REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-00061-00 Demandante: CARLOS AUGUSTO PESTANA IMITOLA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

CUANDO SE PRETENDE USAR ESTE MECANISMO COMO UNA TERCERA INSTANCIA EL ASUNTO CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: el actor reclamó que se vulneraron sus derechos fundamentales con la providencia que su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que revocó la convocatoria al concurso público de méritos para acceder al cargo de personero municipal de Coveñas (Sucre).

La Sala encontró que la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional porque se pretendió emplear a este medio de amparo constitucional como una instancia adicional a las del proceso ordinario y no se cumplió con la carga mínima argumentativa. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor Carlos Augusto Pestana Imitola en contra del Tribunal Administrativo de Sucre para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia previstos en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 19 de mayo de 2023 proferida por dicha autoridad judicial.

I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito presentado el 11 de enero de 2024. 2 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela 1) Con Acuerdo no. 007 de 9 de septiembre de 2015, el Concejo Municipal de Coveñas (Sucre) -en adelante el Concejo- estableció el procedimiento para la realización de un concurso público y abierto de méritos para la elección del cargo de personero de ese municipio que, a la postre, fue convocado con Resolución no. 203 de 27 de noviembre de 2019, suscrita de manera exclusiva por el presidente de esa corporación. 2) Una vez realizadas las pruebas comportamentales y de conocimiento, la Corporación Universitaria de Colombia (IDEAS) publicó los resultados y la única persona que alcanzó el umbral aprobatorio fue el señor Carlos Augusto Pestana Imitola. 3) Surtidas las correspondientes etapas del concurso, con Resolución no. 010 de 7 de enero de 2020 el Concejo publicó la lista de elegibles en la que el demandante quedó registrado como el único aspirante acreedor para el cargo ofertado. 4) A pesar de tener que nombrarse al demandante en ese cargo el Concejo no lo hizo, razón por la cual el señor Pestana Imitola presentó derechos de petición el 13 de enero y 3 de febrero de 2020 para que se expidiera el acto de elección definitiva. 5) El 18 de febrero de 2020, el Concejo informó al demandante que, de acuerdo con el Acta no. 004 de 10 de enero de 2020, se sometió su nombramiento a votación, la cual concluyó con una decisión de 6 votos en blanco y 3 a favor, por lo cual no sería posible su nombramiento, ello con fundamento en que estaba incurso en las inhabilidades de los literales d) y g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, con ocasión de una sanción disciplinaria que le fue impuesta por la Procuraduría General de la Nación. 6) Posteriormente, con Resolución no. 038 de 27 de febrero de 2020, el Concejo revocó la Resolución no. 203 de 2019 que convocó al concurso público de méritos, acto que se sustentó en que los avisos de la convocatoria y la resolución de apertura del concurso no fueron suscritos por la Mesa Directiva del Concejo, sino, únicamente, por su presidente, lo cual se consideró un acto de extralimitación de funciones y abuso de autoridad; además, consideraron que la Resolución no. 203 de 2019 inobservó el Acuerdo Municipal no. 007 de 2015, que fijó el procedimiento del concurso público para la elección del cargo de personero municipal, porque 3 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela alteró los valores porcentuales y el puntaje mínimo aprobatorio de las pruebas de conocimientos académicos. 7) Adicionalmente se anotó que la Corporación Universitaria de Colombia - IDEAS notificó vía correo electrónico al Concejo que la convocatoria fue declarada desierta porque ninguno de los aspirantes alcanzó el puntaje requerido para acceder al cargo de personero municipal. 8) La anterior anotación del acto justificó que el actor presentara una petición a la corporación universitaria para que le comunicara si, en efecto, la convocatoria se declaró desierta y esa autoridad respondió el requerimiento con un oficio de 5 de marzo de 2020 en el que afirmó que el proceso no fue declarado desierto porque por lo menos un candidato superó el puntaje mínimo aprobatorio. 9) Con fundamento en los anteriores hechos, el señor Pestana Imitola presentó una acción de tutela en contra del Concejo que correspondió al Juzgado Promiscuo Municipal del Circuito Judicial de Coveñas, autoridad que con sentencia de 30 de abril de 2020 declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad ante la posibilidad con que contó el demandante de controvertir la legalidad de la Resolución 038 de 2020 a través de los mecanismos judiciales procedentes. 10) El actor impugnó esa decisión y, el 4 de junio de 2020, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito Judicial de Sincelejo la revocó, accedió a las pretensiones de la acción de tutela y ordenó al Concejo que suspendiera los efectos de la Resolución no. 038 de 2020 y, en el término de 4 días, continuara con la última etapa del proceso de elección del personero de Coveñas en la que se publicó lista de elegibles. 11) Mediante oficio de 9 de junio de 2020, el Concejo municipal comunicó al Juzgado Promiscuo Municipal del Circuito Judicial de Coveñas que cumplió parcialmente con el fallo de tutela, únicamente en lo relativo a la suspensión de los efectos de la Resolución no. 038 de 2020, pero no así frente a la orden de continuar con el proceso del concurso de méritos, por no encontrarse en sesiones ordinarias. 