.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicados 25000-23-25-000-1997-43957-01 y 25000-23-31-000-2000-01809-015 La señora Rubio Colmenares relató que desde el año 1982 fue compañera permanente del señor Carlos Jesús Russi Fajardo, quien falleció el 21 de abril de 1992, razón por la cual solicitó ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL (hoy en día UGPP) la sustitución de la pensión de invalidez que le fue reconocida a su pareja sentimental.
Aludió que dicha petición fue negada por la referida entidad mediante las resoluciones 2208 del 27 de febrero de 1996 y 67 del 16 de enero de 1997, debido a que para la época en que murió el señor Carlos Jesús Russi Fajardo la actora estaba casada con el señor Rafael Álvarez, pues solo hasta el año 1994 se profirió la sentencia de divorcio.
Narró que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL (hoy en día UGPP), asunto que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que, en providencia de 16 de abril de 1999, 3 Trascripción literal del original con posibles errores. 4 Es de anotar que algunos de los hechos fueros extraídos del expediente, pues en el escrito de la tutela no se expusieron a pesar de que son relevantes para lograr una mayor comprensión de la decisión que se adoptará. 5 Es oportuno aclarar que, aunque este proceso se identificó en cada instancia con un radicado diferente, se trata del mismo trámite.
Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 accedió a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, esta decisión fue revocada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia de 12 de octubre de 2000, con respaldo en que no se acreditó que la demandante convivió con el señor Carlos Jesús Russi Fajardo, toda vez que las dos declaraciones extra juicio aportadas al plenario eran versiones casi idénticas y no ofrecían un relato propio de la prueba testimonial, aunado a que al compararlas con otras pruebas surgieron varias contradicciones.
Indicó que interpuso recurso extraordinario de súplica contra el anterior fallo, el cual fue desestimado por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria de Decisión 2D, en el proveído de 12 de septiembre de 2005. 1.3.2. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-015-2017-00281-00/01 La actora adujo que solicitó por segunda vez el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
No obstante, la UGPP le negó la prestación reclamada mediante la Resolución ADP 016419 del 10 de diciembre de 2015, en la cual ratificó la respuesta brindada en las resoluciones 2208 del 27 de febrero de 1996 y 67 del 16 de enero de 1997. Señaló que demandó a la UGPP para que se dejara sin efectos los actos en mención, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en providencia de 11 de mayo de 2020, accedió a las súplicas de la demanda tras advertir que no se configuraba la cosa juzgada6 y encontrar demostrado que la actora convivió con el señor Carlos Jesús Russi Fajardo durante los 10 años anteriores a su deceso.
Comentó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la UGPP mediante sentencia de 30 de noviembre de 2022, en la cual revocó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró probada la excepción de la cosa juzgada, pues la demandante no aportó hechos nuevos que no se hayan podido someter a evaluación de los jueces que conocieron el primer proceso.
Explicó que dicho fallo tuvo sustento en que, si bien se allegaron declaraciones extra juicio del año 2015, los gastos funerarios, fotos y la sentencia de divorcio de la señora Rubio Colmenares, estas pruebas se pudieron aportar oportunamente al anterior medio de control, aunado a que en ambos trámites se invocó la aplicación de la misma norma, esto es, del Decreto 1160 de 19897. 6 Este juzgado precisó que, si bien en ambos procesos incoados por la señora Rubio Colmenares las pretensiones fueron idénticas, pues no solo se buscaba la nulidad de los mismos actos administrativos, sino que como restablecimiento se solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, lo cierto es que la demandante aportó al plenario nuevos fundamentos fácticos, por lo que abordó el estudio de fondo del caso. 7 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988.
Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.3.3. Acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-01952-00/01 La accionante afirmó que el 19 de abril de 2023 presentó solicitud de amparo contra i) la sentencia de 12 de octubre de 2000 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A8, ii) el proveído de 12 de septiembre de 2005 de la Sala Especial Transitoria de Decisión 2D de esta Corporación9 y iii) el fallo de 30 de noviembre de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C10.
