CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2020 00939 00 (2810-2020), acumulado al 11001 03 25 000 2020 00963 00 (2923-2020) Demandante: Central Unitaria de Trabajadores de Colombia y otros Demandado: Nación (Ministerios del Trabajo, de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República) Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso 11001 03 25 000 2020 00939 00 (2810-2020), el cual fue acumulado al 11001 03 25 000 2020 00963 00 (2923-2020).

Antecedentes La solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Central Unitaria de Trabajadores, la Confederación General de Trabajadores, la Confederación de Trabajadores de Colombia, la Confederación Democrática de Pensionados y la Confederación de Pensionados de Colombia, mediante apoderado, formularon demanda en orden a que se declare la nulidad del Decreto 1174 de 2020, «[p]or el cual se adiciona el Capítulo 14 al Título 13 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, a efectos de reglamentar el Piso de Protección Social para personas que devengan menos de un Salario Mínimo Legal Mensual Vigente», expedido por el Gobierno nacional, integrado por el presidente de la República y los ministros del trabajo, de salud y protección social y de hacienda y crédito público.

En acápite especial de la demanda, la parte actora solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado, debido a que, a su juicio, fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, a saber: artículos 44, 48, 53 y 93 de la Constitución Política; 6, 15, 17, 18, 26 y 157 de la Ley 100 de 1993; 2 de la Ley 1562 de 2012; 236 del Código Sustantivo del Trabajo; la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, el «Protocolo de San Salvador», el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los Convenios 03, 12, 17, 24, 25 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo, dadas las siguientes razones: El Decreto 1174 de 2020 no fue discutido en la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, creada por el artículo 56 de la Constitución Política y regulada por la Ley 278 de 1996.

Los trabajadores dependientes vinculados por contrato laboral y los independientes con contrato de prestación de servicios son afiliados a los sistemas de salud, pensiones y riesgos laborales. Sin embargo, quienes trabajen con iguales modalidades de vinculación, pero por tiempo parcial, no tienen derecho a afiliarse al Sistema Integral de Seguridad Social, sino a los sistemas complementarios de protección, que no reconocen prestaciones económicas ni amparan la invalidez permanente, lo cual vulnera el principio de igualdad.

El Piso de Protección Social es un intento de desligar la seguridad social de la relación de trabajo, con la consecuencia de restar derechos prestacionales y disminuir las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social. En esas condiciones, el Decreto 1174 de 2020 vulnera la garantía a la seguridad social, pues excluye de sus beneficios a los trabajadores que actualmente los disfrutan.

La norma acusada violenta la protección especial a la mujer y a la maternidad, ya que el Piso de Protección Social no reconoce el pago de la licencia de maternidad. El Decreto 1174 de 2020 transgrede el principio de progresividad de la seguridad social, previsto en el artículo 48 de la Constitución Política y en normas internacionales que integran el Bloque de Constitucionalidad, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el «Protocolo de San Salvador» y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en tanto ya existe una norma especial «que permite la afiliación y modalidad especial de cotización, para las personas que trabajan a tiempo parcial y en razón a ello perciben ingresos inferiores al resto de trabajadores, cual es el Decreto 2616 de 2013», que rige desde hace más de siete (7) años y hace posible el ingreso de estos trabajadores a los regímenes de salud, pensión y riesgos laborales.

La reglamentación de los Beneficios Económicos Periódicos desconoce el artículo 48 constitucional, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez que hace obligatoria la afiliación a dicho sistema respecto de quienes devengan ingresos suficientes para ahorrar en un régimen pensional, a pesar de que el constituyente concibió esa herramienta para las personas de escasos recursos y para quienes no cumplan las condiciones para pensionarse, lo cual solo se sabría al momento de cumplir la edad de pensión. «[…] como quedó contemplado el Piso de Protección Social en [el] Decreto 1174 [de 2020], no habría seguridad en el ingreso ni para la niñez, ni en la edad activa, pues la salud subsidiada a la cual se envían estos trabajadores y trabajadoras, no contempla el pago de incapacidades por enfermedad de origen común, ni licencias de maternidad, ni de paternidad; no garantiza seguridad en el ingreso en edad activa pues el seguro inclusivo al que se envían los trabajadores y trabajadoras en lugar de su afiliación a riesgos laborales; no contempla el pago de incapacidades por enfermedad o accidente laboral; ni tampoco contempla seguridad en el ingreso en la vejez o invalidez pues ni los beps ni el seguro inclusivo contemplan el pago de pensión de invalidez por riesgo común o laboral, respectivamente; ni seguridad en el ingreso en la vejez pues los montos reconocidos, al ser el producto de un ahorro individual, constituyen mensualidades que ni siquiera superan la línea de la pobreza».

El Decreto 1174 de 2020 desconoce los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Indemnización por Accidentes del Trabajo; sobre las Enfermedades Profesionales; sobre el Seguro por Enfermedad; y sobre la Protección a la Maternidad. El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 8 de junio de 2023, el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de cinco (5) días, dentro del cual los Ministerios del Trabajo y de Salud y Protección Social guardaron silencio.

Mientras tanto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opusieron al decreto de la cautela, así: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público La parte actora no justificó por qué la suspensión provisional es necesaria para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la finalidad de las pretensiones.

La solicitud de medida cautelar es una reiteración de la demanda, por lo que se pretende un prejuzgamiento. Las organizaciones accionantes se limitaron a transcribir normas, sin explicar, de manera concreta, cómo el acto acusado las vulneraría. El Decreto 1174 de 2020 define mecanismos de protección social para los trabajadores que devenguen un sueldo inferior al mínimo legal.

Puntualmente, el Piso de Protección Social integra el régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los Beneficios Económicos Periódicos y el seguro inclusivo, mas no implica una reforma laboral o pensional, ni impide el acceso a un trabajo formal o al sistema de pensiones. La demanda no está razonablemente fundada en derecho.