12) Por los anteriores hechos el demandante presentó un incidente de desacato que resolvió el juzgado con auto de 16 de julio de 2020 en el que declaró que el 4 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela presidente y los vicepresidentes del Concejo incumplieron con la orden de amparo y los sancionó con arresto por 3 días y multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 13) El Juzgado Cuarto Civil del Circuito Judicial de Sincelejo resolvió el grado jurisdiccional de consulta mediante providencia de 23 de julio de 2020 y revocó la decisión proferida por la autoridad judicial de primer grado con fundamento en que no se configuró el factor objetivo que habilitaba la imposición de la sanción porque evidenció que, mientras se adelantaba la última etapa de la convocatoria, se presentaron varios reparos frente a la procedencia de la elección del actor por considerar que estaba incurso en las causales de inhabilidad referidas. 14) De manera paralela a los anteriores hechos, el señor Carlos Augusto Pestana Imitola presentó una demanda para que se declarara la nulidad de la Resolución no. 038 de 2020 que revocó la Resolución no. 203 de 2019 y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenase la continuación del concurso público de méritos y el reconocimiento de perjuicios materiales a título de lucro cesante y daño emergente, proceso identificado con radicación no. 70001-33-33-001-2020-00135-00/01/02. 15) El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo profirió sentencia de primera instancia el 13 de septiembre de 2022 en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó que el Concejo continuara con la última etapa del concurso de méritos para determinar si en el actor concurrieron o no razones objetivas que impidieran elegirlo como personero municipal. 16) Esa decisión se sustentó en que el acto administrativo demandado incurrió en la causal de nulidad por falsa motivación y con violación de los derechos de audiencia, defensa y debido proceso porque una de las razones en que se fundó fue que la Corporación Universitaria de Colombia - IDEAS declaró desierto el concurso público de méritos, lo cual, según se probó, no fue cierto. 17) La autoridad consideró que respecto del demandante se presentó una situación jurídica consolidada desde el momento en que se integró la lista de elegibles en la que fue el único aspirante que superó todas las etapas del concurso, por lo cual no tenía el deber de soportar los errores en que incurrió el presidente de la Mesa 5 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela Directiva del Concejo con la Resolución no. 203 de 2019 por desconocer las facultades que le fueron otorgadas por esa corporación. 18) El demandante y el municipio de Coveñas apelaron la decisión2 y la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre profirió sentencia de segunda instancia el 19 de mayo de 2023, en la cual revocó el fallo del juzgado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 19) El tribunal demandado evidenció que la Resolución no. 203 de 27 de noviembre de 2019, por medio de la cual se convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer el cargo de personero municipal de Coveñas fue suscrita únicamente por el presidente del Concejo, lo que, a su juicio, constituyó una irregularidad que no podía convalidarse con el desarrollo de las etapas del concurso. 20) La autoridad judicial consideró que el presidente infringió la ley y extralimitó sus funciones porque convocó al concurso sin la participación y deliberación de los demás miembros de la Mesa Directiva y desconoció el procedimiento que fijó el concejo municipal de conformidad con el literal a) del artículo 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015. 21) Tal irregularidad no puede categorizarse como una mera formalidad determinada por la carencia de la totalidad de las firmas que debían insertarse en el acto administrativo de convocatoria al concurso púbico de méritos, sino que guarda relación directa con el factor competencia y afectó la validez y eficacia de todo el concurso público de méritos. 2 El señor Carlos Pestana Imitola cuestionó que se ordenara la continuación del concurso público de méritos para determinar si él estaba incurso en alguna de las causales de inhabilidad para ejercer el cargo de personero porque esa discusión ya se surtió en el marco de la acción de tutela que presentó en contra del concejo municipal en la que el Juzgado Cuarto Civil del Circuito Judicial de Sincelejo amparó sus derechos fundamentales tras considerar que el estudio de dichas inhabilidades correspondía al juez de lo contencioso administrativo; agregó que no está incurso en alguna de las causales de inhabilidad por faltas a la ética profesional o en materia contractual.

El concejo municipal de Coveñas reprochó la decisión con fundamento en que la afirmación contenida en el acto demandado, según la cual la supuesta declaratoria de desierto del concurso público de méritos, no constituyó la razón central de la revocatoria de la convocatoria, como sí lo fue la extralimitación de funciones en que incurrió el presidente de esa corporación en el momento en que encargo todo el trámite administrativo de la Corporación Universitaria de Colombia - IDEAS. 6 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela 22) El tribunal demandado afirmó no desconocer que el actor superó todas las etapas del concurso y que se conformó una lista de elegibles, sin embargo, su expectativa de ser nombrado en el cargo de personero municipal se vio afectada por el vicio del acto de convocatoria. 2.

