Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Policía Nacional. Ley 857 de 2003. Retiro del servicio por voluntad del Gobierno Nacional. Defecto fáctico. Defecto sustantivo. Desconocimiento del precedente. Decisión: Revoca improcedencia y niega la solicitud de amparo. La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora en contra de la Sentencia proferida el 7 de julio de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 12 de mayo de 2025, Sebastián Salamanca Rodríguez, a través de apoderado, presentó una acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la libertad, igualdad, dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia fueron presuntamente transgredidos por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-018-2019-00249-00/01. 2.
A título de amparo, solicitó que se modificaran las Sentencias de 5 de agosto de 2021 del Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y 19 de febrero de 2025 de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en consecuencia, que se ordenara dictar una decisión de remplazo. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora relató que, el 30 de mayo de 2019, radicó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Policía Nacional, con el propósito de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 8782 de 6 de diciembre de 2018, proferida por el director General de la Policía Nacional, mediante la cual se dispuso su retiro del servicio activo de la Institución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
El 5 de agosto de 2021, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que no se demostró que el acto demandado hubiera sido expedido con un fin distinto o ajeno a la potestad del Ministerio de Defensa Nacional de adelantar una renovación generacional dentro de la línea jerárquica, con miras al mejoramiento del servicio.
Sostuvo que, los argumentos expuestos por la parte demandante no sustentaban por sí solos que la resolución acusada fuera contraria a la ley o al ordenamiento jurídico, ni evidenciaban un vicio que justificara su nulidad. De igual manera, precisó que no era procedente el reintegro del actor a la Policía Nacional, toda vez que su retiro del servicio se efectuó con observancia de los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad exigidos. 5.
El 12 de agosto de 2021, el hoy accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Señaló que la autoridad judicial había incurrido en una indebida valoración probatoria, puesto que no tuvo en cuenta las pruebas allegadas al expediente que acreditaban la existencia de acoso laboral. Sostuvo que, se configuró un defecto sustantivo, en la medida en que se omitió aplicar lo dispuesto en la Ley 857 de 2003 y en el Decreto 1512 de 2000.
Agregó que se presentó un desconocimiento del precedente judicial, por cuanto el fallo impugnado no observó sentencias del Consejo de Estado que resultaban aplicables al caso y dejó de analizar lo señalado en la Sentencia SU-053 de 2015 de la Corte Constitucional. 6. El 19 de febrero de 2025, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia. Consideró que las pruebas documentales obrantes en el expediente y los testimonios practicados durante el proceso no ofrecían el respaldo suficiente para tener por demostrada la desviación de poder ni la falsa motivación endilgada, derivada de un supuesto acoso laboral que habría incidido en el retiro.
Indicó que no se probó que la intención del retiro hubiese sido distinta a la prevista por el legislador al conferirle la competencia para disponer retiros en ejercicio de la facultad discrecional, ni que el actor hubiera sido desvinculado por motivos ocultos o adversos, como animadversión o presuntas retaliaciones de su superior jerárquico, que configuraran un vicio de desviación de poder.
Tampoco se demostró la falsa motivación atribuible al acto de retiro, pues no se acreditó la existencia de error de hecho o de derecho que comprometiera la legalidad de la Resolución No. 8782 de 8 de diciembre de 2018, dado que no se requería una motivación que excediera la preestablecida por la ley. 7. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora manifestó que las autoridades judiciales habían incurrido en un defecto fáctico y sustantivo, así como en un desconocimiento del precedente y en una violación directa de la Constitución. Expuso que, al adoptar las decisiones que negaron sus pretensiones, dichas autoridades argumentaron que las razones del retiro obedecían a una supuesta afectación del «servicio policial»; sin embargo, consideró que no se valoró un documento en el que se registraba su evaluación como oficial de policía, en la cual obtuvo la calificación de «superior», circunstancia que desvirtuaba la existencia de afectación al servicio y, por ende, no justificaba su desvinculación de la institución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8.
