CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 30 de junio de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-11305-00 Actor: Ramiro Antonio López Solano y otros. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro.
Tema Tutela contra providencia judicial – Reparación directa – Muerte de conscripto causada por un compañero. Decisión: Declara improcedente la acción de tutela - Falta de relevancia y subsidiariedad. FALLO PRIMERA INSTANCIA Teniendo en cuenta que la ponencia presentada por el doctor Carmelo Perdomo Cuéter a consideración de la Sala no obtuvo la mayoría para su aprobación, se procede a decidir la acción de tutela impetrada por Ramiro Antonio López Solano y otros en contra de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, con ocasión del proceso de reparación directa promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con radicado 11001334306220170008302; lo cual consideran vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES. ESCRITO DE TUTELA. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela: El 28 de septiembre de 2015 el joven Ramiro Antonio López Vega (q.e.p.d.), quien para ese momento prestaba el servicio militar en el Ejército Nacional y estaba adscrito al batallón de infantería de selva No. 50 con sede en Tarapacá (Amazonas), recibió tres disparos propinados con un arma de la institución por el ex conscripto Brian Steven García Hernández, lo que causó su muerte.
Por lo anterior, los accionantes promovieron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables de los daños que les causó el mencionado deceso y se ordenara su compensación pecuniaria; cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, el cual, a través de la sentencia del 22 de mayo de 2019, negó las pretensiones de la demanda al considerar que si bien el hecho dañoso acaeció dentro de una guarnición militar y con un fusil oficial, no era dable atribuírselo a la administración, por cuanto no tiene relación con la prestación del servicio público y ocurrió durante una pelea entre compañeros ocurrida mientras descansaban, lo que denota que fue producto del hecho de un tercero y de la propia víctima.
Inconformes con el anterior pronunciamiento, los demandantes interpusieron recurso de apelación con el argumento de que el fallecimiento del joven López Vega (q.e.p.d) sucedió mientras prestaba el servicio militar obligatorio, dentro de una instalación del Ejército Nacional y con un arma de uso privativo de la fuerza pública por lo que el Estado debe reconocerles la indemnización pretendida, pues el siniestro se ocasionó por incumplimiento de su deber de garantizar la integridad de los conscriptos, máxime cuando en esos casos opera el régimen de responsabilidad extracontractual objetivo.
Asimismo, señalaron que, aunque el deceso del militar se produjo durante una riña, esta duró varios minutos, sin que los superiores adoptaran medidas para evitar el desenlace fatal. La subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 27 de mayo de 2021, confirmó lo resuelto por el a quo, puesto que no concurre el elemento de la responsabilidad denominado nexo causal, por cuanto la muerte del joven Ramiro Antonio López Vega (q. e. p. d.) acaeció como consecuencia de un actuar imprudente de su parte y de su victimario, lo que configura los eximentes de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima y hecho de un tercero, los cuales operan, incluso, en los asuntos sometidos a los títulos de imputación de daño especial y riesgo excepcional.
Además, en la apelación no se plantearon argumentos relacionados con las circunstancias en las que se dio el altercado, situación que impedía realizar un estudio sobre el particular, so pena de incurrir en un fallo extra petita. Argumentaron los accionantes que los derechos fundamentales invocados les fueron vulnerados por las autoridades accionadas, en la medida en que incurrieron en defecto fáctico y sustantivo, toda vez que a pesar de que las pruebas aportadas al proceso de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00083-00 acreditan que el incidente en el que murió Ramiro Antonio López Vega (q.e.p.d.) ocurrió mientras prestaba el servicio militar obligatorio, se concluyó que el daño antijurídico no le era atribuible a la administración, deducción que comporta una interpretación probatoria caprichosa, dado que existen declaraciones que demuestran que el Estado incumplió su deber de garantizar la integridad de los conscriptos.