Fundamentos de la vulneración El actor alegó que la sentencia de 19 de mayo de 2023 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre adolece de los defectos fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. Sobre el defecto fáctico alegó que se configuró porque se desconocieron las pruebas que daban cuenta que el presidente del Concejo contó con autorización de los miembros de esa corporación para expedir, en su nombre, los actos administrativos del proceso de elección en el marco del concurso público de méritos, hecho que, según afirmó, fue ampliamente informado en la demanda.

Respecto del defecto sustantivo afirmó, en términos generales, que se originó porque “el argumento utilizado por el Tribunal Administrativo de Sucre es vacío, no corresponde a una verdadera interpretación de los derechos y garantías de los cuales se exige el cumplimiento” y, en lo demás, reiteró los planteamientos que expuso en el proceso ordinario en contra del acto administrativo demandado, según los cuales se sustentó en una afirmación falsa consistente en que la Corporación Universitaria de Colombia – IDEAS declaró desierto el concurso público de méritos, hecho que fue desvirtuado por las autoridades judiciales.

Frente a la violación directa de la Constitución reclamó que la providencia cuestionada vulneró los derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia y, para sustentar esa afirmación, hizo una descripción conceptual de tales derechos, sin que expusiera cargos directos de reproche en contra de la providencia del tribunal demandado. 7 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela Sobre el desconocimiento del precedente judicial afirmó que se configuró porque desconoció sentencias de la Corte Constitucional3, según las cuales “el Estado debe respetar y observar todas y cada una de las reglas y condiciones que se imponen en las convocatorias, porque su desconocimiento se convertiría en una trasgresión de principios axiales de nuestro ordenamiento constitucional, entre otros, la transparencia, la publicidad, la imparcialidad, así como el respeto por las legítimas expectativas de los concursantes.”.

El actor mencionó que tales providencias se refirieron al carácter inmodificable de las reglas que rigen los concursos públicos de mérito, la procedencia de la acción de tutela sobre la materia y el efecto útil de las listas de elegibles. Asimismo, adujo que la providencia del tribunal se apartó de un precedente del Consejo de Estado4 y otro de la Corte Constitucional5 sobre la imposibilidad de revocar actos administrativos de carácter particular y concreto o que hubieren reconocido un derecho de igual categoría sin el consentimiento del titular del respectivo derecho. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERA: Ruego señor juez se tutelen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, de los cuales mi cliente es titular, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE. SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS las siguientes providencias judiciales: - Sentencia de Segunda Instancia Tribunal Administrativo de Sucre del 19 de Mayo de 2023.

TERCERA: ORDENAR, al el (sic) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE expedir una nueva providencia en la cual se dé acceso a las pretensiones del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 3 Sentencias SU-089 de 1999, SU-1140 de 2000, SU-613 de 2002, SU-913 de 2009 y SU-446 de 2011 de la Corte Constitucional. 4 Sentencia de 6 de agosto de 2015, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, CP Gerardo Arenas Monsalve, expediente no. 76001-23-31-000-2004-03824-02 (0376-07). 5 Corte Constitucional SU-050 de 2017. 8 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela 4.

Actuación procesal Con auto de 15 de enero de 2024, se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Sucre en calidad de autoridades demandadas y se vinculó al titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, el presidente y la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Coveñas (Sucre), el rector de la Corporación Universitaria de Colombia (IDEAS), el titular del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, al titular del Juzgado Promiscuo Municipal de Coveñas, al titular del Juzgado Cuarto Civil Municipal del Circuito Judicial de Sincelejo y el alcalde municipal de Coveñas como terceros interesados, entregándoles copia de la demanda y los anexos. 5.

Intervención de las autoridades demandadas y vinculadas La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Sucre solicitó que nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque la decisión cuestionada por el actor se fundamentó en las pruebas que oportunamente fueron allegadas al expediente y se ciñó a las pautas jurisprudenciales sobre la materia analizada, de forma que sus argumentos no obedecieron al capricho del juzgador sino a la interpretación de los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos por las partes.

En la providencia se explicó que la Resolución no. 203 de 2019 presentaba vicios insalvables que permearon a todo el proceso concursal para proveer el cargo del personero municipal de Coveñas. En el escrito de tutela no obran reparos concretos en contra de la sentencia del tribunal, por lo que la parte actora omitió sustentar las razones por las cuales consideró que la providencia se apartó del ordenamiento jurídico y se limitó a discutir las actuaciones surtidas por el Concejo.

La rectora de la Corporación Universitaria de Colombia – IDEAS presentó un informe de respuesta en el que coadyuvó las pretensiones del demandante con fundamento en que no tutelar los derechos fundamentales del señor Pestana Imitola 9 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela vulneraría sus garantías como único aspirante que superó el puntaje mínimo del concurso público de méritos.

Esa autoridad expuso el desarrollo de cada una de las etapas de la convocatoria pública para la elección del personero municipal de Coveñas y señaló que el señor Carlos Augusto Pestana Imitola cumplió con los requisitos exigidos en la Resolución 203 de 2019, por lo cual se hizo la validación de su hoja de vida y su admisión en el concurso de méritos.

Afirmó que “en su momento” (sin que precisara la fecha), solicitó a la Mesa Directiva del que tachara por falsos los documentos allegados a esa corporación vía correo electrónico los días 31 de diciembre de 2019 y 1 de enero de 2020, en los que presuntamente afirmó que la convocatoria fue declarada desierta porque para esos días ningún funcionario laboró en la corporación y pudo tratarse de un caso de hackeo de su correo institucional o una suplantación, porque en su bandeja de correos enviados no obraba la remisión de esa información. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) la coadyuvancia en la acción de tutela y 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 10 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

La coadyuvancia en la acción de tutela En los precisos términos de la jurisprudencia constitucional el coadyuvante: “es un tercero que tiene con una de las partes una relación sustancial que, indirectamente, puede verse afectada si la parte a la que coadyuva obtiene un fallo desfavorable.” En este orden de ideas, la misma jurisprudencia ha indicado que: “[E]l coadyuvante, entonces, ejercita, dentro del proceso, las facultades que le son permitidas y, en todo caso, no puede afectar a la parte, pues de la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias.6”.

En consecuencia, es claro entonces que la coadyuvancia surge en los procesos de tutela como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que comparte las reclamaciones y argumentos expuestos, bien sea por el demandante o por la parte accionada, sin que ello suponga que este pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las elevadas por aquellos, pues en esa eventualidad se estaría realmente ante una nueva tutela, lo cual desvirtuaría la naturaleza jurídica de la coadyuvancia. Así, desde ya se aclara, en el presente caso se dispondrá la aceptación de la coadyuvancia presentada por la Corporación Universitaria de Colombia - IDEAS frente al escrito de tutela como tercero con interés en el resultado del proceso.

Por lo anterior, se entenderá que su participación en el trámite de esta tutela se limitará a apoyar y compartir las reclamaciones de la parte actora, por lo cual el pronunciamiento que se emita por parte de esta Sala se atendrá a los fundamentos contenidos en la demanda de tutela y no respecto de aquellos que difieran o no hagan parte de esta. 6 Corte Constitucional, sentencia T-304 de 1996. 11 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela 3.

El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Sucre con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 19 de mayo de 2023, en la que se revocó la providencia de primera instancia y en su lugar se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el proceso no. 70001-33-33-001-2020-00135-02.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará su improcedencia por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 3.1. La improcedencia de los defectos fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. 1) En el presente caso el señor Carlos Pestana Imitola reclamó la configuración de un defecto fáctico porque, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Sucre omitió las pruebas que daban cuenta que el presidente del Concejo sí contó con autorización de los miembros de esa corporación para expedir los actos administrativos del proceso de elección en el marco del concurso público de méritos, hecho que, según reconoció, fue expuesto en la demanda ordinaria. 2) Respecto del defecto sustantivo el demandante alegó que los argumentos de la autoridad demandada fueron “vacíos” y reiteró que el acto administrativo cuya nulidad demandó, se sustentó en una afirmación falsa, según la cual la Corporación Universitaria de Colombia – IDEAS declaró desierto el concurso público de méritos para acceder al cargo de personero municipal de Coveñas. 3) Para sustentar la presunta configuración de una violación directa de la Constitución, el demandante se limitó a presentar una descripción conceptual de los derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia sin exponer razones concretas que sustentaran la presunta trasgresión de esas garantías constitucionales por parte de la autoridad judicial demandada. 12 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela 4) En punto del desconocimiento del precedente judicial, el actor alegó que la providencia cuestionada desconoció las consideraciones generales de algunas sentencias de la Corte Constitucional en materia del respeto y obligatoriedad que corresponde a las autoridades públicas frente a las reglas definidas en los concursos públicos de mérito, así como de ciertas providencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y la necesidad de contar con el consentimiento previo y expreso de la persona afectada por los efectos de dicho acto. 5) La Sala considera que tales cargos de la demanda se deben resolver de manera conjunta y que respecto de ellos la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional, pues es claro el interés de la parte demandante de revivir las discusiones que ya fueron analizadas y resueltas en las providencias proferidas por parte de los jueces naturales de la causa en las instancias respectivas, aunado a que respecto de la alegada configuración de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, la demanda careció de una carga argumentativa suficiente que sustentara las afirmaciones del demandante. 6) En efecto, en el curso del proceso ordinario el Concejo contestó la demanda que presentó el señor Carlos Pestana Imitola y puso de presente que el presidente de esa corporación profirió motu proprio actos administrativos, tales como los avisos de convocatoria para la selección de la universidad o institución de educación superior y la resolución de apertura del concurso público de méritos que por ley están reservados para la Mesa Directiva o el Concejo en pleno. 7) En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el actor reclamó que el acto administrativo que revocó la convocatoria se sustentó en que la Corporación Universitaria de Colombia – IDEAS declaró desierto el concurso público de méritos y que ese hecho fue contrario a la verdad y alegó que el concejo municipal de Coveñas procediera a revocar de manera directa su propio acto sin contar con su consentimiento. 8) Sobre tales aspectos en concreto se pronunció el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en la sentencia de 13 de septiembre de 2022 y esa autoridad expuso las consideraciones que a continuación se transcriben: 13 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela “Se observa entonces que, existe una clara divergencia entre este motivo expuesto en el acto administrativo y la realidad fáctica del asunto que nos ocupa, pues, una de las razones en las que se fundó la resolución demandada para revocar la resolución No 203 del 27 de noviembre de 2019, fue que la Corporación Universitaria IDEAS había declarado desierto el concurso público de méritos, lo cual, según se probó, no es cierto, pues, se aportó al expediente, el oficio del 05 de marzo de 2020, a través del cual, la mencionada universidad, al responder una solicitud formulada por el actor, manifestó que el mencionado concurso no había sido declarado desierto.

( ) En efecto, se tiene que el concurso público y abierto de méritos para la elección de los personeros municipales, tiene unas bases o parámetros generales que se deben cumplir, entre los que tenemos, las etapas que debe tener el mismo, siendo la primera de ellas la convocatoria, la cual debe ser suscrita por la MESA DIRECTIVA DEL CONCEJO MUNICIPAL, previa autorización de la plenaria de la corporación de acuerdo a lo establecido en el artículo 2.2.27.2 del decreto 1083 de 2015 ( ) Siendo que el demandante Carlos Pestana Imitola, fue el único aspirante con que se conformó la lista definitiva de elegibles para el cargo de personero municipal de Coveñas-Sucre, se configuró a su favor una situación jurídica consolidada, pues lo único que faltaba por realizar era la elección, es decir que se había configurado un derecho subjetivo.

Siendo necesario contar con la autorización previa del demandante para revocar la Resolución N° 203 de 2019, situación que no se dio en este asunto, pues el concejo municipal de Coveñas procedió a revocar dicha Resolución, sin solicitarle al demandante su autorización. No se desconoce que la resolución objeto de revocación presuntamente adolecía de un vicio, por presunta falta de competencia del funcionario que la expidió y que la intención del Concejo Municipal al expedir el acto demandado fue la de preservar el ordenamiento jurídico superior y con ello el interés general, sin embargo, dicha presunta irregularidad no le puede ser atribuida al demandante, sino a la entidad demandada, quien fue la responsable de la expedición del acto administrativo de convocatoria (resolución No 203 del 27 de noviembre de 2019) para el concurso público y de méritos para la elección de personero de Coveñas vigencia 2020-2024.

Es decir, el demandante no tenía el deber jurídico de soportar la carga de los presuntos errores e irregularidades en los que pudo incurrir el Presidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal al expedir la Resolución N° 203 de 2019, pues, de buena fe, se inscribió a un concurso que presumía estar adelantándose en forma regular. ( ) Si bien es cierto que, el acto de convocatoria al concurso público y de méritos de personeros, presuntamente no podía seguir manteniéndose al haber sido expedido en forma presuntamente irregular, no es menos cierto que no se podían desconocer las expectativas legitimas en cabeza del demandante, al haber superado las etapas de un concurso al que se sometió de buena fe, confiando en el correcto actuar de la entidad que tenía a cargo el desarrollo del mismo, y era la responsable de expedir su convocatoria.

Se recalca entonces que, al momento de expedir el acto administrativo demandado (Resolución N°038 de 2020), se habían configurado derechos subjetivos, por lo que se requería el consentimiento del demandante para 14 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela revocar la resolución N° 203 de 2019.

Y al no mediar dicho consentimiento previo por parte del señor Carlos Pestana Imitola, no se le permitió ejercer su derecho de audiencia y defensa, tal y como lo establece el parágrafo del artículo 97 del CPACA. ( )”. 9) Esos mismos planteamientos fueron sometidos a consideración de la autoridad judicial de segunda instancia en la apelación presentada por el concejo municipal de Coveñas, así: “( ) Al respecto se tiene que si el proceso fue declarado desierto por carencia de objeto, por lo tanto, no tendría sentido que fuera revocado y segundo si ese hecho hubiese sido considerado o no en las motivaciones de la Resolución Nº 038 de 2020, como no era un soporte de la decisión, la decisión no iba a ser diferente a la que en ésta se tomó, es decir, con o sin el argumento de declaratoria de desierto del proceso, los otros y principales considerandos del acto administrativo conducían a la decisión que en efecto ella contiene y no a una diferente.

Pese que el despacho afirma que existe una divergencia entre uno de los motivos del acto administrativo (no el único y tampoco el principal) también afirma al estudiar el cargo de desviación de poder que ( ) no fue suscrita por la mesa directiva del Concejo de Coveñas, solamente fue firmada por el presidente de esta corporación ( ) Con esto queda claro también que ese acto administrativo si estaba viciado de ilegalidad y fue expedido de forma irregular y que estas razones de irregularidades fueron la principal motivación para revocarlo.

Posteriormente su señoría manifiesta que no se desconoce que la resolución objeto de revocación presuntamente adolecía de un vicio, por presunta falta de competencia del funcionario que la expidió y que la intención del Concejo Municipal al expedir el acto demandado fue la de preservar el ordenamiento jurídico superior y con ello el interés general ( ) El acto administrativo demandando no fue falsamente motivado puesto que para expedirlo se tuvo en cuenta el hecho probado e irregular en la actuación administrativa consistente en la suscripción de la convocatoria con falta de competencia del entonces presidente del concejo municipal y no el hecho de que el proceso se había declarado desierto.

En el análisis del caso se probó que el concejo municipal detectó una (sic) serias irregularidades en el trámite administrativo para la elección de personero de Coveñas – Sucre, periodo 2020 – 2024, particularmente las actuaciones desplegadas a motu proprio por el presidente de esa corporación para dicho momento, al expedir sin competencia los actos administrativos que dieron lugar a la convocatoria.

( ) Acorde con el ordenamiento – lo indicado en la Ley 1437 art. 93, la autoridad que produjo un acto revocable tiene la competencia para retirarlo directamente, aun si ya se ha acudido ante el juez natural (ibidem, art. 95); es una atribución ínsita, que se expresa en el conocido adagio quien puede lo más (adoptar la decisión) puede lo menos (revocarla), en tanto no se hayan configurado los derechos subjetivos que ameriten protección jurídica.

Como tantas veces se ha manifestado, la revocatoria atendió a la particularidad, objetivamente cierta y probada de irregularidades en el concurso de mérito y en atención a que un ciudadano 15 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela pidió la revocatoria por dicho motivo y la autoridad optó por revocar (aun cuando el proceso había culminado, lo cual no indica que fue extemporáneo) y sacar del ordenamiento ese acto ilegal y conforme a las competencias otorgadas legalmente a las autoridades administrativas; entendida así las cosas, no hay falsa motivación, pues ese hecho que se adujo, así se estime nimio por parte del despacho, efectivamente ocurrió y fue el que soportó esa decisión. Se tiene que para la fecha de la expedición del acto objeto de acusación y de la interposición de la demanda, el señor CARLOS PESTANA IMITOLA no tenía derecho particular y concreto tampoco una situación jurídica consolidada ni derechos adquiridos al no elegirlo el día 10 de enero de 2020 y tampoco posteriormente en la próxima elección que fue realizada en cumplimiento de orden judicial, razón por la cual para la expedición del acto de revocatoria (el que en este caso no crea, instituye o modifica situaciones de carácter particular y concreto), no se le erosionó o vulneró ningún derecho y no se le debía solicitar autorización o su consentimiento.”. 10) Los mencionados argumentos que el actor empleó como fundamentos de la vulneración en la acción de tutela ya fueron estudiados por el Tribunal Administrativo de Sucre en la sentencia de 19 de mayo de 2023, objeto de la presente demanda, en los siguientes términos: “La Sala advierte que en el expediente no se encuentra demostrado que el concurso público de méritos para la elección del Personero Municipal de Coveñas período 2020-2024 hubiere sido declarado DESIERTO como se afirmó en el acto demandado, máxime cuando está documentado que el día 31 de diciembre de 2019, el Rector Nacional de la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS publicó los resultados definitivos de la prueba realizada con el puntaje final consolidado hasta en un noventa por ciento dentro del proceso de selección, en el que únicamente figuraba el señor Carlos Augusto Pestana Imitola ( ) Lo que sí aparece demostrado es que la Resolución No. 203 del 27 de noviembre de 2019 por medio de la cual se convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer el cargo de Personero Municipal de Coveñas para el periodo institucional 2020 – 2024, sólo fue suscrita por el Presidente del Concejo Municipal lo que constituye una irregularidad que no puede tenerse por convalidada con el desarrollo de las etapas del mencionado concurso.