Sostuvo igualmente que no se apreciaron debidamente los testimonios rendidos durante el proceso, a partir de los cuales se evidenciaba con claridad la existencia de acoso laboral, en tanto se habría vulnerado su dignidad humana, afectado su desempeño y quebrantado su salud. 9. Adujo que, el acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, mediante la cual se recomendó su retiro, no dio cumplimiento a los criterios ni a las reglas establecidas en la Sentencia SU-053 de 2015 proferida por la Corte Constitucional, y que pese a que dicha decisión fue citada en las providencias de primera y segunda instancia no fue analizada en su totalidad.
Contrario a ello, señaló que las autoridades judiciales sustentaron su decisión en el precedente fijado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 5 de octubre de 20151 y en la Sentencia SU-172 de 2015 de la Corte Constitucional, desconociendo así el alcance de la Sentencia SU-053 de 2015. 10. Manifestó también que las autoridades incurrieron en una interpretación errónea del artículo 55 del Decreto 1512 de 20002 y de los artículos 13 y 24 de la Ley 857 de 2003, normas que establecían de manera inequívoca la obligación de que tanto el director General como el subdirector de la Policía Nacional comparecieran de forma individual y separada en los procedimientos que requirieran su intervención. Indicó que dicha irregularidad se agravaba por el hecho de que el subdirector no suscribió el acta en calidad de tal, sino de director General encargado, lo que implicaba el incumplimiento de una exigencia formal que comprometía la validez del acto administrativo cuestionado. 11.
Finalmente, señaló que tanto en primera como en segunda instancia se omitió un pronunciamiento sobre el silencio guardado por la parte demandada, lo cual constituía un elemento probatorio que demostraba la existencia del acoso laboral y que debía haber conducido a la decisión favorable de sus pretensiones. Intervenciones5 1 Radicado: 11001-03-15-000-2015-02207-00 (AC). 2 «Artículo 55.
Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional. La Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional estará integrada por: 1. El Ministro de Defensa Nacional 2. El Director General de la Policía Nacional 3. El Subdirector de la Policía Nacional 4. Los Oficiales Generales de la Policía Nacional en servicio activo, que se encuentren en la guarnición de Bogotá.» 3 «Artículo 1.
Retiro. El retiro del personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, es la situación por la cual este personal, sin perder el grado, cesa en la obligación de prestar servicio. El retiro de los Oficiales se efectuará a través de decreto expedido por el Gobierno Nacional. El ejercicio de esta facultad, podrá ser delegada en el Ministro de Defensa Nacional hasta el grado de Teniente Coronel.
El retiro de los Suboficiales se efectuará a través de resolución expedida por el Director General de la Policía Nacional. El retiro de los Oficiales deberá someterse al concepto previo de la junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, excepto cuando se trate de Oficiales Generales. La excepción opera igualmente en los demás grados, en los eventos de destitución, incapacidad absoluta y permanente, gran invalidez, cuando no supere la escala de medición del decreto de evaluación del desempeño y en caso de muerte.» 4 «Artículo 2.
Causales de Retiro. Además de las causales contempladas en el Decreto-ley 1791 de 2000, el retiro para los Oficiales y los Suboficiales de la Policía Nacional, procederá en los siguientes eventos: 4. Por llamamiento a calificar servicios. 5. Por voluntad del Gobierno Nacional en el caso de los Oficiales, o del Director General de la Policía Nacional, en el caso de los Suboficiales. 6.
Por incapacidad académica.» 5 Mediante Auto de 28 de mayo de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en calidad de terceros con interés legítimo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que los argumentos expuestos en la solicitud de tutela evidenciaban la inconformidad del actor frente a la interpretación normativa efectuada por los operadores judiciales, así como respecto de la valoración probatoria que, con fundamento en las reglas de la sana crítica, dio lugar a la decisión objeto de controversia.
Indicó que dicho debate no debía plantearse a través de la acción de tutela, puesto que esta no podía convertirse en una instancia adicional de revisión. 13. Precisó que, las pruebas documentales obrantes en el expediente y los testimonios practicados durante el proceso no eran lo suficientemente concretos para tener por acreditadas la desviación de poder y la falsa motivación alegadas por el accionante, derivadas de un supuesto acoso laboral que habría incidido en su retiro. 14.
