REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: JORGE ELIÉCER MOSQUERA CUESTA Y OTROS Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Y OTRO Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Asunto: LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN INVOCADA CARECE DE EFECTOS JURÍDICOS – DESESTIMA RECURSO Síntesis del caso: la parte actora alega que el fallo de segunda instancia desconoció la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado por cuanto el señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta, quien fue absuelto en el proceso penal en virtud del principio in dubio pro reo, no obró con dolo o culpa grave ni provocó los hechos que dieron lugar a su captura y privación de la libertad, por lo tanto el Estado no puede ser exonerado de responsabilidad.

Se desestima el recurso porque la sentencia invocada carece de efectos jurídicos. Decide la Sala el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora contra la sentencia de 15 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de reparación directa no. 05837-33-33- 001-2014-00862-01, que revocó la sentencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negó. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros presentaron demanda1 en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa en contra de la Nación – Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación para que se declaren patrimonialmente responsables por los perjuicios causados a los demandantes por la privación injusta de 1 El 23 de septiembre de 2014.

Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2 la liberad que sufrió el señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta (fls. 1 a 34 y 407 a 438 cdno. ppal.). Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 9 de febrero de 2011, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Apartadó (Antioquia) con Función de Control de Garantías formuló imputación de cargos contra el señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta por el presunto delito de concierto para delinquir agravado dirigido a la comisión de homicidios, y le impuso medida de aseguramiento privativa de la libertad consistente en detención preventiva en establecimiento carcelario. 2) La acusación que hizo la Fiscalía General de la Nación tuvo como sustento, entre otras pruebas, las declaraciones que hizo un menor de edad ante la Defensoría de Familia de Apartadó (Antioquia), quien suministró información relacionada con personas que hacen parte de la banda criminal denominada “los paisas” dedicada a la limpieza social e identificó como miembro y jefe a Jorge Eliécer Mosquera Cuesta con el alias “cabeza de motor”. 3) Las declaraciones rendidas por el menor de edad fueron confusas, incoherentes y contradictorias por lo cual el señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta no fue efectivamente individualizado ni mucho menos se probó su responsabilidad como autor del delito. 4) El 12 de junio de 2013 el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Antioquia en audiencia de lectura de fallo absolvió a Jorge Eliécer Mosquera Cuesta de la conducta imputada en aplicación del principio in dubio pro reo, decisión que no fue objeto de recursos. 5) Como consecuencia de las actuaciones de las entidades demandadas el señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta permaneció privado injustamente de su libertad por diecinueve (19) meses y dieciséis (16) días. 2.

La sentencia de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Turbo (Antioquia) mediante sentencia2 de 10 de julio de 2017 decidió, por una parte, declarar probada la excepción 2 Notificada electrónicamente el 11 de julio de 2017. Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3 de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación y, de otro lado, declarar patrimonialmente responsable a la Nación – Rama Judicial por la privación injusta de la libertad del señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y la condenó al pago de los perjuicios morales y materiales causados a los demandantes; al respecto, adujo que la legalización de la captura del señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y la imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario son decisiones que estuvieron en cabeza de la Nación – Rama Judicial y no de la Fiscalía General de la Nación, por lo cual son de su responsabilidad, adicionalmente, según la jurisprudencia del Consejo de Estado (vigente para la época), cualquier restricción a la libertad que no tenga justificación configura un daño antijurídico que debe ser resarcido, en ese sentido, en el presente asunto se configuró un daño antijurídico debido a que el señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta no se encontraba en la obligación de soportar la limitación a la libertad y la entidad demandada no acreditó ninguna causal de exoneración de responsabilidad (fls. 663 a 693 cdno. ppal.). 3.

La sentencia de segunda instancia A través de sentencia3 de 15 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación y revocó en lo demás la sentencia para negar las pretensiones de la demanda, como sustento adujo que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 rectificó la jurisprudencia y señaló que en los casos de privación de la libertad cuando se levante la medida restrictiva por cualquier causa se debe verificar la antijuricidad del daño, por consiguiente, no se demostró que la privación de la libertad del demandante fuera injusta y, por el contrario, las actuaciones de la entidad demandada se enmarcaron en los límites establecidos en la ley para tomar las medidas privativas de la libertad, pues, el testigo menor de edad que formaba parte del grupo delincuencial “los paisas” suministró información a la Policía Nacional e identificó a Jorge Eliécer Mosquera Cuesta con el alias “cabeza de motor” como la persona que le entregaba las armas y le daba órdenes para cometer delitos, información que fue confirmada por los investigadores y que coincide con las actividades delictivas de otras personas que fueron denunciadas por el menor, así como también con las incautaciones de armas realizadas en allanamientos de las residencias mencionadas por aquel, de manera que, aunque el proceso penal culminó 3 Notificada electrónicamente el 16 de octubre de 2019.

Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 con sentencia absolutoria, existió prueba suficiente para respaldar la detención preventiva del procesado (fls. 769 a 780 cdno. ppal.). 4. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El 23 de octubre de 2019, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia por considerar que se desconoció la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso con radicación número 2010-00235-01 (46.947), pues, en casos de privación de la libertad que culminan con sentencia absolutoria por aplicación del principio in dubio pro reo no debe declararse la responsabilidad patrimonial de Estado si se logra demostrar que la privación se generó por el obrar doloso o gravemente culposo de la propia víctima, sin embargo, son falsas las afirmaciones que hizo el tribunal de que en la residencia del señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta le fueron encontradas armas ya que, las incautaciones se hicieron a terceros, tampoco se encuentra probado que haya provocado su captura, la apertura del proceso penal y la privación de su libertad, por lo tanto, no obró con dolo ni con culpa grave desde la perspectiva civil, además, el tribunal no realizó un análisis cuidadoso de la antijuricidad del daño ni tampoco estableció cuál era la autoridad llamada a reparar el daño (fls. 782 a 796 cdno. ppal.). 5.

Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Mediante auto de 5 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió ante esta Corporación el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora (fls. 797 y 798 cdno. ppal.), el cual fue admitido a través de auto de 4 de agosto de 2020 (fls. 803 a 808 ibidem), posteriormente, por auto de 24 de mayo de 2021 (índice 17 SAMAI) se corrió traslado a las partes por el término de quince (15) días, según lo dispuesto en el artículo 266 del CPACA. 1) En dicha oportunidad procesal la Fiscalía General de la Nación se opuso al recurso toda vez que no se desconoció la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, la parte actora no invocó argumentos dirigidos a sustentar el supuesto desconocimiento o inaplicación de la sentencia de unificación sino, a cuestionar la decisión y reabrir el debate probatorio, empero, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no constituye una tercera instancia (índice 11 SAMAI).

Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5 2) La Rama Judicial también se opuso al recurso con sustento en que la sentencia de unificación jurisprudencial invocada estableció un régimen excepcional de responsabilidad objetiva en casos de privación de la libertad en el cual se debe demostrar la antijuricidad del daño, asimismo, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no constituye una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y menos el que debió surtirse en el proceso penal; el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó el análisis de la antijuricidad del daño y encontró una inferencia razonable de la participación del inculpado respecto del delito imputado, por lo tanto la medida de aseguramiento fue adecuada desde el punto de vista constitucional, legal y jurisprudencial (índices 12 y 21 SAMAI). 3) Finalmente, el Ministerio Público rindió concepto en el cual indicó que no le asiste razón al recurrente en alegar que el Tribunal Administrativo de Antioquia absolvió al Estado por el actuar doloso o gravemente culposo del demandante que conllevara a su captura y privación de la libertad, porque en ningún momento llegó a esa conclusión, lo que se manifestó en la providencia es que la Nación - Rama Judicial actuó en el marco legal de sus competencias para proferir tal decisión, de ahí que el daño sufrido por la víctima, a su juicio, no se tornó en antijurídico y es claro que no se desconoció la sentencia de unificación jurisprudencial invocada (índice 20 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, 3) análisis del recurso, y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada consiste en determinar si la sentencia de 15 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera, proceso con radicación número 2010-00235-01 (46.947).

Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6 La Sala desestimará el recurso debido a que no es posible realizar un análisis de fondo porque la sentencia de unificación jurisprudencial del 15 de agosto de 2018 fue dejada sin efectos jurídicos por orden de un juez de constitucionalidad y, además, los argumentos invocados por el recurrente se apartan de la finalidad del recurso extraordinario. 2.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El legislador consagró el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, cabe resaltar que no se trata de una tercera instancia para controvertir el análisis fáctico, jurídico o probatorio realizado en la sentencia cuestionada en la medida en que solo tendrá lugar cuando aquella contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

El artículo 257 del CPACA4 dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en única o en segunda instancia, en este caso la providencia cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A en sede de segunda instancia, por lo cual corresponde a la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado su conocimiento en atención a la especialidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 259 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 14 del Acuerdo 80 de 20195. 3.