En efecto, le asiste razón a la entidad cuando en la Resolución No. 038 del 27 de febrero de 2020 afirma que el mencionado funcionario “… infringió la ley y extralimitó sus funciones toda vez que, convocó el concurso sin la participación y deliberación de los demás miembros de la mesa directiva, y además desconoció el procedimiento que ha fijado la corporación municipal” ( ) Con el material probatorio atrás relacionado, se encuentra acreditado que la Plenaria de Concejo Municipal de Coveñas, en Acta No. 060 de Sesión Pública Ordinaria celebrada el día 22 de agosto de 2019, aprobó que la Mesa Directiva adelantara los trámites necesarios para llevar a cabo el concurso de méritos del Personero Municipal para la vigencia 2020-2024. 16 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela Consecuente con lo anterior, se expidió la Resolución No. 203 del 27 de noviembre de 2019 por medio de la cual se convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer el cargo de Personero Municipal de Coveñas para el periodo institucional 2020 – 2024, resolución que, tal como se expresó con anterioridad, fue suscrita únicamente por el Presidente del Concejo Municipal de Coveñas ( ) desconociendo lo establecido en el literal a) del Art. 2.2.27.2 del Decreto 1038 de 2015, atrás trascrito, según el cual, el Acto de Convocatoria del Concurso Público de Méritos para la Elección de Personero Municipal, “deberá ser suscrita por la Mesa Directiva del Concejo Municipal o Distrital, previa autorización de la Plenaria de la corporación”.

Mesa directiva, que de conformidad con el Art. 28 de la Ley 136 de 1994 se encuentra conformada por 1 Presidente y 2 Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año. Ocurre, entonces, que el Acto de Convocatoria del Concurso Público de Méritos para la Elección del Personero Municipal de Coveñas para el Periodo Constitucional 2020-2024, fue expedido irregularmente con desconocimiento de las normas que regulan la materia.

Irregularidad que no puede categorizarse como una mera formalidad determinada por la carencia de la totalidad de las firmas que debían insertarse en el acto administrativo de convocatoria al concurso púbico de méritos, sino que guarda relación directa con el factor competencia, entendida esta como el ámbito dentro del cual la autoridad puede ejercer válidamente sus atribuciones.

( ) De manera que al suscribir el Presidente del Concejo Municipal de Coveñas el Acto Administrativo de Convocatoria del Concurso Público de Méritos para la elección del Personero de esa municipalidad, abrogó la competencia atribuida por el Decreto 1083 de 2015 a la Mesa Directiva de esa Corporación, sin tener facultad legal para hacerlo, esto es, desbordó su competencia. Así las cosas, la falta de competencia de quien expidió el Acto Administrativo de convocatoria al Concurso Público de Méritos afectó su validez y eficacia; vicio que se extendió a todo el proceso de selección máxime cuando el acto de convocatoria se constituye en el documento que lo guía; pudiendo afectar, inclusive, el acto definitivo o de elección del Personero Municipal.

No se desconoce que está probado que el demandante superó todas las fases del concurso a cargo de la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, es decir, alcanzó el puntaje mínimo aprobatorio y posterior a ello, la entidad conformó la respectiva lista de elegibles, en la que – se itera- aparece únicamente el señor Pestana Imitola como único miembro de la lista, pero esa expectativa se vio afectada por el vicio advertido en el acto de convocatoria que permeo todo el proceso concursal.

