Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2025 07841 00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Segunda de Decisión Acción: Acción de Tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Declara improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Lucena Orosco Zuluaga, contra la providencia del 10 de julio de 2025, emitida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío1, la cual confirmó la decisión dictada el 12 de mayo de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia2, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. único de radicación 63001 33 33 007 2024 00336 01.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Lucena Orosco Zuluaga, actuando por conducto de su apoderada judicial, promovió acción de tutela en contra de las precitadas providencias, y para ello, formuló la siguiente pretensión3: La acción de tutela está dirigida a obtener el amparo del derecho fundamental del debido proceso, vulneración de los derechos de qué trata el artículo 29 y 13 de la Carta Política y como consecuencia de dicho acogimiento se ordene la nulidad del auto que rechazo [sic] la demanda contenciosa administrativa y de la sentencia confirmatoria, cuyo demandante es la señora, LUCENA OROSCO ZULUAGA y como demandado figura el INPEC (Cárcel de Peñas Blancas), por haberse cercenado el derecho a la defensa, al no tener como un acto administrativo complejo el expediente con el radicado 63130311200120140017400, foliatura que llego [sic] por competencia del Juzgado Civil del Circuito de Calarcá y cuyas pruebas documentales conservan validez. 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante el Juzgado. 3 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. Radicado:11001-03-15-000-2025-07841-00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante relató que fue contratada para trabajar como operaria de aseo en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- EPMSE Peñas Blancas de Calarcá desde el 14 de marzo de 2011 mediante contrato verbal y a término indefinido, con una jornada laboral completa y un salario mensual de $ 699.353, pagado por consignación bancaria.
Sostuvo que, fue despedida sin justa causa el 2 de mayo de 2012, sin recibir liquidación de prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social ni contribuciones parafiscales. Agregó que se le adeuda indemnización por despido injusto y demás prestaciones derivadas del contrato. Indicó que, presentó demanda laboral reclamando las precitadas acreencias laborales cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Civil del Circuito de Calarcá, el cual mediante sentencia de primera instancia de 29 de agosto de 2018 negó las pretensiones de la demanda, por tal motivo, interpuso recurso de apelación. Manifestó que, el Tribunal Superior de Armenia, al resolver la apelación, declaró la nulidad de lo actuado, al considerar que la competencia para conocer de la demanda correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativo, y remitió el expediente.
Señaló que el asunto fue asignado al Juzgado Séptimo Administrativo de Armenia, que por auto de 12 de mayo de 2025 rechazó la demanda, indicando que los actos del proceso laboral no constituían actos administrativos ni existía agotamiento de la vía gubernativa. Sostuvo que, la anterior decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual fue resuelto de manera confirmatoria por el Tribunal.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 9 de diciembre de 20254 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto de 11 de diciembre de 20255 la admitió y dispuso notificar6 al Tribunal, como autoridad judicial accionada; así como vincular7 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, como tercero con interés directo en el resultado del proceso.
De igual forma, se requirió tanto al Juzgado como al Tribunal para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado núm. 63001 33 33 007 2024 00336 00, el cual fue remitido8. 4 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. 5 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. 6 Esta orden se cumplió el 15 de diciembre de 2025.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. 7 Ibidem. 8 Visto en los índices 8 y 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. Radicado:11001-03-15-000-2025-07841-00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia9, allegó informe en el que advierte que no ha desconocido los derechos fundamentales alegados por la aparte accionante. Precisó que las actuaciones cuya nulidad se solicitó en la subsanación de la demanda, esto es, el auto que inadmitió la demanda, la contestación y la reforma de la demanda dentro del proceso ordinario laboral, no constituyen actos administrativos definitivos, motivo por el cual no son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Añadió que en el caso concreto no se cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la demandante contó con mecanismos adecuados dentro del proceso ordinario laboral para identificar y controvertir los eventuales actos administrativos que pudieran haber sido objeto de demanda. 3.3. El Tribunal Administrativo del Quindío10 allegó el hipervínculo del proceso ordinario, sin embargo, no rindió informe alguno.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199111 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,12 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202113, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 201914, modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente15: 4.2.1. La señora Lucena Orosco Zuluaga presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Cooperativa de Trabajo Asociado Ejercer Aseo en Liquidación, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM, EICE, liquidado, administrado por la Fiduciaria La 9 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. 10 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 12 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 13 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 14 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 15 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 63001 33 33 007 2024 00336 00/01.
Visto en los índices 2 y 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00. Radicado:11001-03-15-000-2025-07841-00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previsora S.A., y contra el INPEC – Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Calarcá Peñas Blancas, con el propósito de obtener la declaratoria de existencia de un contrato realidad y el pago, a título de indemnización, de las prestaciones laborales. 4.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, que mediante auto del 12 de mayo de 2025 resolvió rechazar la demanda. 4.2.3. Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, y el Tribunal, mediante providencia del 10 de julio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que16: […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […].
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional. 16 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicado:11001-03-15-000-2025-07841-00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades17: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia18. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)19.