Además, los actores no demostraron la titularidad de los derechos invocados; no presentaron los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitieran concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la cautela que concederla; y no indicaron el perjuicio irremediable que se causaría si no se decreta la suspensión provisional del acto acusado, ni de qué forma los efectos de la sentencia serían nugatorios.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República El Decreto 1174 de 2020 fue expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, con el propósito de ampliar la cobertura en protección y seguridad social de los trabajadores, con la implementación del Piso de Protección Social.

La suspensión provisional de los actos administrativos procede cuando a) la vulneración del orden jurídico es evidente, ostensible o notoria; b) existe una subordinación entre la norma invocada y el acto acusado; y c) la no adopción de la medida representa un peligro. Sin embargo, la solicitud formulada por la parte actora no cumplió ninguno de los anteriores requisitos.

Consideraciones El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1174 de 2020, «[p]or el cual se adiciona el Capítulo 14 al Título 13 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, a efectos de reglamentar el Piso de Protección Social para personas que devengan menos de un Salario Mínimo Legal Mensual Vigente», expedido por el Gobierno nacional, integrado por el presidente de la República y los ministros del trabajo, de salud y protección social y de hacienda y crédito público.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y ii) solución del caso concreto. La medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad Los artículos 229 a 241 del cpaca regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.

Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».

En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado que el cpaca «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción. En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Análisis del despacho. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la medida cautelar solicitada por la parte actora, dadas las razones que se exponen a continuación: El artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 creó el Piso de Protección Social como una herramienta tendiente a ampliar la cobertura de la seguridad social a las personas que tuvieran una relación contractual laboral o por prestación de servicios, por tiempo parcial, y que percibieran un ingreso inferior a un (1) salario mínimo legal mensual.

Para tales efectos, este sistema estaría integrado por: «i) el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad en Salud, ii) el Servicio Social Complementario de Beneficios Económicos Periódicos (beps) como mecanismo de protección en la vejez y iii) el Seguro Inclusivo que amparará al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por beps».

Adicionalmente, de conformidad con el parágrafo 2 de la norma citada, el Gobierno nacional reglamentaría el Piso de Protección Social, para lo cual se expidió el Decreto 1174 de 2020, que tiene por objeto reglamentar el acceso y la operación de dicho mecanismo. Ahora bien, mediante la Sentencia C-276 de 2021, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 193 de la Ley 1955 de 2019, por la violación del principio de unidad de materia, toda vez que i) el Piso de Protección Social es una disposición del sistema de seguridad social de índole transversal, por lo cual debía ser regulada a través de un procedimiento legislativo ordinario, a fin de garantizar el principio democrático; y ii) la norma citada no busca impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo ni autorizar recursos para su ejecución. Sin embargo, la Corte dispuso que la declaratoria de inexequibilidad tendría efectos a partir del 20 de junio de 2023.

Así las cosas, al día de hoy, el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 no existe como norma, pues fue expulsado del ordenamiento jurídico colombiano con ocasión de la Sentencia C-276 de 2021. Por consiguiente, el Decreto 1174 de 2020 ha perdido fuerza ejecutoria, de conformidad con el numeral 2 del artículo 91 del cpaca, según el cual los actos administrativos dejarán de ser obligatorios y no podrán ser ejecutados «[c]uando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho».

Así lo ha concluido esta corporación en casos similares: Claramente, los efectos de la inexequibilidad declarada, cuyos fundamentos esenciales acaban de mencionarse y que a la fecha se encuentra ejecutoriada, dejó desprovisto de objeto al artículo 1.3.3.17 del Decreto 961 del 5 de junio de 2019, demandado en el presente medio de control, en tanto reglamentario de la norma legal declarada inexequible, que adicionó el numeral 22 al artículo 512 del ET, y, en esa medida, hizo desaparecer su fundamento jurídico configurando una causal de pérdida de fuerza ejecutoria que incide sobre los juicios de legalidad instaurados contra dicha disposición reglamentaria, en el marco de la regla general establecida en el artículo 21 de Decreto 2067 de 1991, según el cual, los fallos de la Corte Constitucional tienen efecto hacia el futuro, salvo para garantizar el principio de favorabilidad en materias penal, policiva y disciplinaria, así como en el caso previsto en el artículo 149 de la Constitución; tienen el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.

Sobre esa base, cuando se declara inexequible una disposición legal, el decreto que pretendía reglamentarla pierde su objeto; es decir, en los términos del artículo 91 del cpaca, habrían desaparecido sus fundamentos de hecho y de derecho. Una vez definido lo anterior, resulta relevante precisar que la suspensión provisional supone, como presupuesto, que el respectivo acto administrativo esté surtiendo efectos, pues, justamente, la medida cautelar tiene como propósito conjurarlos mientras se profiere la sentencia correspondiente.

En esas condiciones, el despacho considera que la suspensión provisional del Decreto 1174 de 2020 no es procedente, pues no resulta necesaria para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, tal como lo exige el artículo 229 del cpaca, ya que el acto acusado dejó de ser obligatorio y no puede ser ejecutado, en tanto perdió su fuerza ejecutoria, de acuerdo con el artículo 91 del cpaca.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, el despacho considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante no resulta procedente, razón por la cual se denegará. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1174 de 2020, «[p]or el cual se adiciona el Capítulo 14 al Título 13 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, a efectos de reglamentar el Piso de Protección Social para personas que devengan menos de un Salario Mínimo Legal Mensual Vigente», expedido por el Gobierno nacional, integrado por el presidente de la República y los ministros del trabajo, de salud y protección social y de hacienda y crédito público, por las razones expuestas previamente.

Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.