Todo lo anterior nos lleva a concluir que las razones que se adujeron en el acto de revocatoria relativas a la violación del ordenamiento al momento de expedirse la Resolución 203 del 27 de noviembre de 2019 son ciertas y ajustadas a derecho; en consecuencia, la presunción de legalidad de la Resolución No. 038 del 27 de febrero de 2020 por medio de la cual el Concejo Municipal de Coveñas revocó en su integridad el mencionado acto no fue desvirtuada, razón suficiente para REVOCAR las sentencias apeladas (sic).”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 17 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela 11) Como viene de leerse, la providencia resolvió las materias que sirvieron de fundamento a la presente acción de tutela, en la medida en que el tribunal analizó las consecuencias derivadas del hecho consistente en que el acto administrativo que convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer el cargo de personero municipal de Coveñas fue suscrito únicamente por el presidente del Concejo, lo cual contravino lo regulado en la Ley 1551 de 2012 y los Decretos 2485 de 2014 y 1083 de 2015, según el cual la convocatoria debe ser suscrita por la Mesa Directiva del Concejo, previa autorización de la plenaria de la corporación. 12) A partir de la valoración de las pruebas aportadas por las partes, el tribunal denotó que, si bien a la plenaria de los concejos municipales les corresponde autorizar la expedición del acto de convocatoria, es a las mesas directivas de tales corporaciones a quienes compete proferir dicho acto y ello no sucedió en el concurso en que el actor aspiró a ser nombrado como personero municipal de Coveñas, por cuanto ese acto lo suscribió el presidente de manera exclusiva, lo cual para la autoridad demandada constituyó una extralimitación de sus funciones legales. 13) Para el tribunal esa fue la razón central por la cual concluyó que la Resolución no. 038 de 2020, por medio de la cual se revocó la Resolución no. 203 de 2019 que convocó y reglamentó el concurso, estuvo ajustada a derecho, independientemente de que en ella se hubiera afirmado que la convocatoria fue declarada desierta por la Corporación Universitaria de Colombia, en atención a que ese no fue su planteamiento fundamental, como lo alegó el demandante en el curso del proceso ordinario y lo reiteró en la acción de tutela. 14) Tal irregularidad se relacionó con el factor competencia de la autoridad que expidió el acto administrativo de apertura de la convocatoria pública, hecho que para la autoridad demandada permeó todo el proceso del concurso de méritos, con la inclusión del acto definitivo para la elección del personero municipal y justificó que el concejo municipal revocara su propio acto. 15) A partir de lo expuesto, para la Sala es claro que los fundamentos que soportaron la interposición de la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a discutir los argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a que 18 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela se admitiera que la Resolución no. 038 de 2020 estuvo falsamente motivada y que con ella se vulneraron sus derechos de audiencia y defensa. 16) Lo mismo debe decirse de cara a los planteamientos del demandante según los cuales la providencia cuestionada adolece de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, porque en ellos el actor reclamó que el Tribunal Administrativo de Sucre desconoció algunas providencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la obligatoriedad de las reglas definidas en los concursos públicos de mérito y la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicios o defectos a dichas situaciones, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el curso del proceso ordinario y que se decidieron por el juez natural de la causa. 17) Para la Sala resulta claro que, si bien la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela no se pronunció puntual y expresamente frente cada una de las providencias invocadas como desconocidas, lo cierto es que todas ellas se citaron con el fin de que el juzgador reconociera que no había lugar a desconocer los efectos de los actos administrativos proferidos en el concurso público de méritos y, en particular, de aquel que publicó la lista de elegibles en la que el demandante ocupó el único puesto de elegibilidad para acceder al cargo ofertado, análisis jurisprudencial que, en todo caso, el tribunal sí realizó, con base en diferentes sentencias; a partir ello, le fue posible establecer que todo el proceso concursal se encontraba viciado por la falta de competencia de la autoridad que expidió el acto administrativo de convocatoria, con la inclusión del acto de elección del personero municipal de Coveñas. 18) Lo expuesto permite concluir que el actor pretendió emplear a la acción de tutela como una instancia adicional y buscó obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se profirió la providencia atacada. 19) Ante ese panorama la Sala reitera que el proceso de acción de tutela no está instituido como una instancia adicional a aquellas establecidas en el ordenamiento jurídico cuyo análisis radica en el juez natural de la causa para decidir sobre las controversias sometidas a su consideración. 19 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela 20) Adicionalmente, en lo referente al reclamado defecto sustantivo el demandante no cumplió con una carga argumentativa suficiente que permitiera a esta Sala, como juez de tutela, entrar a decidir sobre su ocurrencia, en la medida en que no identificó cuál o cuáles fueron las normas omitidas, desconocidas o indebidamente aplicadas por la autoridad demandada para resolver el caso por él planteado. 21) Lo mismo debe predicarse del cargo por violación directa de la Constitución, en el que el demandante expuso una descripción conceptual de los derechos fundamentales que consideró le fueron vulnerados sin exponer razones directas de reproche en contra de la autoridad judicial demandada. 22) Sobre el particular, la Sala estima que no es posible considerar que por el carácter informal de la acción de tutela el juez pueda flexibilizar la formalidad de exigir un mínimo de argumentación que habilite el examen de fondo sobre providencias judiciales y con ello se puedan suplir las falencias argumentativas de quienes reclaman el amparo pues tal proceder desconocería los principios de autonomía judicial, seguridad jurídica y cosa juzgada. 23) En la sentencia SU - 573 de 2019 la Corte Constitucional fue enfática en señalar que cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales constituye una carga de las partes explicar y justificar la relevancia constitucional del asunto cometido a consideración del juez de tutela y para ello se debe explicar con un mínimo de suficiencia argumentativa las razones por las cuales se considera que la providencia atacada incurrió en un determinado defecto pues la simple inconformidad con la decisión de instancia no basta para que el estudio sea procedente. 24) En consecuencia, se encuentra acreditado que la acción de tutela de la referencia no reviste relevancia constitucional porque su objeto fue reabrir un debate jurídico procesal propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia y porque la demanda no cumplió con una carga argumentativa suficiente que amerite un pronunciamiento de fondo. 20 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-00061-00 Actor: Carlos Augusto Pestana Imitola Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Carlos Augusto Pestana Imitola por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Acéptase la coadyuvancia presentada por la Corporación Universitaria de Colombia – IDEAS respecto de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.