(Se destaca) […]. En la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
En igual sentido anotó que “como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.
(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la 17 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 18 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 19 Corte Constitucional. Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicado:11001-03-15-000-2025-07841-00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
Bajo las anteriores reglas, la Sala advierte que, en el presente asunto, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, en tanto no se supera el tercer elemento que lo integra, esto es, evitar que la acción de tutela sea utilizada como una instancia adicional o un mecanismo alternativo para controvertir las decisiones adoptadas por el juez natural de la causa.
Se observa que, en el escrito contentivo del recurso de apelación incorporado al proceso ordinario, la hoy accionante manifestó lo siguiente20: La decisión tomada por su Señoría, la respeto, pero no la comparto, porque está desconociendo que la demanda administrativa presentada, tiene como sustento unos actos administrativos que en conjunto forman un ACTO ADMINISTRATIVO COMPLETO, ya que se trata de varios actos administrativos edificados por el Instituto Nacional Penitenciario, (cárcel de Peñas Blancas), argumentando que la reforma de la demanda, la admisión y la contestación de la misma, por parte del demandado, no son actos de una autoridad administrativa, sino que son actos particulares, que no vinculan a la administración pública, no son manifestaciones de voluntad de la administración en ejercicio y no son objeto de control judicial.
El acto administrativo complejo existe en Colombia y lo define el Consejo de Estado, como “aquel que requiere la reunión de varias voluntades administrativas para su formación. Estas voluntades pueden provenir de la misma entidad o de diferentes entidades, pero siempre con una finalidad común y un objeto único”. Ahora bien, se advierte lo siguiente de los fundamentos del escrito de tutela21: Los anteriores hechos, constituyen una violación al derecho fundamental del debido proceso de qué trata el artículo 29 de nuestra Carta Política, puesto que al subsanar la demanda laboral que llego [sic] a trámite ante la justicia contenciosa administrativa, se adujo que el expediente 63130311200120140017400, que diligencio [sic] el Juzgado Civil del Circuito de Calarcá Quindío, constituía un acto administrativo complejo, dado que existen dentro del plenario contestación de la demanda del demandado INPEC, la certificación que tenía convenio con Caprecom; la cárcel fue el lugar donde se prestó el servicios de aseo, por parte de la demandante, Lucena Orosco Zuluaga.
El compendio es un completo acto administrativo que fue debidamente conocido por la parte demandada ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Pensar que el expediente con el radicado, 63130311200120140017400, no constituye en sí mismo un acto administrativo complejo es desconocer el principio de igualdad, también vulnerado en este caso y conlleva a denegar el acceso a la justicia, lo cual se evidencia con los argumentos esgrimidos.
En efecto, del análisis del escrito de tutela se evidencia que la parte actora pretende reabrir el debate ya surtido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al insistir en que determinadas actuaciones procesales adelantadas en el proceso ordinario laboral, en particular, el expediente identificado con el radicado 631303 20 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 07841 00 21 Ibidem.
Radicado:11001-03-15-000-2025-07841-00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11200120140017400, constituyen un supuesto “acto administrativo complejo” susceptible de control jurisdiccional.
Esta misma tesis fue planteada por la accionante tanto en el trámite ordinario como en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión proferida por el juez contencioso administrativo, en el que expresó su inconformidad con la valoración jurídica efectuada por dicho despacho respecto de la naturaleza de los actos procesales allegados al expediente.
Así, resulta claro que la controversia planteada en sede de tutela no introduce un problema constitucional autónomo, sino que reproduce los argumentos ya sometidos a consideración del juez competente. Bajo este contexto, se constata que la acción de tutela está siendo utilizada como un mecanismo para controvertir la interpretación jurídica y la valoración probatoria realizadas por el juez natural, finalidad que resulta abiertamente incompatible con la naturaleza subsidiaria y excepcional del presente amparo constitucional.
Debe recordarse que cuando el juez ordinario resuelve la controversia sometida a su conocimiento dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, ejerce legítimamente la función jurisdiccional que le ha sido atribuida por el ordenamiento jurídico. En tales circunstancias, cualquier intervención del juez constitucional que pretenda sustituir el análisis realizado por el juez natural supondría un desconocimiento del principio del juez competente y una indebida intromisión en la autonomía judicial.
Solo de manera excepcional la tutela procede contra providencias judiciales, cuando se acreditan defectos protuberantes que comprometen de forma directa el núcleo esencial del debido proceso o el derecho de defensa. Sin embargo, ese supuesto no se configura en el caso bajo estudio, pues no se advierte que la decisión cuestionada haya desconocido el debate planteado por las partes, ni que haya sorprendido a estas con una decisión ajena al marco fáctico y jurídico del proceso.
En consecuencia, sin que resulte necesario efectuar consideraciones adicionales, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, por cuanto no se cumple el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Lucena Orosco Zuluaga, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicado:11001-03-15-000-2025-07841-00 Accionante: Lucena Orosco Zuluaga Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 5 de febrero de 2026.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.