Igualmente, en defecto material porque las providencias acusadas incurren en una incongruencia entre los fundamentos fácticos y jurídicos, que contravienen postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados. 1.1.1. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica descrita, los accionantes solicitaron que se dejen sin efectos los fallos del 22 de mayo de 2019, mediante el cual el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-43-062-2017-00083-00), 27 de mayo de 2021, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se accedan a las súplicas formuladas en el aludido asunto contencioso-administrativo.
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 14 de diciembre de 2021, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, en calidad de accionados; y, de otro lado, a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá. El titular del despacho judicial mencionado rindió informe y se opuso al amparo deprecado, en la medida en que su decisión se fundamentó en un análisis integral de las pruebas allegadas al proceso de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00083-00, las cuales acreditan que la muerte del joven Ramiro Antonio López Vega (q. e. p. d.) se produjo en una riña provocada por sus constantes abusos hacía sus compañeros, lo que impide la configuración del elemento de la responsabilidad extracontractual del Estado denominado nexo causal. 1.3.2.
Subsección A sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La magistrada a quien le correspondió la sustanciación y ponencia del proceso de reparación directa cuestionado dio respuesta en el presente asunto y solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, ya que no satisface el requisito de relevancia constitucional, porque no hay afectación u amenaza de derechos fundamentales, se usa el mecanismo de amparo para introducir una instancia adicional para cuestionar el análisis probatorio efectuado y, con eso, se ataca un asunto de competencia exclusiva del juez ordinario.
En el recurso de apelación, que desataron a través de la providencia de segunda instancia censurada, los demandantes se limitaron a insistir en los argumentos de la demanda, pero no los confrontaron con lo fundamentado en el fallo impugnado, pese a ello, sí resolvió de fondo el pleito decantado en la acción de reparación directa. 1.3.3. Ministerio de Defensa Nacional.
Guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y el caso concreto – falta de relevancia constitucional y subsidiariedad. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» De las actuaciones surtidas en el proceso ordinario.
El señor Ramiro Antonio López Solano y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, impetraron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. identificada con el radicado 2017-00083, con el fin de que se le declarara administrativamente responsables por la muerte del conscripto Ramiro Antonio López Vega (q. e. p. d.), quien para ese momento prestaba el servicio militar en el Ejército Nacional y estaba adscrito al batallón de infantería de selva No. 50 con sede en Tarapacá (Amazonas), el cual recibió 3 disparos propinados con un arma de la institución por el ex conscripto Brian Steven García Hernández.
Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá profirió la sentencia del 22 de mayo de 2019 con la que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que: Los medios probatorios daban cuenta de que la víctima acosaba de manera permanente a su victimario, tanto física, como psicológicamente.
El hecho tuvo lugar debido a que el señor López Vega agredió física y verbalmente al señor García Hernández, mientras él se encontraba en el baño, evento que ocasionó la riña entre ellos y fue determinante para que se causara el hecho dañoso. De tal manera, el hecho se ocasionó por la conducta de la propia víctima y de un tercero que respondió a los “constantes abusos provenientes de López Vega”.
Así, no existe un nexo causal entre la muerte de la víctima y la actividad que él desarrollaba en la institución castrense. No se aportó alguna prueba que indicara que el Ejército Nacional conociera laguna conducta agresiva por parte del agresor. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 27 de mayo de 2021, confirmando lo resuelto por el a quo al considerar que: «[…] 19.
Bajo esas consideraciones, la sala recuerda que el Juzgado Sesenta y dos negó las pretensiones de la demanda al considerar que, si bien el señor Ramiro Antonio López Vega se desempeñaba como soldado conscripto cuando falleció, este hecho fue consecuencia del hecho exclusivo de la propia víctima, así como de un tercero. por lo que no existe un nexo causal entre su muerte y el servicio militar obligatorio. 20.
Ahora bien. La apelante se limitó a insistir en los argumentos de la demanda, en el sentido de que el Estado debe responder por el daño causado a las personas en estado de conscripción, dada la relación de especial sujeción entre ellos. 21. No obstante, no planteó algún reproche en concreto en relación con las consideraciones expuestas en la decisión apelada.