Manifestó que, en relación con el presunto acoso laboral, las situaciones descritas por el actor no se demostraron, dado que no fueron objeto de investigación dentro de un proceso disciplinario que permitiera establecer su ocurrencia. Añadió que no se acreditó que los comportamientos denunciados hubiesen sido sistemáticos ni que tuvieran como propósito procurar su desvinculación injustificada; por el contrario, resaltó que no existió investigación alguna que así lo determinara y que, incluso, la Procuraduría no encontró mérito para continuar la actuación respectiva. 15.
Manifestó igualmente que los motivos que sustentaron la decisión de retiro se relacionaban con deficiencias en el desempeño policial del actor, las cuales afectaban el buen servicio institucional. Destacó que, al pertenecer al nivel directivo en calidad de oficial, se le exigía un alto grado de liderazgo y ejemplaridad frente a sus subalternos. Aunado a lo anterior, consideró que no se configuró falta de motivación en el acto de retiro, pues la institución estudió y analizó su hoja de vida, los formularios de seguimiento y evaluación, así como los oficios remitidos por el comandante de la Estación de Policía Santa Fe y por el director de la Policía Metropolitana de Bogotá, de manera que se realizó un examen integral de su desempeño como oficial. 16.
La Policía Nacional solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, tras considerar que no se advertía la existencia de un perjuicio irremediable ni de una amenaza inminente e injustificada que hiciera procedente el amparo constitucional como mecanismo para obtener el reconocimiento de las pretensiones formuladas. Señaló que la controversia ya había sido debatida a través de otras vías jurisdiccionales idóneas para su resolución, por lo que la tutela no podía emplearse como sustituto de los medios ordinarios de defensa judicial. 17.
Sostuvo que, durante el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no se acreditaron vicios de forma ni de fondo en la resolución de retiro, razón por la cual no podía afirmarse que se hubiesen vulnerado derechos fundamentales. Por el contrario, indicó que la decisión se adoptó conforme a Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 derecho y en observancia de los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad que orientan ese tipo de actuaciones administrativas. 18.
Agregó que el retiro del actor se fundamentó en razones objetivas, previamente evaluadas y documentadas por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, en atención a criterios de eficiencia, disciplina y compromiso institucional. En ese sentido, afirmó que no se demostró la existencia de desviación de poder, falsa motivación ni acoso laboral sistemático en el acto administrativo de retiro. 19.
El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá envió el enlace de acceso al expediente digital del proceso ordinario. Sentencia impugnada 20. El 7 de julio de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, comoquiera que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos presentados no demostraron una vulneración ni una amenaza cierta de derechos fundamentales, sino que se orientaban a reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural del conocimiento.
Indicó que lo planteado por el accionante correspondía, en realidad, a discrepancias de naturaleza estrictamente legal y a una inconformidad con las resultas del proceso ordinario. 21. Afirmó que los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión provenían de una interpretación razonable de las pruebas obrantes en el expediente, así como del marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.
Manifestó, además, que no se advertía actuación caprichosa o arbitraria por parte de las autoridades judiciales, por lo que resultaba improcedente que el juez de tutela revisara o revaluara la interpretación y el alcance otorgados por el juez competente en el asunto. 22. Sostuvo que la acción de tutela no constituía una instancia adicional al proceso ordinario ni podía utilizarse para desconocer la autonomía e independencia que caracterizaban la función judicial.
Precisó que al analizar la Sentencia SU-053 de 2015, se concluyó que el acto acusado cumplía con los requisitos de motivación reforzada exigidos por la Corte Constitucional, pues se sustentaba en hechos verificables, antecedentes negativos y criterios objetivos debidamente valorados. 23. En cuanto al presunto acoso laboral, señaló que las autoridades judiciales concluyeron que el actor no aportó prueba documental que acreditara una conducta sistemática de persecución ni decisión administrativa o disciplinaria que respaldara dicha afirmación. Finalmente, respecto de la presunta irregularidad en la conformación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, consideró que el subdirector de la Policía Nacional actuó como director encargado con fundamento en una resolución expedida por el ministerio, circunstancia que desvirtuaba la existencia de un vicio formal en el procedimiento seguido para recomendar la desvinculación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Impugnación 24.