Análisis del recurso 1) La parte recurrente alega que la sentencia de 15 de octubre de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 por el hecho de que no se analizó en debida forma la antijuricidad del daño, no se encuentra probado un actuar doloso o gravemente culposo desde el punto de vista civil del señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y tampoco se estableció cuál era la autoridad llamada a reparar el daño. 4 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. 5 Reglamento interno del Consejo de Estado.

Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7 2) La sentencia invocada había modificado la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación en relación con la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por daños irrogados con ocasión de la privación de la libertad de una persona a quien después se le revoca esa medida, sea cual fuere la causa y unificó los siguientes criterios que el juez contencioso administrativo debía verificar: 1) si el daño (privación de la libertad) fue antijurídico o no, a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, 2) si quien fue privado de la libertad actuó con culpa grave o dolo, desde el punto de vista meramente civil -análisis que hará, incluso de oficio-, y si con ello dio lugar a la apertura del proceso penal y a la subsecuente imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva (artículos 70 de la ley 270 de 1996 y 63 del Código Civil) y, 3) cuál es la autoridad llamada a reparar el daño. 3) Sin embargo, la mencionada providencia fue dejada sin efectos en la sentencia de acción de tutela proferida el 15 de noviembre de 2019 por esta Corporación6 y se ordenó dictar una sentencia de reemplazo. 4) En cumplimiento de la orden de tutela la Sección Tercera del Consejo de Estado emitió la sentencia de reemplazo el 6 de agosto de 2020 en la cual señaló que el hecho de que una persona resulte privada de la libertad dentro de un proceso penal que termina con sentencia absolutoria o con resolución de preclusión, no resulta suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado toda vez que se debe determinar si la medida restrictiva causó un daño imputable a la administración. 5) En ejercicio del mecanismo de revisión eventual la Corte Constitucional mediante sentencia SU-363 de 2021 confirmó la sentencia de tutela del 15 de noviembre de 2019 emitida por esta Corporación, tuvo como fundamento que la sentencia de unificación jurisprudencial del 15 de agosto de 2018 vulneró los principios constitucionales de cosa juzgada, juez natural y presunción de inocencia y configuró un defecto sustantivo, en ese sentido dejó en firme la sentencia de reemplazo proferida el 6 de agosto de 2020. 6) Así las cosas, como la sentencia del 15 de agosto de 2018 fue dejada sin efectos jurídicos es claro que, por sustracción de materia, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo sobre el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en la medida en que dicha sentencia fue removida del conjunto de criterios auxiliares de 6 Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección B, CP Martín Bermúdez Muñoz, proceso con radicación no. 11001-03-15-000-2019-00169-01.

Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 8 la actividad judicial y, si bien el recurso se presentó el 23 de octubre de 2019 con antelación a la sentencia de acción de tutela del 15 de noviembre de 2019 que dejó sin efectos la referida sentencia de unificación jurisprudencial, lo cierto es que se extinguió la causa que dio lugar a su interposición, por consiguiente, se desestimará el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia7. 7) Sumado a lo anterior, se advierte que el recurso no se sustenta en una contradicción u oposición a la sentencia de unificación jurisprudencial, sino que, evidencia una manifiesta inconformidad del recurrente con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues, cuestiona el análisis del daño antijurídico y la valoración probatoria en relación con la conducta del señor Jorge Eliécer Mosquera Cuesta con el fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, sin embargo, este mecanismo de impugnación extraordinaria no supone una tercera instancia como se indicó en precedencia. 4.

Condena en costas El artículo 267 del CPACA establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”, no obstante, no se condenará en costas a la parte actora por cuanto la desestimación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deviene de la extinción de los efectos jurídicos de la sentencia invocada y, por lo tanto, de una circunstancia ajena al recurrente, en otros términos, dado que la sentencia de unificación fue dejada sin efectos con posterioridad a la interposición del recurso extraordinario de unificación no se condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Desestimar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 15 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal 7 En los mismos términos se ha pronunciado la Sección Tercera de esta Corporación, entre otras, en la sentencia de 11 de abril de 2024, CP Jaime Enrique Rodríguez Navas, proceso 2019-00048-00 (63.571) y sentencia de 14 de septiembre de 2023, CP José Roberto Sáchica Méndez (E), proceso 2020-00026-00 (65.752).

Expediente 11001-03-26-000-2020-00027-00 (65.754) Demandante: Jorge Eliécer Mosquera Cuesta y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 9 Administrativo de Antioquia dentro del proceso de reparación directa no. 05837-33-33- 001-2014-00862-01. 2º) Abstiénese de condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Cumplido lo anterior y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada (Firmado electrónicamente) FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado (Firmado electrónicamente) JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Ausente con excusa NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado (Firmado electrónicamente) La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el sistema de gestión judicial SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.