Por el contrario, la misma parte demandante reconoció que aun en el régimen objetivo aplica la causal de exoneración de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima aplicada por el a quo. 22. Pero no planteó algún reparo en concreto con el fin de desvirtuar la conclusión de la decisión apelada. Esto es, por qué la conducta de la víctima no influyó en la casación del daño, la cual fue el fundamentó de la sentencia de primera instancia. 23, En todo caso, para resolver el argumento planteado de manera somera por el apelante, la sala advierte que los medios de prueba decretados y valorados por el a quo no desconocen el estado de conscripción de la víctima para la época de los hechos, como tampoco que para ese momento los soldados se disponían a almorzar. 24.
Sin embargo, en la decisión apelada se concluyó que, los informes suscritos por estos hechos, así como las declaraciones rendidas por testigos presenciales del hecho en la investigación penal llevada a cabo, dan cuenta de que la víctima agredió verbal y físicamente al agresor, lo cual fue determinante para que se presentara la riña que posteriormente causó el daño alegado. 25, Es decir que el hecho no se presentó en alguna actividad propia del servicio militar obligatorio, ni tuvo lugar cuando ellos se disponían a almorzar, puesto que la disputa inició en los baños y el lugar de descanso de los soldados conscriptos. 26.
De ahí la culpa exclusiva y el hecho de un tercero decretado por el a quo, puesto que el evento tuvo lugar en una riña entre los soldados sin que tuviera relación con su estado de conscripción. 27. En efecto. El Consejo de Estado ha establecido que el hecho exclusivo de la víctima es exonera de responsabilidad al Estado, aun en el régimen objetivo y. particularmente, en los casos en los que se pretende la responsabilidad estatal por los daños ocasionados a los conscriptos ha indicado: “Bajo ese entendido, todo vez que las condiciones necesarias para la producción del resultado lesivo provinieron únicamente de Johan Sebastián Álzate Ríos, quien se expuso imprudentemente al daño que, finalmente, se materializó al meterse en el lago del CENOP y en tales condiciones. intentar atravesarlo, cuya prohibición él conocía por tanto, debía abstenerse de realizar resulta claro que su muerte no es atribuible a la Policía Nacional.
¿Por lo anterior. dado que la conducta imprudente de la víctima fue la que dio lugar a que se produjera su muere y que, en todo caso, no está demostrado que la entidad pública demandada hubiese incurrido en una talla del servicio, que hubiere llevado al deceso del conscripto, la Sala habrá de exonerar de responsabilidad a la Policía Nacional y. por tanto, confirmara la sentencia de primera instancia, Finalmente, para la Sala es importante reiterar que. a pesar de que los daños que sufren las personas que prestan servicio militar obligatorio, en principio, le resultarían imputables al Estado, en virtud de la relación especial de sujeción que tienen los conscriptos con la Administración, en eventos como el que aquí se analiza, en el cual se estructuró la culpa exclusiva de la víctima, la responsabilidad del Estado no se ve involucrada.” 28.
Aun así, la sala insiste en que la parte demandante no cuestiono los argumentos de la decisión, pues no realizó algún reparo en concreto con el fin de desvirtuar que la conducta de la víctima incidió en el hecho. Es decir que el apelante no argumentó rea mente en que consiste su inconformidad con lo decidido por el a quo, particularmente con el eximente de responsabilidad declarado en la providencia recurrida. 29, En este orden de ideas, la sala insiste en que la apelación presentada por la parte demandante no fue sustentada en debida forma, pues los argumentos allí planteados no cuestionan los fundamentos de la decisión proferida en primera instancia. Por el contrario, la apelante se limitó a realizar unas afirmaciones abstractas que no establece algún argumento que deba ser estudiado en esta instancia respecto de lo resuelto por el Juzgado Sesenta y dos. 30.