Esto, al considerar que tales autoridades judiciales transgredieron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al mínimo vital, a la salud en conexidad con la vida y a la dignidad humana, pues en su sentir, incurrieron en defecto fáctico y desconocimiento del precedente.
Refirió que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia de 2 de junio de 2023, declaró improcedente la acción constitucional por no cumplir el requisito de inmediatez en lo que atañe a las providencias dictadas el 12 de octubre de 2000 y 12 de septiembre de 2005, por cuanto no se encontró alguna razón que justificara su presentación tardía. Expuso que, respecto de la sentencia de 30 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C se consideró que la controversia planteada carecía de relevancia constitucional, por cuanto los reproches de la actora reflejaban la intención de prolongar el debate en el que se advirtió la configuración de la cosa juzgada.
Hizo alusión a que en la providencia de 28 de julio de 2023 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, confirmó la decisión de primera instancia bajo la misma línea argumentativa expuesta por el a quo. 1.3.4. Otros hechos La señora Rubio Colmenares trajo a colación que en el mes de octubre de 2023 radicó una demanda de declaración de existencia de unión marital de hecho entre compañeros permanentes11, la cual fue tramitada por el Juzgado Octavo del Circuito de Familia de Bogotá y culminó con la sentencia de 15 de septiembre de 2024, en la cual se resolvió:
PRIMERO: Declarar que entre FLOR TERESA RUBIO COLMENARES Y CARLOS JESUS RUSSI FAJARDO (Fallecido), existió una UNION MARITAL DE HECHO, desde el 31 de diciembre de 1982 hasta el 21 de abril de 1992.
SEGUNDO: Ordenar registrar esta sentencia en la oficina respectiva donde se hallen inscritos los nacimientos de los compañeros permanentes, así como en el libro de varios. Para tal efecto oficiese.
TERCERO: Ordenar expedir copias de ésta sentencia a costa de las partes. 8 Radicado 25000-23-31-000-2000-01809-01. 9 Radicado 11001-03-15-000-2000-06685-01. 10 Radicado 11001-33-35-015-2017-00281-01. 11 Proceso identificado con radicado 110013-110008-2023-00733-00. Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Puso de presente que tiene 79 años, padece varias afecciones físicas y psicológicas, así como que no cuenta con los recursos económicos suficientes para vivir dignamente, pues desde que su compañero permanente falleció le tocó asumir el canon de arrendamiento y «( ) la ayuda que ella pudiere recibir de sus hijos, es mínima ya que ellos formaron su familia y cuentan con hijos menores que ameritan atención y dedicación, no pudiendo colaborar de manera significativa en la pobreza extrema que vive ( )». 1.4.
Sustento de la vulneración La actora consideró que no cuenta con otro mecanismo judicial que garantice la protección de sus derechos quebrantados desde hace más de 30 años, toda vez que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta su estado de indefensión y que cumplía con los requisitos exigidos para que le sea reconocida la pensión de sobrevivientes, con ocasión de la muerte del señor Carlos Jesús Russi Fajardo.
Afirmó que en los procesos controvertidos se omitió realizar un análisis de las pruebas obrantes en los expedientes, a partir de las cuales se evidenciaba la dedicación que tuvo con su compañero permanente, incluso que fue quien se encargó totalmente de su sepelio. Resaltó que tanto en la doctrina como en la jurisprudencia12 se estableció que el hecho de ser casado no impide que se tenga una unión marital de hecho, lo importante es que no se deje en duda que ese matrimonio realizado con anterioridad se dejó de lado por quien ostenta la calidad de compañero permanente, según lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T-427 de 2011.
En ese sentido, indicó que los jueces que conocieron su caso respaldaron sus decisiones con medios probatorios que no eran conducentes y, por ello, se tildaron de falsas las declaraciones extra proceso que aportó. No obstante, en la sentencia de 15 de septiembre de 2024 el Juzgado Octavo del Circuito de Familia de Bogotá declaró la existencia de la unión marital de hecho justamente con sustento en tales elementos de convicción. Aludió que la UGPP desconoció en las resoluciones 2208 del 27 de febrero de 1996, 67 del 16 de enero de 1997 y ADP 016419 del 10 de diciembre de 2015 los artículos 138, 155, 162 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el artículo 1º de la Ley 33 de 197313 y el artículo 1º de la Ley 12 de 197514.