La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, por cuanto no compartió los argumentos expuestos por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Sostuvo que la acción sí superaba el requisito de relevancia constitucional, en tanto se alegaba la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, dignidad humana y acceso a la administración de justicia. 25.
Asimismo, manifestó que se había configurado un defecto fáctico por omisión probatoria, dado que no se valoraron las evaluaciones de desempeño en las que obtuvo la calificación de «superior», prueba documental que resultaba determinante para demostrar su rendimiento institucional sobresaliente. Adujo, además, que no se apreció el indicio grave derivado de la falta de contestación de la demanda por parte de la Policía Nacional. 26.
Advirtió que también se presentó un defecto sustantivo, tras estimar que se desconoció lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto 1512 de 2000, norma que exigía la firma plena de los miembros de la Junta Asesora, requisito que no constituía un mero formalismo, sino una condición esencial de validez del acto administrativo. 27. Finalmente, reiteró que se desconoció la Sentencia SU-053 de 2015 de la Corte Constitucional, la cual exigía que los actos de retiro se sustentaran en una motivación reforzada, objetiva, verificable y proporcional.
II. CONSIDERACIONES Competencia 28. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 29.
Revisado el escrito de tutela, la Sala advierte que los reparos de la accionante están encaminados a que se dejen sin efectos las Sentencias de 5 de agosto de 2021 del Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y 19 de febrero de 2025 de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. No obstante, el análisis de la presunta vulneración se centrará en la Sentencia de 19 de febrero de 2025, toda vez que esta providencia fue la que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia y definió el asunto objeto de debate.
Problema jurídico Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 30. Corresponde a la Sala determinar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la Sentencia proferida el 19 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
De ser así, deberá establecerse si con la adopción de la providencia cuestionada, se incurrió en un defecto fáctico, sustantivo y/o en desconocimiento del precedente, en particular por una eventual indebida valoración del material probatorio y de las circunstancias de hecho, así como por el presunto desconocimiento del artículo 55 del Decreto 1512 de 2000 y la Sentencia de Unificación SU-053 de 2015 de la Corte Constitucional.
Procedibilidad de la acción de tutela 31. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por el otro, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la decisión que se cuestiona;
(2) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos; (3) la acción de tutela se presentó el 12 de mayo de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 19 de febrero de 2025; (4) no se cuestionó una irregularidad procesal;
(5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 32. (7) En relación con la relevancia constitucional, contrario a la tesis adoptada por el juez de tutela de primer grado, logró advertirse que se satisfizo el requisito en comento dado que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la libertad, igualdad, dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia por un presunto defecto fáctico, sustantivo y/o desconocimiento del precedente, los cuales fueron debida y suficientemente desarrollados.
Aunado a ello, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni económico. 33. Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se revocará la decisión de primera instancia y se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de la vulneración alegada: estudio de defecto 34. La Sala negará el amparo solicitado por la parte accionante, por las razones que pasan a explicarse: 35.
En el presente caso, la parte actora alegó la configuración de un defecto fáctico, derivado de la supuesta falta de valoración de su evaluación de desempeño, en la cual obtuvo una calificación «superior» que, según afirmó, desvirtuaba la afectación del servicio policial invocada como causal de retiro. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 36.
Al respecto, la Sala advierte que, contrario a lo señalado por el accionante, la autoridad judicial sí valoró dicho elemento probatorio. En efecto, al adoptar su decisión, tuvo en cuenta el formulario de evaluación y seguimiento correspondiente a los años 2017 y 2018, en el que se registraron diversas anotaciones relacionadas con comportamientos personales, compromiso institucional y trabajo equipo, tales como el incumplimiento de órdenes impartidas por sus superiores, entre ellas, la realización del descargue de una motocicleta asignada al CAI San Diego, la presentación de informes sobre verificaciones de establecimientos públicos, la entrega oportuna de la relación de medidas de protección y sus respectivas actuaciones, y la revista física del material logístico del CAI dentro del plazo debido. 37.
Asimismo, se evidenció que el actor no se mantuvo atento al medio de comunicación ni asumió el liderazgo frente a situaciones operativas. En cuanto a su rol como evaluador, incumplió las funciones asignadas al no resolver dentro del término legal los recursos interpuestos por sus subordinados y por no realizar las anotaciones de seguimiento, lo que denotó falta de idoneidad y liderazgo en el ámbito administrativo.
También se constató un deficiente trabajo en equipo, ausencia injustificada a formaciones, incumplimiento reiterado de órdenes de sus superiores, mala disposición para el servicio y desatención de funciones básicas de supervisión operativa, como la ubicación del personal en los cuadrantes y la entrega de minutas de vigilancia. 38. En ese orden de ideas, se evidencia que la Sala determina que sí se efectuó un análisis completo de los elementos probatorios y que, a partir de esos, la autoridad judicial concluyó que la Resolución No. 8782 de 2018 cumplió con el mínimo de motivación exigido para los actos discrecionales, en tanto el retiro del servicio se sustentó en la afectación al servicio y en la pérdida de confianza institucional.
En ese sentido, precisó que la valoración de la afectación al servicio no depende del número de felicitaciones o sanciones recibidas, ni de un balance entre ellas, sino de la trascendencia y gravedad de cada actuación individualmente considerada. 39. De igual manera, el señor Salamanca Rodríguez sostuvo que existió una falta de apreciación de los testimonios que, según indicó, demostraban que el verdadero motivo de su retiro fue un acoso laboral.
Al respecto, se observa que la autoridad judicial valoró los testimonios rendidos por Edwar Stevers Cortes Silva, Álvaro Cortes Claros y Fernando Julio Cañón Jiménez. 40. Edwar Stevers Cortes Silva manifestó que si bien existía un ambiente laboral pesado, el maltrato verbal no se dirigía contra una persona en particular, sino que era generalizado hacia todo el personal, mediante el uso de palabras soeces y degradantes.
Por su parte, Álvaro Cortes Claros relató que cuando el coronel llegaba al lugar de trabajo adoptaba un trato irrespetuoso frente al personal, poniendo en duda el proceder del hoy accionante. Precisó que los llamados de atención hacían referencia a aspectos personales, tales como que era «muy buena gente», que debía rendir más informes, que no cumplía con dar resultados positivos ni con las metas estadísticas, observando que en las formaciones era común que Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 se le recriminara por ese tipo de situaciones. 41.
A su turno, Fernando Julio Cañón Jiménez señaló que en varias ocasiones presenció actos de maltrato o acoso laboral del coronel hacia el hoy accionante durante las formaciones. Indicó que el teniente Salamanca debía cumplir el servicio de oficial de vigilancia, formar el personal y dar parte de las novedades, pero que en una ocasión el coronel Villamizar se mostró inconforme porque el parte no había sido entregado, lo trató despectivamente frente a los demás funcionarios, llamándolo «bobo» e incapaz, y le retiró el mando del personal, ordenando al teniente Lozano asumirlo.
Agregó que, en reiteradas oportunidades, el accionante debía doblar los turnos de servicio hasta altas horas de la madrugada y reincorporarse a su jornada a primera hora del día siguiente. 42. Pese a las declaraciones anteriores, la autoridad judicial concluyó que no se demostró de manera clara y fehaciente la existencia de una conducta persistente y dirigida específicamente contra el actor con el fin de intimidarlo o causarle un perjuicio laboral.
Lo anterior, por cuanto los testigos coincidieron en señalar que el maltrato verbal era generalizado hacia todo el personal y no exclusivo en contra del hoy accionante. En consecuencia, determinó que si bien algunas de las conductas descritas por el superior pudieron constituir expresiones de maltrato o acoso, no se acreditó documentalmente que hubiesen sido sistemáticas o encaminadas a procurar su desvinculación injustificada.
Además, dicha conclusión cobró mayor relevancia cuando resaltó que no existió investigación disciplinaria que demostrara dicho comportamiento, toda vez que la Procuraduría no encontró mérito para continuar la indagación respectiva. 43. Finalmente, se evidencia que la autoridad judicial no llegó a dicha conclusión únicamente con los testimonios rendidos, sino también en conjunto con los formularios de seguimiento, en los cuales evidenciaba que la mayoría de las anotaciones negativas efectuadas contra el hoy accionante provenían de reportes formulados por otros oficiales distinto al coronel referido en los testimonios.
Situación que daba cuenta del incumplimiento de órdenes administrativa y operativas, sin que de ellas pudiera inferirse que realmente existió una persecución sistemática en su contra. Por el contrario, se advirtió la existencia de faltas frente a las funciones propias del cargo y del grado que ostentaba, las cuales justificaban las observaciones consignadas en su evaluación. 44.
Asimismo, el accionante señaló que las autoridades judiciales no se pronunciaron frente al presunto indicio grave que generaba la falta de contestación de la demanda por parte de la Policía Nacional. Aunado a ello, esta Sala señala que, si bien la parte demandada no contestó la demanda, dicha circunstancia no implicaba la aceptación de los hechos ni conducía, por sí sola, a la prosperidad de las pretensiones, pues el silencio procesal no exonera al demandante de acreditar los supuestos fácticos que sustentan su reclamación. En ese sentido, el tribunal contaba con un acervo probatorio suficiente para adoptar una decisión de fondo, del cual se desprendió que no se configuraban los elementos constitutivos del acoso laboral alegado.
Por tanto, el análisis efectuado se basó en la valoración objetiva de las pruebas obrantes en el expediente y no en la ausencia de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 contradicción de la entidad demandada, de manera que no puede afirmarse que se haya incurrido en omisión o desconocimiento del silencio de la parte demandada, ni que ello tuviera la virtualidad de modificar el sentido del fallo. 45.
En cuanto al presunto defecto sustantivo, el actor cuestionó la validez formal del acto administrativo de retiro, aduciendo una errónea interpretación del artículo 55 del Decreto 1512 de 2000 y los artículos 1 y 2 de la Ley 857 de 2003, en razón a la ausencia de la firma del subdirector de la Policía Nacional en el acta correspondiente.
Sobre el particular, la Sala observa que dentro del material probatorio se evidencia la Resolución No. 7062 de 2018, mediante la cual el Ministerio de Defensa Nacional dejó a, José Ángel Mendoza Guzmán, encargado de las funciones de la Dirección General de la Policía Nacional, esto, sin perjuicio de sus funciones propias como subdirector General de la Policía Nacional. 46.
Ahora bien, se advierte que si bien en el acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, solo se encuentra la firma de José Ángel Mendoza Guzmán como director General de la Policía Nacional encargado, lo cierto es que su firma en calidad de subdirector General de la Policía Nacional no constituye por si solo una causal de nulidad del acto administrativo. 47.
Por consiguiente, el hecho de que en el acta no se consignara expresamente la doble condición, esto es, como subdirector General y como director General encargado, no quiere decir que comparta un vicio que invalide el acto administrativo de retiro, dado que el encargo fue debidamente conferido por autoridad competente y se encontraba vigente al momento de la suscripción. En ese orden de ideas, no se advierte una aplicación errónea de la normatividad, por cuanto la autoridad judicial efectuó una interpretación ajustada respecto a las facultades conferidas para el acto y la composición de la junta. 48.
Por último, en relación con el presunto desconocimiento de la Sentencia SU-053 de 2015 de la Corte Constitucional, el actor afirmó que la autoridad judicial omitió realizar un análisis integral del estándar mínimo de motivación establecido para los actos discrecionales de retiro. No obstante, se evidencia que la autoridad judicial tuvo en cuenta los criterios fijados en la Sentencia SU-172 de 2015, cuyos parámetros coinciden sustancialmente con los de la Sentencia SU-053 de 2015. 49.
En una y otra decisión se establecieron los mismos estándares mínimos de motivación, orientados a garantizar la concordancia de los actos discrecionales con los postulados del Estado Social de Derecho, el principio de legalidad y la protección de los derechos fundamentales de los miembros de la Policía Nacional6. 6 «- Se admite que los actos administrativos de retiro discrecional de la Policía Nacional no necesariamente estén motivados en el sentido de relatar las razones en el cuerpo del acto como tal.
Pero, en todo caso, sí es exigible que estén sustentados en razones objetivas y hechos ciertos. En este sentido, el estándar de motivación justificante es plenamente exigible. - La motivación se fundamenta en el concepto previo que emiten las juntas asesoras o los comités de evaluación, el cual debe ser suficiente y razonado. - El acto de retiro debe cumplir los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad, que se expresan en la concordancia y coherencia entre acto discrecional y la finalidad perseguida por la Institución; esto es, el mejoramiento del servicio. - El concepto emitido por las juntas asesoras o los comités de evaluación no debe estar precedido de un procedimiento administrativo, lo anterior, debido a que ello desvirtuaría la facultad discrecional que legalmente está instituida para la Policía Nacional, en razón de función constitucional.
No obstante, lo anterior, la expedición de ese concepto previo sí debe estar soportado en unas diligencias exigibles a los entes evaluadores, como por ejemplo el levantamiento de actas o informes, que Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En ese sentido, el tribunal determinó que el acto de retiro cumplió con el mínimo de motivación exigido, al realizar un examen integral del desempeño del oficial y exponer razones concretas sobre la afectación al servicio. 50.
En ese orden de ideas, la Sala considera que los argumentos de la parte accionante no logran acreditar la existencia de un defecto fáctico, sustantivo ni por desconocimiento del precedente en la providencia cuestionada. Por el contrario, se advierte que la autoridad judicial accionada efectuó un análisis razonado, completo y ajustado a las pruebas obrantes en el expediente, valorando de manera conjunta los elementos de juicio disponibles y exponiendo las razones que sustentaron su decisión. 51.
Así las cosas, la Sala advierte que la decisión cuestionada no incurrió en ninguno de los defectos alegados, toda vez que se fundó en una valoración integral de las pruebas, una interpretación armónica del ordenamiento jurídico y una aplicación consistente de la jurisprudencia constitucional. En esas condiciones, no se advierte vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Conclusión 52. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala revocará la Sentencia de 7 de julio de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela por considerar que no se satisfacía el requisito de relevancia constitucional; y, en su lugar, negará la solicitud de amparo, al no haberse acreditado la configuración de los defectos alegados por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la Sentencia de 7 de julio de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por Sebastián Salamanca Rodríguez, conforme a la parte motiva de esta providencia. deberán ponerse a disposición del afectado, una vez se produzca el acto administrativo de retiro, y las cuales servirán de base para evaluar si el retiro se fundó en la discrecionalidad o en la arbitrariedad. - El afectado debe conocer las razones objetivas y los hechos ciertos que dieron lugar a la recomendación por parte del comité de evaluación o de la junta asesora, una vez se expida el acto administrativo de retiro.
Por lo tanto, en las actas o informes de evaluación debe quedar constancia de la realización del examen de fondo, completo y preciso que se efectuó al recomendado. En tal examen se debe analizar, entre otros, las hojas de vida, las evaluaciones de desempeño y toda la información adicional pertinente de los policiales. - Si los documentos en los cuales se basa la recomendación de retiro del policía tienen carácter reservado, los mismos conservaran tal reserva, pero deben ser puestos en conocimiento del afectado.
El carácter reservado de tales documentos se mantendrá, mientras el acto administrativo permanezca vigente. - Si bien los informes o actas expedidos por los comités de evaluación o por las juntas asesoras no son enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa, deben ser valorados por el juez para determinar la legalidad de los actos. Ello implica que se confronten las hojas de vida de los agentes, las evaluaciones de desempeño, las pruebas relevantes y los demás documentos que permitan esclarecer si hubo o no motivos para el retiro.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-02778-01 Demandante: Sebastián Salamanca Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.