CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) Demandante: Lucelly Ramírez Cortés Demandado: ESE Hospital San Juan de Dios de Segovia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto, me permito disentir de la decisión adoptada por la Sala Mayoritaria en la sentencia de segunda instancia, por las razones que serán desarrolladas a continuación. Con el fin de exponer mi posición jurídica al respecto, es necesario recordar que, en el caso de la referencia, la señora Lucelly Ramírez Cortés, formuló pretensiones orientadas a obtener la declaración de nulidad del acto ficto negativo, producto del silencio de la administración respecto de la solicitud radicada el 30 de octubre de 2018, en la cual, solicitó el reconocimiento de una relación laboral con el Hospital San Juan de Dios de Segovia, por los servicios prestados como auxiliar administrativo entre el 1° de agosto de 2008 y el 31 de diciembre de 2015, y el pago de las prestaciones laborales y sociales que se derivaban de ella.

En la sentencia de la cual me aparto, fue advertido que, con anterioridad, la señora Ramírez Cortés había solicitado el «[…] reconocimiento y pago de todas [sus] prestaciones sociales adeudadas, entre ellas el pago de cesantías, intereses de cesantías, vacaciones, primas y demás prestaciones sociales a que tenga derecho como auxiliar administrativa de planta en ejercicio del contrato realidad que se ejecutó desde el 8 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre del año 2015», petición negada por la entidad demandada a través de Resolución 40 de 16 de marzo de 2016.

Ante tal situación, la Sala Mayoritaria adujo que, «[…] si bien, en una segunda oportunidad, la demandante presentó una nueva solicitud en similares términos; lo cierto es que, la situación Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) particular fue resuelta por la administración con la expedición de la Resolución 40 del 16 de marzo de 2016, existiendo así un acto administrativo definitivo que produjo efectos jurídicos respecto de Lucelly Ramírez Cortés susceptible de control jurisdiccional, lo que implica que la demanda está orientada a controvertir dicho acto dentro de los términos y causales previstos en la ley», y sostuvo que, «[…] la proposición jurídica objeto de debate se debe determinar con dicho acto».

Asimismo, señaló que, dicha determinación no «[…] vulnera el debido proceso de las partes ni su derecho de contradicción y defensa, pues tal y como se constató en el trámite procesal, las partes tenían conocimiento del mencionado instrumento jurídico y de la decisión que contenía», y que, «[…] todos sus argumentos han estado dirigidos a debatir la existencia de una relación laboral encubierta entre el demandante y la ESE».

Finalmente, la Sala mayoritaria sostuvo que, «[…] pese a que el Tribunal no realizó el saneamiento del proceso por este aspecto ni aún en la fijación del litigio, ello no obsta para que en esta instancia se determine correctamente la proposición jurídica», medida adoptada en atención de «[…] los principios de economía, celeridad y eficacia procesal, así como la efectividad de los derechos reconocidos en Constitución Política y la ley, sin afectar los derechos sustanciales de los sujetos procesales, de igual forma se evitan decisiones contradictorias, carentes de fundamento probatorio o lógica jurídica».

Así las cosas, en lo sucesivo, me referiré a las razones puntuales que sustentan este salvamento de voto. 1. Se configuró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda Las excepciones previas previstas en el artículo 100 del CGP7, se orientan a cuestionar el ejercicio de la acción cuando se advierte una irregularidad o inconsistencia en la presentación de la demanda, dentro de las cuales, en el numeral 5 de la norma citada, fue preceptuada la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.

Sobre el particular, es dable señalar que, la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, resulta procedente para establecer si los actos sobre los cuales fueron dirigidas las pretensiones de anulación en determinado proceso, son pasibles o no de control judicial. En ese sentido, se destaca que, el artículo 162.2 del CPACA prevé que la demanda debe contener «[l]o que se pretenda, expresado con precisión y claridad», preceptiva que, Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) debe ser aplicada de acuerdo con el contenido del artículo 163 ibidem, en cuanto establece que «[c]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión».

Las mencionadas exigencias implican que, el acto acusado cumpla con la condición de ser definitivo, en los términos previstos en el artículo 43 del CPACA, y sea susceptible de ser controlado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues, de lo contrario, no resultaría factible la emisión de una sentencia de mérito. Dicha característica es fundamental para que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pueda proferirse decisión sobre el fondo del asunto, y comporta una causal de rechazo in limine de la demanda, pues, si el libelo introductor fue admitido y el proceso se abrió camino, resulta necesario que el juez ejerza el respectivo control de legalidad de manera oportuna, y evalúe la aptitud de los actos acusados para ser sometidos a control jurisdiccional, a través de la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales.

En el caso sub-lite, resulta claro que, (i) el último vínculo contractual reclamado por la accionante cesó el 31 de diciembre de 2015; (ii) el 22 y 24 de febrero de 2026 reclamó el reconocimiento de la relación laboral; (iii) la administración negó dicha solicitud a través de Resolución 40 de 16 de marzo de 2016; y, sin embargo, (iv) la interesada radicó nueva petición, ciertamente reiterativa, el 30 de octubre de 2018, supuestos fácticos a partir de los cuales, es posible determinar con meridiana claridad, que, para los efectos perseguidos por la accionante era menester pretender la nulidad de la Resolución 40 de 16 de marzo de 2016, sin que resultara adecuado reiterar la solicitud en vía administrativa, y mucho menos, pretender la anulación del acto ficto enjuiciado.

Así, en un caso de similares contornos fácticos, la Sala sostuvo1: Revisada la actuación administrativa, se constata la existencia de dos actos que niegan el reconocimiento de una relación laboral y el pago de los respectivos salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos. […] En vista de lo anterior, la Sala considera necesario señalar que, en efecto, la solicitud 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; auto de 13 de noviembre de 2025; expediente: 66001-23-33-000-2019-00168- 01 (6517-2022); consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera.

Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) reiterativa formulada por el accionante ante la entidad demandada, en virtud de la cual fue expedida la Resolución 1291 de 17 de septiembre de 2018 (acto demandado), no tenía el efecto de provocar la expedición de un acto pasible de control judicial. Ahora bien, en el expediente está probado que el Hospital Universitario San Jorge de Pereira negó la solicitud primigenia del actor mediante Resolución 179 de 26 de febrero de 2018, que, en concepto de la Sala, debió ser el acto administrativo contra el cual debieron ser formuladas las pretensiones de anulación en esta controversia.

Por lo tanto, es evidente que, en el presente caso se configuró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, error que no es viable sanear en la sentencia de segunda instancia. 2. Saneamiento del proceso y control de legalidad Conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política, en toda actuación judicial y, en específico, al momento de aplicar las normas procesales, debe prevalecer el derecho sustancial.

Lo anterior, expresa la orientación clara del sistema judicial colombiano, en tanto garantiza y promueve los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso y tutela judicial efectiva. El desarrollo de dichos postulados, se expresa en el artículo 11 del Código General del Proceso (CGP), normatividad clara en establecer que, «[…] al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial»; y que, «[…] las dudas que surjan en la interpretación de las normas [procesales] deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales».

En concordancia, el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) preceptúa que, en el ámbito de lo Contencioso Administrativo, «[a]gotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades», garantía que tiende a asegurar la vigencia del artículo 228 de la Constitución Política, en las actuaciones que adelanta esta Jurisdicción. No obstante, aunque el juez administrativo cuenta con amplias facultades para facilitar el saneamiento de irregularidades procesales, y adoptar acciones afirmativas en defensa de los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, dichas atribuciones no comportan el despliegue de Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) funciones ilimitadas o exorbitantes, sino el ejercicio cauteloso de las medidas estrictamente necesarias para garantizar los derechos de las partes, sin exceder o afectar el marco efectivo de dichos derechos.

En consecuencia, si bien es cierto que, en el presente caso resultaba viable identificar la ineptitud sustantiva expuesta antes, concretar la proposición jurídica contenida en la demanda, y establecer la necesidad de subsanar el trámite teniendo como demandado el acto administrativo contenido en la Resolución 40 de 16 de marzo de 2016, en criterio del suscrito Consejero de Estado, dicha acción no correspondía a la sentencia de segunda instancia, habida cuenta que, dicha decisión, resulta ciertamente sorpresiva para las partes, quienes no cuentan con recursos ordinarios para controvertirla.

Por consiguiente, con el habitual respeto que profeso por las decisiones de la Sala Mayoritaria, considero que, no resultaba apropiado adecuar la proposición jurídica de la demanda en la sentencia de segunda instancia, teniendo como acto acusado a la Resolución 40 de 16 de marzo de 2016, porque: a. La mencionada resolución fue emitida en procedimiento administrativo anterior, distinto del que originó el acto ficto demandado.

En ese sentido, no se comparten los argumentos de la Sala, en cuanto sostiene que, en todo caso, todos los argumentos de la parte demandante «[…] han estado dirigidos a debatir la existencia de una relación laboral encubierta entre el demandante y la ESE», pues, dicha afirmación, ciertamente, tiende a vaciar de contenido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo objeto principal es el control de legalidad de los actos administrativos y, como consecuencia de ello, la ordenación de restituciones o medidas de reparación de derechos subjetivos, razón que explica por qué, el artículo 162.4 del CPACA establece como requisito de la demanda que, «[c]uando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación».

Entonces, no es factible escindir del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la evaluación de legalidad de los actos administrativos, que supone una indicación concreta de los actos demandados y los cargos de violación que se aducen en su contra, relación Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) que configura, junto con otros elementos, la proposición jurídica indispensable para resolver este tipo de controversias. b. La entidad demandada, en estricto sentido, nunca tuvo oportunidad para defender la legalidad de la Resolución 40 de 16 de marzo de 2016.

En lo concerniente a este aspecto, se tiene que, la defensa de un acto presunto, que solo comporta una negativa administrativa que carece de sustento material, dista de la defensa que la entidad habría podido ejercer respecto de la Resolución 40 de 16 de marzo de 2016, en la cual, expuso las consideraciones, hechos y razones por las cuales negó el derecho reclamado por la accionante.

Por consiguiente, es posible colegir que, la decisión contenida en la sentencia de la cual me aparto, tiende a sorprender a la parte demandada, toda vez que, sin que estuviera en controversia la legalidad de la mencionada resolución, ni pudiera ejercer la defensa del acto administrativo que emitió, obtuvo una decisión de segunda instancia que anuló dicho pronunciamiento y, además, como consecuencia de ello, le impuso una condena.

Por lo tanto, el suscrito resalta que la aplicación de los principios de economía, celeridad y eficacia procesal, debe acompasarse con las garantías a los derechos de defensa, contradicción y debido proceso de la entidad demandada, que, se insiste, puede verse sorprendida con una decisión judicial adversa, que declara la nulidad parcial de un acto administrativo que no fue materia de análisis durante todo el trámite procesal adelantado. c. La sentencia no solo resulta sorpresiva para la parte demandada, también para la accionante, en la medida que, integra la proposición jurídica con la Resolución 40 de 16 de marzo de 2016, declara la nulidad parcial de ese acto administrativo y, en seguida, como consecuencia directa de ello, declara «[…] probada la excepción de caducidad respecto de la pretensión relativa a obtener el pago de salarios y prestaciones sociales derivadas de la declaratoria de una relación laboral entre las partes».

La solución adoptada por la Sala mayoritaria no solo no guardó congruencia con lo solicitado en la demanda, pues, la caducidad de la acción es una Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) excepción que solo puede ser declarada cuando se pretende la anulación de actos administrativos materiales; sino que también, impide a la interesada controvertir el suceso de dicha caducidad y ejercer defensa y contradicción respecto de esa determinación judicial. 3.

Remedio judicial propuesto Sea este el momento de precisar que, las razones que me llevan a salvar el voto no son restrictivas de los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, postulados que, en múltiples ocasiones, he procurado defender y garantizar. Valga la pena recordar que, en un asunto similar, pero que se encontraba en otra etapa procesal, el suscrito Consejero de Estado fue ponente de un auto en el cual, se privilegiaron las garantías judiciales y derechos fundamentales de las partes, y se ordenó al tribunal de primera instancia efectuar el respectivo control de legalidad y ejercer la correspondiente dirección procesal, en orden a determinar que las pretensiones de nulidad se dirigían contra la actuación que realmente era pasible de escrutinio judicial.

En esa ocasión, la Sala sostuvo2: Por consiguiente, la Sala estima que, si bien es cierto la demanda adolece de ineptitud, porque las pretensiones de anulación debieron dirigirse contra la Resolución 179 de 26 de febrero de 2018 (que comporta el acto definitivo que resolvió la situación jurídica del accionante), y no contra la Resolución 1291 de 17 de 2018 (acto emitido en virtud de una solicitud reiterativa), lo cierto es que ese defecto no estaba destinado a producir la terminación del proceso, comoquiera que, distinto a lo aducido por el Tribunal de primera instancia, y conforme lo estableció esta Corporación en la mencionada sentencia CESUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, no es dable afirmar que sobre la primera de estas se configuró la caducidad del medio de control, dada la naturaleza de imprescriptibles de los aportes pensionales presuntamente adeudados, derivados de la relación laboral encubierta cuyo reconocimiento pretende el demandante.

En consecuencia, la Subsección estima procedente revocar el auto apelado, para en su lugar, declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva parcial de la demanda y, ordenar al A-quo, que efectúe el control de legalidad del caso y ejerza la respectiva dirección procesal, en orden a determinar que las pretensiones de nulidad se dirigen contra la Resolución 179 de 26 de febrero de 2018, para lo cual, tendrá las facultades que la ley le reconoce.

Por lo tanto, respetuosamente se considera que, si el fin perseguido por la Sala mayoritaria era dar prevalencia al derecho sustancial, conforme lo prevé artículo 228 de la Constitución Política, la solución que más se acercaba a garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, debido 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; auto de 13 de noviembre de 2025; expediente: 66001-23-33-000-2019-00168- 01 (6517-2022); consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera.

Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-03044-01 (0751-2025) proceso, defensa, contradicción, y los principios de legalidad y doble instancia, consistía en declarar la nulidad de las actuaciones judiciales afectadas por la irregularidad advertida, y disponer que, el tribunal de primera instancia, integre debidamente la proposición jurídica y rehaga el trámite, agotando a satisfacción las etapas del proceso contencioso administrativo, garantizando así, la intervención de las partes en cada una de ellas, en defensa de sus intereses.

En los anteriores términos, dejo expuestas las razones que, en esta oportunidad, me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria para salvar el voto. Fecha ut supra, Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.