Para finalizar, la apoderada de la tutelante hizo referencia a que no acudió a la UGPP nuevamente para efectos de solicitar el reconocimiento de la sustitución pensional, «( ) pues iba a sostener su negativa en los pronunciamientos adversos a mi poderdante en instancias de la jurisdicción contenciosa administrativa.» Por lo anterior, pidió que se dejen sin efectos todas las providencias que se han 12 Trajo a colación las sentencias C-814 de 2001, C-237 de 1997, C-616 de 1997 y C-098 de 1996. 13 «Por la cual se transforma en vitalicias las pensiones de las viudas.» 14 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación.» Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 proferido de manera desfavorablemente a los intereses de la señora Rubio Colmenares y se reconozca la prestación reclamada, sin que opere la prescripción de las mesadas pensionales. 1.5.
Trámite, contestaciones e intervenciones Mediante auto de 6 de noviembre de 2024, se admitió15 la solicitud de tutela y se ordenó notificar esta decisión a la actora y como demandados16 a los magistrados que integran la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sección Tercera, Subsecciones A y C de esta Corporación, al juez Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al director de la UGPP.
Remitidas las respectivas comunicaciones17, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C La magistrada a cargo del proceso objeto de controversia intervino con escrito de 8 de noviembre del año en curso, en el cual indicó que compartía plenamente la tesis sobre la procedencia de este mecanismo constitucional contra las providencias judiciales y solicitó al Consejo de Estado que asuma el estudio de la sentencia proferida por ese tribunal.
Puntualizó que en la sentencia de 30 de noviembre de 2022 dictada por esa autoridad judicial se podía verificar que no se configuró alguna vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que la decisión se profirió con fundamento en el análisis fáctico y jurídico que se realizó en esa oportunidad. 1.5.2. Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá La titular del despacho rindió informe el 8 de noviembre del presente año, en el cual hizo un recuento del trámite surtido dentro del proceso promovido por la señora Rubio Colmenares, a partir del cual argumentó que se garantizó el derecho al debido proceso de las partes y la sentencia dictada el 11 de mayo de 2020 se ajustó a las normas y jurisprudencia aplicable al asunto analizado. 15 Previamente se inadmitió la tutela con auto de 23 de octubre de 2024 para que la apoderada judicial de la actora individualizara los procesos cuestionados con sus respetivos radicados y despachos que las profirieron, las actuaciones atacadas y los cargos de violación contra cada una, así como la justificación de la procedencia de la acumulación de pretensiones de diversos expedientes en este caso. 16 Cabe señalar que, si bien en la acción de tutela se hizo referencia a la providencia dictada el 12 de septiembre de 2005 por la Sala Especial Transitoria de Decisión 2D del Consejo de Estado, lo cierto es que no se identiticó a dicha autoridad como demandada y, con todo, no se consideró necesaria su vinculación, según lo previsto en el Acuerdo 321 de 2014 (Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011.) 17 Mediante oficios enviados por correo electrónico el 7 de noviembre de 2024, según la información visible en el índice 13 de SAMAI.
Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.5.3. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP Se pronunció por intermedio del subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad mediante oficio de 13 de noviembre de 2024, quien solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito de inmediatez, debido a que las providencias en cuestión fueron proferidas desde el año 1999 y la última en el 2022.
Explicó que las conclusiones a las que se arribaron en los actos administrativos que le negaron la pensión de sobrevivientes a la aquí accionante se encuentran ajustadas derecho, porque para esa época y con fundamento en la norma aplicable sobre la materia la señora Rubio Colmenares no acreditó tener la calidad de compañera permanente, en razón a que para el momento del fallecimiento del señor Carlos Jesús Russi Fajardo estaba casada.
Destacó que la parte actora pretende obtener el reconocimiento de la sustitución pensional con respaldo en el fallo proferido por el Juzgado Octavo del Circuito de Familia de Bogotá, el cual es un elemento probatorio que se originó luego de la expedición de los actos administrativos y las providencias en las que se realizó un pronunciamiento en torno a su situación particular.
Entonces, la actora debe acudir a la UGPP con la sentencia de 13 de septiembre de 2024 –que declaró la unión marital de hecho– para solicitar nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, toda vez que esa entidad no puede efectuar un estudio al respecto sin que previamente exista una petición formal, pues tal fallo es un hecho posterior y una prueba que debe ser valorada para determinar el derecho reclamado.
A la vez, mencionó que la accionante se encuentra «ACTIVA en la nómina de pensionados devengando en forma regular y constante la pensión de vejez que le fue reconocida» por un valor de $2.266.595, con lo cual se desvirtúa la presunta vulneración a su mínimo vital y la situación de debilidad manifiesta a la que hace alusión en la tutela.
Por último, informó que al consultar el Registro Único de Afiliados - RUAF de la aquí tutelante encontró que está afiliada como pensionada a la Caja de Compensación Familiar CAFAM desde el 13 de junio de 2013 y figura como «ACTIVA a CESANTIAS con el FONDO NACIONAL DEL AHORRO». 1.5.4. Flor Teresa Rubio Colmenares Con escrito radicado el 20 de noviembre del presente año la apoderada judicial de la actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de subsanación de la acción tutela, con fundamento en los cuales solicitó que se realice el reconocimiento de la sustitución pensional por medio de este mecanismo constitucional, en atención a que es una persona de la tercera edad y su estado de salud cada día desmejora. 1.5.5.
Los demás vinculados, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.
Problemas jurídicos Corresponde a la Sala verificar si la señora Rubio Colmenares actuó de manera temeraria y si se configuran los presupuestos de la cosa juzgada en el asunto en estudio, en atención a que promovió previamente una acción de tutela por los mismos hechos y controvirtió las providencias dictadas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP.
De superarse lo anterior, se analizará si la acción constitucional cumple los requisitos de procedibilidad, según los postulados jurisprudenciales de la Sección en materia de tutela contra providencias judiciales y, si es del caso, estudiará si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la tutelante.
Por otro lado, la Sección determinará si procede la tutela para cuestionar las decisiones proferidas en el marco de la acción constitucional con radicado 11001- 03-15-000-2023-01952-00/01 y, de superarse lo anterior, deberá analizar si la Sección Tercera, Subsecciones A y C del Consejo de Estado incurrieron en alguna irregularidad. Para resolver estos problemas, se observarán los siguientes aspectos: i) el estudio de la temeridad y la cosa juzgada, ii) el análisis sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad y, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3.
De la tutela contra las providencias dictadas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho 2.3.1. De la temeridad y la cosa juzgada El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 consagra la figura jurídica de la temeridad en materia de acción de tutela, de la siguiente manera: Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
La Corte Constitucional estableció los siguientes requisitos para declarar la ocurrencia de esta figura, así: «(i) identidad fáctica y de derechos invocados en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; (iii) identidad del sujeto accionado y;
(iv) falta de justificación para interponer la Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 nueva acción».18 El alto tribunal constitucional precisó que la verificación de este último requisito se deriva de la prohibición general para que se presente un nuevo pronunciamiento por parte del juez constitucional sobre un asunto que guarde identidad jurídica con otro que haya sido decidido, pues la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada.
Es así, como en criterio de esta Sección19 la actuación temeraria tiene una relación directa con el principio constitucional de la buena fe, prescrito en el artículo 83 de la Constitución Política, por lo tanto, cuando se obra temerariamente se vulnera este principio, en la medida que para satisfacer un interés particular, el actor instaura deliberadamente y sin un motivo válido, una nueva acción de tutela y como la buena fe se presume en todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, corresponde al juez de tutela demostrar su existencia mediante un análisis profundo de las pretensiones de las demandas, de los hechos y de los derechos en que éstas se fundan.20 En cuanto a la coexistencia de las figuras jurídicas de la temeridad y la cosa juzgada la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales señaló, lo siguiente: La Sala precisa que en los procesos de tutela, en los eventos en que un mismo asunto presenta sucesivas o múltiples solicitudes de amparo, puede suceder las siguientes situaciones: i) que exista cosa juzgada y temeridad, por ejemplo en las circunstancias en que se interpone una acción de tutela sobre un asunto decidido previamente en otro proceso de la igual naturaleza, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud; ii) otras en las que haya cosa juzgada, pero no temeridad, acaece como caso típico, cuando de buena fe se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la existencia previa de un recurso de amparo; y iii) los casos en los cuales se configure únicamente temeridad, una muestra de ello acontece en la presentación simultánea de mala fe de dos o más solicitudes de tutela que presentan la tripe identidad a la que se ha aludido, sin que ninguna haya hecho tránsito a cosa juzgada.21 En el caso que nos ocupa, lo primero que resulta necesario verificar es si la actora actuó de forma temeraria, debido a que promovió anteriormente una solicitud de tutela que giró en torno a los mismos hechos expuestos en esta ocasión, la cual fue tramitada por esta Corporación bajo el radicado 11001-03-15-000-2023-01952- 00/01.
Según se tiene, la acción constitucional previa fue conocida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que, en sentencia de 2 de junio de 2023, declaró su improcedencia por no cumplir los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional, decisión que fue confirmada por la Subsección C de la Sección Tercera en providencia de 28 de julio del año pasado. 18 Sentencia T-883 de 2001, reiterada en la sentencia T-151 de 2010. 19 Sentencia de 23 de mayo de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2016-00813- 00. 20 Posición que fue adoptada por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias T-308 y T- 145 de 1995, T-091 de 1996, T-001 de 1997, T-1215 de 2003. 21 Corte Constitucional, sentencia T-053 de 2012.
Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Al respecto, se advierte que en el presente asunto no se evidencia mala fe de la accionante a efectos de configurar la aludida figura jurídica, comoquiera que puso en conocimiento de esta Sala la existencia de la otra tutela que inició y manifestó las razones por las cuales considera que su caso amerita un nuevo estudio, lo que permite concluir, al margen de la razonabilidad de dichos argumentos, que su intención no es la de engañar al juez constitucional.
Ahora bien, resulta necesario verificar si concurren los presupuestos exigidos para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada en el asunto bajo estudio, para lo cual resulta necesario revisar si existe similitud entre las acciones de tutela presentadas por la señora Rubio Colmenares, en los siguientes aspectos: i) Identidad fáctica en relación con la acción de tutela presentada previamente: se observa que los hechos en los que se respaldaron ambas tutelas son similares y lo pretendido por la accionante es obtener la protección de los mismos derechos fundamentales, estos son: a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la salud en conexidad con la vida y a la dignidad humana.
Nótese que la actora reiteró que la presunta vulneración de tales garantías constitucionales se originó con ocasión de i) la sentencia de 12 de octubre de 2000 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A22, ii) la providencia de 12 de septiembre de 2005 de la Sala Especial Transitoria de Decisión 2D de esta Corporación23 y iii) el fallo de 30 de noviembre de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C24.
Cabe señalar que en el presente trámite se incluyó dentro de las providencias cuestionadas las proferidas el 16 de abril de 1999 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro de la litis con radicado 25000-23-25-000-1997-43957-01 y el 11 de mayo de 2020 por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el medio de control con radicado 11001-33-35-015-2017-00281-00.
Sin embargo, esto no varía en nada el estudio que se realizaría en esta oportunidad, toda vez que dichas providencias se dictaron en el trámite de la primera instancia en cada uno de los procesos promovidos por la señora Rubio Colmenares y, en criterio de esta Sala, el análisis del caso se abordaría según los planteamientos expuestos en los fallos dictados por el ad quem, por ser aquellos que pusieron fin a cada medio de control, respecto de los cuales existe un pronunciamiento por parte del juez de tutela, así: Al examinar la solicitud de amparo, la Sala advierte que la demandante cuestiona las siguientes providencias: (i) sentencia del 12 de octubre de 2000, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la sentencia proferida el 16 de abril de 1999, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el proceso con radicado 11001-03-15-000-2000-06685-00 (1809-99);
(ii) sentencia del 12 de septiembre de 2005, proferida por la Sala Especial Transitoria de Decisión 2D del Consejo de Estado, mediante la cual desestimó el recurso extraordinario de súplica interpuesto 22 Radicado 25000-23-31-000-2000-01809-01. 23 Radicado 11001-03-15-000-2000-06685-01. 24 Radicado 11001-33-35-015-2017-00281-01. Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 contra la sentencia del 12 de octubre de 2000; y, (iii) sentencia del 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se revocó la sentencia del 11 de mayo de 2020, expedida por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá. Pues bien, en relación con las dos primeras providencias, esto es, la del 12 de octubre de 2000 y la del 12 de septiembre de 2005, la Sala anticipa que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto en este caso no existe ninguna razón que justifique que el plazo de los seis meses se contabilice desde una fecha distinta a la de notificación de esas providencias.
La sentencia del 12 de octubre de 2000 fue notificada por edicto del 12 de diciembre de esa misma anualidad, mientras que la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de súplica, del 12 de septiembre de 2005, fue notificada por edicto el 20 de septiembre de 2005; sin embargo, la demandante presentó la tutela el 20 de abril de 2023, esto es, 22 años (expediente 1809-99) y 17 años (expediente S-685) después, término que no resulta razonable.
( ) Resta por examinar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, en cuanto a las inconformidades sobre la determinación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C respecto de la declaratoria de la cosa juzgada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se surtió en contra de la UGPP.
( ) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, concluyó razonablemente que en ambos procesos las partes eran las mismas (Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP). En relación con la identidad de causa, las pretensiones estaban encaminadas a cuestionar la legalidad de las Resoluciones 2208 de 1996 y 0067 de 1997, a través de las cuales le negaron la sustitución pensional a la señora Rubio Colmenares.
El tribunal accionado aclaró que, si bien se solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución ADP 016419 del 10 de diciembre de 2015, lo cierto es que eso no constituyó en una decisión nueva, sino que ratificó las decisiones de 1996 y 1997, respectivamente. Finalmente, sostuvo que el objeto era el mismo, esto es, obtener la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la sustitución pensional.25 De este modo, se advierte que aun cuando exista una coincidencia parcial en lo referente a las providencias cuestionadas, esto no incide en que ya existe en sede de tutela un raciocinio respecto a las decisiones proferidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho incoados por la señora Rubio Colmenares contra la UGPP, en aras de obtener el reconocimiento de la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento del señor Carlos Jesús Russi Fajardo. ii) Identidad de demandante en cuanto la otra acción de tutela fue presentada por parte de la misma persona o su representante: hay similitud respecto a este punto, pues las acciones de tutela que se comparan fueron presentadas en uno y otro caso por la señora Flor Teresa Rubio Colmenares. iii) Identidad del sujeto accionado: se presenta una coincidencia parcial en este ítem, toda vez que en la última solicitud constitucional se incluyeron autoridades judiciales demandadas adicionales a la primera tutela.
Sin embargo, esto no modifica en nada el análisis realizado anteriormente en lo concerniente a las sentencias dictadas dentro de los medios de control adelantados por la actora, como se explicó líneas atrás. 25 Sentencia de 2 de junio de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 iv) Falta de justificación para interponer la nueva acción: se advierte que la señora Rubio Colmenares no tiene un motivo que justifique su proceder en el asunto de la referencia, pues si bien el Juzgado Octavo del Circuito de Familia de Bogotá declaró la existencia de la unión marital de hecho que tuvo con el señor Carlos Jesús Russi Fajardo, mediante la sentencia de 15 de septiembre de 2024, lo cierto es que no por ello su caso amerita que se aborde nuevamente respecto a la controversia sugerida contra las decisiones proferidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho iniciados contra la UGPP.
Nótese que en los fallos dictados en el marco de la tutela previa no se efectuó algún análisis de fondo en torno a la discusión planteada por la accionante, pues justamente en dicha ocasión se concluyó que estaba vedada la intervención del juez constitucional debido a que no se cumplen los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez.