Ahora bien. La parte demandante alegó una omisión del Ejército Nacional en sus deberes de custodia y vigilancia dado que los hechos tuvieron una permaneció en et tiempo sin que fuesen atendides por algún superior. Es decir que no había ningún tipo de supervisión por parte de la entidad para con los soldados. 31. Sin embargo la sala advierte que este se trata de un hecho nuevo que no fue planteado en la demanda como tampoco tue un argumento analizado en la sentencia apelada.
Entonces, analizar esta nueva situación láctica va en contra del principio de congruencia. en virtud del cual no es posible proferir una sentencia que exceda lo pretendido en la demanda, pues se inculta en un fallo extra petita que vulneraría el derecho de defensa de la demandada Así determinó el Consejo de Estado: En este punto, es del caso precisar que la demanda es el acto procesal en el que se establece el objeto del litigio y, por consiguiente, se fijan, en principio, los limites fácticos y jurídicos dentro de los que se resolverá la controversia, razón por la cual, so pena de vulnerar el principio de congruencia y con ello el derecho de defensa del demandado, no es posible dictar sentencia que exceda el alcance de las pretensiones planteadas por quien ejerce el derecho de acción, pues es en este en que se radico la facultad de determinar la razón por la cual acude ante la Administración de Justicia. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 281 del Código General del Proceso, la sentencia resulta incongruente cuando se falla de manera extra petita es decir.
"por objeto distinto del pretendido en la demanda o "por causa diferente a la invocada en esta": asimismo, en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es "por cantidad superior a la solicitada en la demanda" e; incluso, si se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el Iibelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión infra pelito. 32.
Adicional a ello, la sala advierte que la finalidad del recurso de apelación impone al recurrente un grado de congruencia entre los argumentos de la providencio apelada y el objeto del recurso, pues lo contrario afectaría el debate jurídico y probatorio establecido por el juez de primera instancia por lo que se insiste que ese nuevo argumente no será valorado en esta instancio. 33.
En consecuencia esta sala de decisión se encuentra impedida para analizar la decisión proferida por el Juzgado Sesenta y dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por lo que se confirmará la sentencia del 22 de mayo de 2019. […]». 2.3. Requisitos de procedencia general. De la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto.
Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia con ocasión de las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá en el proceso de reparación directa que se adelantó contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, a través de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa - efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes ius fundamentales.
Así, lo único que se observa en el escrito de tutela es que reitera los argumentos de orden fáctico y jurídico expuestos en el libelo demandatorio con el que promovió la demanda reparación directa y el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia, sin expresar ningún sustento nuevo o diferencial que refute las consideraciones allí expuestas, además de efectuar razonamientos relacionados con el indebido análisis de los supuestos fácticos y jurídicos que conforman el asunto para concluir, según su dicho, que en el caso concreto debía condenarse a la Nación por responsabilidad objetiva en la muerte del conscripto sin mirar la configuración de causales eximentes de responsabilidad.
Ahora, al revisar la motivación efectuada en el escrito inicial, se observa que la parte actora se limitó a insistir en un examen de legalidad con énfasis en cuestiones de valoración probatoria, argumentos de defensa que, tal como se lee del contenido mismo de los pronunciamientos cuestionados, ya fueron objeto de análisis al negarse las súplicas del libelo introductorio del proceso de reparación directa en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el reconocimiento de los perjuicios reclamados por la muerte del conscripto, porque las pruebas obrantes en el encartado acreditaban que i) la víctima agredió verbal y físicamente al agresor, lo cual fue determinante para que se presentara la riña que posteriormente causó el daño alegado; y, ii) que el hecho no se presentó en alguna actividad propia del servicio militar obligatorio.
En consecuencia, el Tribunal de segunda instancia en el proceso ordinario concluyó que se configuró la culpa exclusiva de la víctima y el hecho de un tercero, en tanto el evento tuvo lugar en una riña entre los soldados sin que guardara relación con su estado de conscripción. Razonamiento frente al cual debe recordarse que para la configuración del defecto fáctico no es suficiente que la autoridad judicial accionada haya omitido valorar una prueba, sino que se requiere que esta tenga la entidad suficiente de cambiar el sentido de la decisión reprochada.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por las autoridades accionadas no satisfacen las pretensiones de la parte demandante, y por lo mismo resultan contrarias a sus intereses, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez natural del asunto.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto.