Así que el asunto debatido continúa siendo el mismo, pues en la anterior solicitud de amparo no se emitió algún juicio al respecto y tampoco existen motivos para concluir que la improcedencia de la acción podría ser superada en esta ocasión pues, aunque la actora afirmó que tiene 79 años, circunstancia que la ubica en las personas que pertenecen al grupo de la tercera edad26, no acreditó cuál puede ser el daño irreparable que se puede evitar con la adopción de alguna medida transitoria.
La razón de ello obedece a que no se aportó al expediente prueba fehaciente que permita entender que su mínimo vital se ha visto gravemente afectado con la falta de reconocimiento de la sustitución pensional reclamada, a pesar de que recibe una mesada por la pensión de vejez que le fue concedida desde el año 2019, situación que torna ineficaz este mecanismo de protección. De modo que, no se demostró que la accionante no pueda sufragar sus necesidades básicas, relativas a la alimentación, salud, vivienda, pago de deudas o facturas de servicios públicos, entre otras, aspectos que resultan trascendentales para que se considere vulnerada la referida garantía constitucional.
En este orden de ideas, se constata que en el presente asunto se configura la cosa juzgada constitucional en lo concerniente a las sentencias dictadas en los medios de control promovidos por la señora Rubio Colmenares, teniendo en cuenta el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar el respeto 26 La Corte constitucional en la sentencia T-013 de 2020 precisó la diferencia entre persona de la tercera edad y adulto mayor, así: «Conviene precisar que el término “persona de la tercera edad” y el concepto “adulto mayor”, que a menudo se usan indistintamente, no pueden ser empleados como sinónimos.
El concepto “adulto mayor” fue definido en la Ley 1276 de 2009. En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”.
Por su parte, la calidad de “persona de la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor, sino que ha superado la esperanza de vida. No todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor. PERSONA DE LA TERCERA EDAD- Se considera que lo es a partir de 76 años, según actualización emitido por el DANE».
Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales.
En lo referente a la figura jurídica de la cosa juzgada es oportuno anotar que, a juicio de la Sección27, su configuración también parte del hecho de que las sentencias hayan sido o no seleccionadas por la Corte Constitucional para su revisión, tal y como lo señaló ese alto tribunal28, en los siguientes términos: (…) Específicamente, las decisiones proferidas dentro de un proceso de amparo constituyen cosa juzgada cuando la Corte Constitucional “adquiere conocimiento de los fallos de tutela adoptados por los jueces de instancia, y decide excluirlos de revisión o seleccionarlos para su posterior confirmatoria o revocatoria”[43].
(…) 4.8 Las consecuencias de la exclusión de revisión de un expediente de tutela, son: “(i) la ejecutoria formal y material de la sentencia de segunda instancia; (ii) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional de las sentencias de instancia (ya sea la única o segunda instancia), que hace la decisión inmutable e inmodificable[44], salvo en la eventualidad de que la sentencia sea anulada por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley; y (iii) la improcedencia de tutela contra tutela”[45].
Por el contrario, cuando la tutela es seleccionada por la Corte, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo que se profiere en sede de revisión[46]. Así las cosas, en el asunto analizado se configuró la cosa juzgada en atención a que la acción de tutela presentada por la actora con radicado 11001-03-15-000- 2023-01952-00/01 no fue seleccionada para revisión por el máximo órgano constitucional dentro del trámite con radicado T8841655.29 2.4.
De la tutela contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP De entrada, la Sala advierte que declarará improcedente la acción de tutela en lo que atañe a las pretensiones dirigidas a que se reconozca la sustitución pensional reclamada, pues lo pretendido por la parte accionante gira en torno a un asunto respecto del cual el juez constitucional no puede inmiscuirse, toda vez que tiene un trámite propio que no puede ser sustituido por este mecanismo constitucional dada su naturaleza subsidiaria y residual.
Al respecto, es oportuno indicar que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución contempla el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.30 27 Sentencia de 6 de febrero de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 2019-05025-00. 28 Sentencia T-280 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amarís (E). 29 Según la información visible en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=rad_actor&date3= 2019-01-01&date4=2024-11- 21&radi=Radicados&palabra=Rubio+Colmenares&radi=radicados&todos=%25 30 «ARTICULO 6º.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.» Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a esta acción constitucional.
De manera que, el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo.
Nótese que la señora Rubio Colmenares ejerció esta acción constitucional con ocasión a que el Juzgado Octavo del Circuito de Familia de Bogotá declaró la existencia de la unión marital de hecho que tuvo con el señor Carlos Jesús Russi Fajardo en el fallo de 15 de septiembre de 2024, así:
PRIMERO: Declarar que entre FLOR TERESA RUBIO COLMENARES Y CARLOS JESUS RUSSI FAJARDO (Fallecido), existió una UNION MARITAL DE HECHO, desde el 31 de diciembre de 1982 hasta el 21 de abril de 1992.
SEGUNDO: Ordenar registrar esta sentencia en la oficina respectiva donde se hallen inscritos los nacimientos de los compañeros permanentes, así como en el libro de varios. Para tal efecto oficiese.
TERCERO: Ordenar expedir copias de ésta sentencia a costa de las partes. Sobre el particular, la UGPP explicó al intervenir en la presente tutela que no encontró en sus aplicativos que la actora elevó alguna petición en la que solicitara el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a partir del nuevo hecho aludido en la tutela, pese a que es una prueba que debe ser valorada para determinar el derecho reclamado.
Entonces, la accionante tiene la potestad de elevar una solicitud ante la referida entidad para obtener un pronunciamiento al respecto, pues no es de recibo el argumento expuesto por la parte actora consistente en que no agotó dicho trámite por cuanto la UGPP «( ) iba a sostener su negativa ( )». Lo anterior, debido a que no puede anticiparse a lo que no ha sucedido y pretender que el juez de tutela profiera decisiones que escapan de su órbita funcional, en especial porque no se acreditó cuál puede ser el daño irreparable que se puede evitar con la adopción de alguna medida transitoria, tal como se explicó en el acápite anterior. 2.5.
De la tutela contra las sentencias proferidas en la acción constitucional con radicado 11001-03-15-000-2023-01952-00/01 2.5.1. De la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias y actuaciones de los jueces de tutela La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 señaló que no es dable en esta instancia controvertir una decisión de igual naturaleza, «(…) por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante [esa] corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.» De igual forma, dicha alta Corte en la sentencia SU-627 de 201531 estableció como excepciones a la regla general de improcedencia, las siguientes: «4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional [68]32. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.»33 Del tenor literal del citado texto, se puede colegir que la acción de tutela procede de manera excepcional contra fallos de tutela, siempre y cuando i) no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, ii) la decisión adoptada en la sentencia fue producto de una situación de fraude y iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. En el caso objeto de estudio, la parte actora no trajo a colación y, menos aún demostró, que las decisiones adoptadas en la anterior acción de tutela fueron producto de una situación fraudulenta, pues lo cierto es que los argumentos que expuso están dirigidos a poner de presente las presuntas omisiones en las que incurrieron las autoridades judiciales que conocieron de los procesos de nulidad y 31 Corte Constitucional, M.P. Mauricio González Cuervo, expediente T- 4.496.402. 32 «Supra II, 4.3.5.» 33 Destacado por la Sala.
Demandante: Flor Teresa Rubio Colmenares Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-05556-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 restablecimiento del derecho, así como la UGPP. Con todo, vale la pena precisar que en el asunto que nos ocupa no se observa la ocurrencia de alguna circunstancia de fraude que amerite la intervención del juez constitucional, motivo por el cual se declarará improcedente la presente acción de tutela para controvertir las decisiones de la misma naturaleza proferidas dentro del radicado 11001-03-15-000-2023-01952-00/01.
En consecuencia, la Sala declarará i) la configuración de la cosa juzgada constitucional respecto a la controversia expuesta contra las providencias dictadas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por la actora y ii) la improcedencia del amparo solicitado en relación con los cuestionamientos enunciados contra la UGPP y los fallos proferidos en la anterior acción de tutela, debido a que no se cumplen los requisitos de subsidiariedad y de tutela contra decisión de igual naturaleza.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la cosa juzgada constitucional en cuanto a la controversia planteada contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y, en lo demás, declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora Flor Teresa Rubio Colmenares.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»