De la subsidiariedad en el caso concreto. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: «[…]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Es pertinente precisar que, aun cuando la parte actora adecuó el reclamo formulado a las vías de hecho establecidas jurisprudencialmente para cuestionar providencias judiciales a través de la acción de tutela, esta Sala de decisión evidencia que la inconformidad manifestada gira en torno a la incongruencia de la decisión judicial proferida por el juez de segunda instancia, especialmente, en cuanto a la limitación del objeto de análisis en segunda instancia conforme a la congruencia del libelo demandatorio y el recurso de alzada.
En este orden de ideas, la Sala considera que las inconformidades planteadas por la parte actora deben ser dilucidadas por el Juez natural del asunto a través del Recurso Extraordinario de Revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 2011, que señalan: «Artículo 248.Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» «Artículo 250.Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [..:]» En cuanto al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa como mecanismo de defensa idóneo y eficaz y la falta de subsidiariedad en asuntos de contornos similares, la Corte Constitucional, en Sentencia SU – 026 de 2021, sostuvo lo siguiente: «[…] 5.1.
En la sentencia C-520 de 2009, al estudiar una demanda contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 46 de 1998, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión en el ordenamiento jurídico colombiano. Expuso que este recurso, previsto por el legislador en la jurisdicción ordinaria –civil, penal y laboral– y la jurisdicción contencioso-administrativa[36], es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”[37]. 5.2.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho.[38] En ocasiones, es necesario dejar sin valor una sentencia ejecutoriada “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”[39].
Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. 5.3. En la sentencia C-450 de 2015, esta Corporación reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del afectado a través de una nueva sentencia. Sin embargo, debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia. Al respecto, este fallo señaló: “La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.
La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”[40] […] 5.5.
Respecto de la tipología y comprensión particular de estas causales, el Consejo de Estado precisó que, a excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley. Por el contrario, las causales cuestionan puntualmente las irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes.
Al respecto, dicha autoridad judicial expuso que “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión” [41]. 5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[42]. 5.7. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”[43] 5.8.
Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”[44]. […]» De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia en cita, se tiene que la sentencia del 27 de mayo de 2021, hoy acusada, fue proferida por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y contra la misma no procede recurso alguno; además, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, a la luz de los motivos en que la parte actora sustenta los defectos alegados, podría configurarse una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso reparación directa adelantado.
Respecto a la falta de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, en Providencia del 13 de octubre de 2020, la Sala 14 Especial de Decisión del Consejo de Estado, dentro del radicado 2019-00119-00, con ponencia del consejero Alberto Montaña Plata, consideró: «[…] Respecto al principio de congruencia, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha desarrollado su contenido bajo los siguientes términos: “(…) nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Motivo este que también se desprende del artículo 29 constitucional, cuya violación puede originar la nulidad del fallo respectivo, cuando la transgresión, se repite, se presente directamente en el fallo, como cuando no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, por ejemplo. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: // Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” En concordancia, la falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.
Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. Sin embargo, esa omisión no implica la inexistencia de este principio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, principalmente, porque el artículo 306 del CPACA, establece que aquellos aspectos no desarrollados en ese código se regirían por el CGP.
De esta manera, el principio de congruencia se desprende del artículo 281 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso. Al respecto, la Corte Constitucional ha definido este principio: “(…) como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó. (…) De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.
Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.
El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso.
Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. […]» Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Es decir, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la sentencia del 27 de mayo de 2021, hoy acusada, proferida por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puede ser recurrida a través del recurso de extraordinario de revisión o de unificación. De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia general de la acción de tutela contra providencia judicial de la relevancia constitucional, la identificación razonable de los hechos vulneradores ni la subsidiariedad; razón por la cual, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Ramiro Antonio López Solano y otros, contra la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA.
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el Ramiro Antonio López Solano y otros, contra la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER SALVA VOTO Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador