25000234200020130678201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Armando Zuluaga García Temas: Lesividad.

Reconocimiento de pensión gracia. La revocatoria de un acto administrativo no resuelve su legalidad, puede ser demandado por la administración o por el particular ante el juez competente. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional. Noción de derecho adquirido y situación jurídica aparentemente consolidada. No procede devolución de mesadas percibidas de buena fe.

CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C”, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) instauró demanda en contra del señor ARMANDO ZULUAGA GARCÍA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996, por medio 1 Folio 150, C1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) de la cual la extinta Cajanal (hoy UGPP) reconoció una pensión gracia a favor del demandado. Que a título de restablecimiento del derecho se condene al accionado a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales canceladas a las cuales no tenía derecho, así como al pago de las costas a que haya lugar.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el demandado nació el 28 de julio de 1945 y durante su vida laboral tuvo inicialmente una vinculación como docente oficial al servicio del distrito capital de Bogotá desde el 5 de abril de 1974 hasta el 2 de febrero de 1975. Que luego fue nombrado por parte de la Universidad Pedagógica Nacional para que prestara el servicio como educador de tiempo completo en el nivel secundaria del Instituto Pedagógico Nacional a partir del 3 de febrero de 1975 hasta el 9 de octubre de 1995.

Que el 12 de diciembre de 1993, el señor Zuluaga García solicitó ante la entonces Cajanal el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Que mediante la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996, dicha entidad concedió la referida prerrogativa en cuantía de $745.309 efectiva a partir del 28 de julio de 1995. Que en noviembre de 2000, el mencionado docente radicó petición para obtener el pago de una pensión ordinaria de jubilación con base en los mismos tiempos de servicio acreditados para la pensión gracia. Que tal reclamación fue negada a través de la Resolución 013844 del 29 de mayo de 2001, por lo que el accionado interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por medio de la Resolución 05792 del 3 de diciembre de 2001 en el sentido de revocar el acto anterior para conceder finalmente la prestación en comento.

Que la extinta Cajanal EICE en Liquidación de manera autónoma profirió la Resolución 33905 del 27 de diciembre de 2002 con la que revocó directamente la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996 que había otorgado la pensión gracia a favor del demandado, ello al asegurar que tal derecho se había adquirido sin cumplir los requisitos, especialmente el no haber laborado mediante una vinculación del orden nacional. 2 Folios 150 a 152, C1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Que el referido maestro interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión, la cual fue confirmada en ambas oportunidades a través de las Resoluciones 07141 del 2 de abril de 2003 y 04686 del 17 de junio de 2004 respectivamente.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con el acto administrativo demandado se transgreden los artículos: 25 y 128 de la Constitución Política; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993, 33 y 62 de 1985, y 91 de 1989. Que si bien la entonces Cajanal EICE profirió la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996, lo cierto es que esta resulta violatoria de la Constitución Nacional y la Ley, toda vez que el señor Armando Zuluaga García laboró la mayor parte de su vida en una institución de carácter nacional y no de naturaleza departamental, municipal, distrital o nacionalizado como lo exige la Ley 114 de 1913 y su regulación complementaria.

Que, por esa razón, el tiempo de servicio del demandado es claramente excluyente para sumarse o computarse a fin de acceder a una pensión de gracia, de manera que se torna ilegal el acto administrativo reprochado que sí tuvo en cuenta dicho período. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 1.º de abril de 20144 y notificada por emplazamiento al señor Armando Zuluaga García5, a quien se le designó un curador ad litem según auto del 4 de octubre de 2018.6 A pesar de lo anterior, el accionado finalmente confirió poder a un abogado quien presentó memorial de contestación,7 manifestando que, para la fecha de la causación del derecho se entendía de manera común y corriente que si la Ley 37 de 1933, que extendió el beneficio de la pensión gracia para los docentes de secundaria, no estableció ninguna distinción sobre la naturaleza del vínculo del docente (nacional o territorial), ello obedecía al hecho de que al legislador le interesaba premiar a los maestros de secundaria con la misma dádiva que tenían los de primaria, más aun cando la Corte Constitucional en sentencia C-479 de 1998 dispuso que ese tipo de educación de bachillerato estaría a cargo de la Nación. Propuso como excepciones que las denominó: (i) inepta demanda por elección errada del medio de control, (ii) inepta demanda por falta de legitimación en la causa 3 Folios 152 a 160, C1. 4 Folios 193 a 194, C1. 5 Folio 213, C1. 6 Folio 258, C1. 7 Folios 265 a 280, C1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) por pasiva, (iii) inepta demanda por acumulación indebida de pretensiones, (iv) inepta demanda por inexistencia de la solicitud de consentimiento para revocar la resolución, (v) cobro de lo no debido, e (vi) inexistencia de la ilegalidad alegada respecto de la pensión gracia reconocida al causante.

En la audiencia inicial8 el tribunal declaró no probadas las excepciones previas propuestas por la parte pasiva relacionadas con una supuesta ineptitud de la demanda. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio entre las partes, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” mediante sentencia del 11 de septiembre de 2019 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado, pero a la vez negó el restablecimiento del derecho respecto de la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe por parte del accionado.

Al respecto, inicialmente advirtió que, la extinta Cajanal expidió la Resolución 33905 de 27 de diciembre de 2002 con la que revocó directamente la Resolución 006285 de 24 de junio de 1996, y en su artículo segundo ordenó la exclusión del beneficiario de la nómina general de pensionados, por lo que, a partir del 25 de junio de 2004, fecha en que fue notificada personalmente al interesado dicha decisión el actual acto administrativo demandado salió del ordenamiento jurídico, sin embargo, lo cierto es que tal revocación se surtió a futuro, por lo que sí resultaba procedente estudiar la legalidad del acto que reconoció la pensión gracia por el tiempo en que irradió efectos jurídicos.

Que frente a la eventual discriminación que la Ley 114 de 1913 pudo generar entre los docentes designados por el Gobierno Nacional (nacionales) y los nombrados por las entidades territoriales (nacionalizados) que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, debe destacarse que sobre la circunstancia de que el otorgamiento de esa prestación quedaría supeditada a la exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación, la Corte consideró que esta diferencia encontraba un claro fundamento en el principio de libre configuración legislativa y en la causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la mencionada prerrogativa. 8 Folios 312 a 314, C1. 9 Folios 334 a 342, C1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Que, en tal sentido, no puede extenderse el beneficio del derecho en litigio a los docentes que solo han estado vinculados a planteles nacionales o en virtud de nombramiento realizado por el Ministerio de Educación, o que en todo caso no hayan cumplido 20 años de servicio en el ámbito territorial.

Que, conforme a las pruebas documentales, se observa que Armando Zuluaga García tenía una vinculación del orden nacional, pues ejerció su cargo como profesor de tiempo completo de secundaria en el Instituto Pedagógico Nacional desde el 3 de febrero de 1975 hasta el 31 de enero de 2006, el cual es una unidad académica administrativa que hace parte de la Universidad Pedagógica Nacional, por lo que su nombramiento comparte su misma naturaleza, esto es, la de un ente del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación Nacional, de manera que, el tiempo en comento no resulta apto para acreditar los 20 años de labor oficial docente.

Que, acerca del reembolso de las sumas de dinero recibidas por concepto reconocimiento de la pensión de jubilación gracia que le fue otorgada al accionado, es claro que de conformidad con el literal c) del numeral 1.º del artículo 164 del CPACA, la administración puede demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, pero en todo caso no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, lo cual ocurrió en el presente caso al no haberse demostrado lo contrario respecto del actuar del docente.

RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada10 en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que, en ningún momento se ha puesto en duda el carácter de la vinculación del accionado con la educación oficial. Lo que se ha sostenido es que, para la época en que este adquirió su derecho a la pensión gracia y le fue reconocida, los tiempos nacionales que acumulaba si servían y eran válidos para adquirir esta prerrogativa.

Que, el propio Consejo de Estado fue el que reconoció de manera expresa que antes del 26 de agosto de 1997, los docentes nacionales si tenían derecho a la pensión gracia, es decir, el derecho dejó de existir, para los docentes nacionales a partir de esa fecha, y como el señor Zuluaga García lo adquirió años antes, su situación quedó protegida y amparada, no solo por el principio de favorabilidad, la confianza legítima, el de la cosa juzgada, sino también por el del respeto a los derechos adquiridos con justo título.

Que el fallo recurrido pasó por alto que el cambio de criterio jurisprudencial no afecta situaciones consolidadas bajo la anterior corriente jurisprudencial, pues de lo 10 Folios 347 a 357, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) contrario se generaría una inestabilidad jurídica que reñiría con el principio de la cosa juzgada.

Que, antes del cambio de criterio jurisprudencial, se aceptaba que ese especial derecho pensional de los docentes había sido establecido como un reconocimiento por la importancia social e histórica de la labor de los educadores y como una compensación por la baja remuneración que recibían y que aún hoy reciben muchos maestros sin diferenciar el lugar de trabajo, ni la naturaleza del vínculo laboral, pues lo que se recompensaba era la función docente y no la clase de nombramiento del servidor.

Que la normativa aplicable a este caso nunca excluyó del beneficio a los profesores del orden nacional, más aún porque las excepciones a los derechos prestacionales y laborales deben constar de manera clara en la ley y no crearse del producto de interpretaciones desfavorables a los intereses de los trabajadores. La parte demandante11 presentó apelación adhesiva de manera parcial contra la sentencia de primera instancia, a fin de que también se acceda a la pretensión de restablecimiento del derecho atinente a la devolución de las sumas pagadas al accionado por concepto de pensión gracia. Que, para la fecha de reconocimiento de la pensión del demandado, le era aplicable la Ley 114 de 1993, la cual incluye una serie de requisitos para acceder a la pensión gracia. Uno de ellos, relevante para el caso en discusión, es que se haya ejercido la docencia en primaria o secundaria, con vinculación municipal, distrital, departamental o con carácter nacionalizado; requisito que jamás cumplió el señor Armando Zuluaga García, quien ejerció su labor educativa con un vínculo nacional, por lo cual queda desvirtuada la manifestación de un supuesto derecho adquirido.

Que, en estas condiciones, resulta evidente que los valores percibidos por el accionado, que según se han demostrado, lo fueron sin causa legal y debido a su actuar malicioso frente a la UGPP, desvirtúan por completo, la presunción de buena fe del educador y permiten la orden de restitución de los dineros pagados por la entidad. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación fueron admitidos el 24 de febrero de 2020,12 y posteriormente, mediante auto del 25 de septiembre de 202013 se corrió traslado a las partes para alegar. 11 Folios 358 a 365, C1. 12 Folio 379, C1. 13 Ver índice 8 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó escrito de alegaciones,14 en el cual reiteró y profundizó con jurisprudencia los argumentos expuestos en su recurso de apelación sobre el respeto por los derechos adquiridos.

La parte demandante radicó sus alegatos de conclusión,15 con los cuales reprodujo la totalidad de los planteamientos de su impugnación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si alguno de los períodos de labor del demandado como docente oficial, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Si ello es así, se tendrá que establecer si es procedente el reintegro a favor de la UGPP de las sumas de dinero percibidas por el accionado por tal concepto.

Cuestión previa Observa la Sala inicialmente que, según las pruebas documentales practicadas, y tal como lo expuso el tribunal de primera instancia, la extinta Cajanal EICE profirió de oficio la Resolución 33905 del 27 de diciembre de 2002,16 por medio de la cual revocó directamente la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996,17 con la que inicialmente se había reconocido la pensión gracia a favor del señor Armando Zuluaga García, y que, en esencia, corresponde precisamente a la decisión demandada en esta causa judicial.

Pues bien, tal situación implicaría, en principio, la imposibilidad de realizar un examen de legalidad contra este último acto administrativo. Lo anterior en razón que, la consecuencia lógica de la configuración de la mencionada revocatoria directa, es que la resolución ahora censurada y sus efectos desaparecerían a futuro del ordenamiento jurídico.

En consecuencia, bajo dicha perspectiva, podría pensarse que resulta inane cualquier estudio sobre su validez en un escenario judicial como el actual, pues la manifestación de la administración original habría sido reemplazada por la de la Resolución 33905 del 27 de diciembre de 2002 que 14 Ver índice 12 de SAMAI. 15 Ver índice 14 de SAMAI. 16 Folios 102 a 104, C1. 17 Folios 30 a 32, C1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) creó una nueva y diferente situación jurídica, la cual, en todo caso, no fue objeto de demanda en este proceso. A pesar de lo expuesto, lo cierto es que la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996 sí podía ser demandada para que se examinara su legalidad (como en efecto se hizo), incluso al margen de la revocación de la cual fue objeto, pues para efectos pensionales, la Corte Constitucional18 en la sentencia SU-182 del 8 de mayo de 2019 fijó unas reglas jurisprudenciales específicas frente a la aplicación de dicha figura, las cuales permiten lo propio, así: «[…] 172.

A partir del análisis realizado en los capítulos anteriores, se concluye que es necesario precisar el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, así como reiterar los principios y criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003; y complementarlos para superar las diferencias que se han producido entre las salas de revisión, de la siguiente manera: […] (i) Efectos de la revocatoria.

La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc)19. La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho20.

(ii) Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional. 172.

En los términos descritos, la Sala Plena unifica su jurisprudencia en relación con la figura de la revocatoria directa para asuntos pensionales, según el marco normativo dispuesto por la Ley 797 de 2003, y demás normas relevantes. […]». (Líneas de la Sala). De hecho, el Consejo de Estado también había precisado que la revocatoria directa no tiene los mismos efectos de la nulidad, es decir, no implica retrotraer la situación a su estado inicial para restablecer el derecho, sino que solo conlleva la terminación de los efectos de la decisión inicial hacia el futuro, tal como se expuso en sentencia del 10 de marzo de 202221 con base en el siguiente planteamiento: 18 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-182 del 8 de mayo de 2019.

Expediente T-6.796.815. M.P. Diana Fajardo Rivera. 19 Sentencia C-835 de 2003 MP. Jaime Araujo. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029). 20 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).

Arts. 138 y 164, núm. 1º, literal c. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de marzo de 2022. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00669-01 (2922-2020). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) «[…] Pues bien, en efecto, entre las tres figuras jurídicas en comento resaltadas existen sendas diferencias derivadas de sus propias naturalezas y teleologías.

En primer lugar, la revocatoria directa constituye una herramienta de las autoridades para materializar el principio de la autotutela, el cual hace referencia a la potestad del Estado para reconocer derechos, imponer obligaciones o crear y modificar situaciones jurídicas (de manera declarativa) y al mismo tiempo hacerlas efectivas o materializarlas (de forma ejecutiva o coactiva). […] No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que el legislador previó esta posibilidad bajo el entendido de que dicha autonomía en el control extra o prejudicial de los propios actos de la administración, no implica la facultad de los organismos públicos para declarar la nulidad de sus decisiones con efectos propios de una sentencia, sino que aquella posibilidad subsanatoria debe someterse a ciertas reglas como las consagradas en los cánones 93 a 97 del CPACA, las cuales no derivan en un restablecimiento del derecho conculcado, sino en la terminación de los efectos de la decisión. […] Por último, sobre la nulidad de los actos administrativos, debe tenerse en cuenta que este mecanismo corresponde a un medio de control eminentemente judicial, por medio del cual se examina la validez de la manifestación estatal, desde el punto de vista de los elementos esenciales para consolidar el principio de legalidad que le es inherente.

Dichos supuestos son los previstos como causales en el artículo 137 del CPACA, relativos a: i) la competencia de la autoridad que expide la decisión, ii) la sujeción estricta a las normas que la sustentan, iii) la observancia del procedimiento administrativo regularmente previsto para proferirla, iv) el respeto por el derecho al debido proceso en punto a las prerrogativas de audiencia y de defensa, v) la motivación o justificación fáctica y jurídica de lo resuelto y vi) la verificación de que lo adoptado por la entidad se circunscriba únicamente a los fines de la administración y no a arbitrariedades de sus funcionarios.

Como se observa, la anulación de un acto administrativo lleva consigo el análisis estructural de aquel, es decir, un juicio sobre las bases que le dieron origen, de manera que el hecho de declarar su nulidad, trae como resultado el retiro de dicha manifestación expresa del tránsito jurídico, a fin de mantener incólume el ordenamiento.

Ahora, ello a su vez implica asumir que esta nunca existió y que por lo tanto deben retrotraerse sus efectos al momento previo a su expedición, en orden de restablecer el derecho afectado por la decisión mientras estuvo vigente. […]» (Subrayado intencional). Sin perjuicio de estas afirmaciones, y pese a que, como se expuso anteriormente, el motivo para poder estudiar la legalidad del acto demandado en este proceso, es la habilitación jurídica derivada de la mencionada regla jurisprudencial, lo cierto es que dicho acto también es demandable en este caso particular en razón a que tal decisión recobró su vigencia en el ordenamiento jurídico como si nunca hubiese desaparecido, en atención a que mediante sentencia judicial ejecutoriada se declaró la nulidad de la Resolución 33905 del 27 de diciembre de 2002 que había revocado directamente el reconocimiento de la pensión gracia, es decir, restableció la situación jurídica a su estado primigenio, incluyendo la existencia y eficacia del primer acto.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Al respecto, una vez verificada la plataforma de consulta interna de la presente jurisdicción (SAMAI), se encuentra que mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento radicado 2004-06961-01 (0882-11), promovido en su momento por el señor Armando Zuluaga García, se confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de agosto de 2010, en el que se declaró la nulidad de las Resoluciones 33905 del 27 de diciembre de 2002, 7141 del 2 de abril de 2003 y 4686 del 17 de junio de 2004, con las que se había revocado directamente la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996 que inicialmente le había concedido la pensión gracia al actual demandado.

Como se observa, ante la anulación de las decisiones de revocación en comento, y con motivo de los efectos propios de la nulidad, es evidente que desde la ejecutoria de la aludida sentencia del 14 de diciembre 2011, el actual acto administrativo demandado, que en su momento había sido revocado, volvió a cobrar vigor en el ordenamiento jurídico desde que fue expedido, es decir, tuvo lugar el fenómeno de la reviviscencia de los actos22, como si nunca hubiese sido revocado, por lo que, ante la radicación por parte de la UGPP del presente medio de control el 6 de diciembre de 2013, es totalmente viable emitir un pronunciamiento de fondo que defina la legalidad de dicha manifestación y el consecuente reconocimiento o no de la pensión gracia en litigio, tal como se hará a continuación. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: 22 Concepto desarrollado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 28 de enero de 2015 bajo el radicado: 11001-03-06-000-2015-00002-00 (2243).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.

(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.

(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»23. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que 23 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, aquella solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199724 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, acerca de la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201825 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 25 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,26 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En suma, conforme a la anterior normativa, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. 26 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre la devolución de mesadas percibidas de buena fe El artículo 83 de la Constitución Política prevé que: «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».

Sobre el particular, esta Corporación27 ha planteado lo siguiente: «[Este] Principio […] no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros.

En este sentido, no podemos entender al principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí (sic) mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados en sí mismos, o como una simple mescolanza de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción» Por su parte, la Corte Constitucional28 señaló que: «[…] En los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que tanto los particulares como las autoridades están sujetos a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad, integradores del principio de la buena fe.

Para los primeros, como una barrera que evita el abuso del derecho; y para los segundos, como un límite a los excesos y a la desviación del poder. Allí también se explicó que 27 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000-23-25-000- 2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE en Liquidación - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Demandado: Luz Mery Melo Melo. 28 Sentencia C-527 de 2013. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) el reconocimiento de la presunción de buena fe pretendía superar la desconfianza hacia el particular en sus actuaciones ante la administración pública, con el fin de humanizar las relaciones jurídicas y reducir los requisitos y procedimientos exigidos por las autoridades. 4.2.- Desde sus inicios la Corte ha examinado el significado y alcance de la buena fe, que ha dejado de ser considerada únicamente un principio general del derecho para constituirse en un verdadero postulado constitucional que cumple un papel integrador del ordenamiento y de las relaciones entre particulares, y entre estos y el Estado.

La sentencia C-840 de 2001 define la buena fe como la pieza fundamental de todo el ordenamiento jurídico, que incorpora el valor de la confianza como un presupuesto de las relaciones sociales que trascienden en la vida jurídica. Al mismo tiempo, señala, funge como criterio para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho y regla de conducta que debe ser observada tanto en el ejercicio de sus derechos como en el ámbito de los deberes y obligaciones […]» De lo anterior se colige que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta.

Bajo el anterior razonamiento, y según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe. Al respecto, esta Sección29 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe.

Específicamente se ha sostenido lo siguiente: «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64). 29 Sentencia de 17 de mayo de 2007.

Número interno: 3287-05. Véanse también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo.

Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007. Número interno: 0950- 2006. Actora: Univ. Distrital Francisco José de Caldas. Demandado: Arturo Spin Ramírez. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicado: 68001-23-15-000-2001-03370-01 (0488-07). Actor: Universidad Industrial de Santander. Demandado: Ismael Pinto Rincón. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016.

Radicado: 130012333000201300149 01 (2677-2015). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Manuel Baquero Nova. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993.

No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».

(Negrita de la Sala) Por tanto, dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Sin embargo, repárese que al hablarse de un error de la administración (reconocer la pensión a quien no reúne los requisitos), esta no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada.30 No obstante, en aquellos casos en que esta situación no se consolide, es decir, que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.

Resolución del caso concreto Al respecto, se destaca el hecho de que en la medida en que ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia, la competencia en segunda instancia se torna ilimitada en lo referente al estudio de todos los puntos objeto del litigio, sin que pueda alegarse la afectación injustificada en perjuicio de alguno de los extremos procesales con la decisión que deba adoptarse por esta Corporación. Lo anterior se deriva del artículo 328, inciso 2° del Código General del Proceso.

Pues bien, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prerrogativa a favor del demandado, radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que la entidad accionante asegura que es de carácter nacional.

Ahora, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. 30 En este sentido, se pronunció recientemente la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) En efecto, si bien las tres normas en mención disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.

Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que, se reitera, dicha prestación fue concebida por el legislador para reconocerle a los docentes territoriales o nacionalizados un beneficio económico que equilibrara los ingresos de estos respecto de los docentes nacionales, lo anterior, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores que laboraban en el magisterio.

Bajo dicho contexto, la Sala advierte que al señor Armando Zuluaga García le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996.31 Para el efecto, se encuentra demostrado que la entonces Cajanal tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquel como docente entre el 5 de abril de 1974 y el 2 de febrero de 1975, así como del 3 de febrero de 1975 hasta el 9 de octubre de 1995, esto es, por un tiempo aproximado de 21 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que el docente cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento (acreditar un mínimo de 20 años de labor oficial).

Sin embargo, al analizar el tipo de vinculaciones que tuvo el accionado a lo largo de su historia laboral, se desprende con claridad que este siempre se desempeñó como docente del orden nacional, pues así se deriva de la certificación del 25 de septiembre de 1995 emanada de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,32 en la que se indica que su nombramiento a través de la Resolución 1126 del 8 de marzo de 1974, fue para ejercer el cargo de docente de secundaria en planteles nacionales.

De hecho, también obran dos certificados laborales expedidos por la jefe de la división de personal de la Universidad Pedagógica Nacional el 9 de octubre de 199533 y el 15 de agosto de 2000,34 en las que con claridad se precisa que, a partir del 3 de febrero de 1975, el demandado había sido nombrado y posesionado por esta misma entidad para ejercer el cargo de educador de secundaria del Instituto 31 Folios 30 a 32, C1. 32 Folio 19, C1. 33 Folios 20 a 21, C1. 34 Folios 37 a 41, C1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Pedagógico Nacional, adscrito a la referida autoridad, tal como se aprecia en las siguientes imágenes: Incluso, de la referida certificación del año 2000 se extrae que el accionado no solo había ejercido el cargo de docente de secundaria, sino que también laboró mediante contratos de trabajo, pero como profesor catedrático universitario de la referida institución de educación superior entre los meses de septiembre de 1975 y mayo de 1976, y luego, desde el 5 de agosto de 1976 hasta junio de 1979.

Pues bien, tales tiempos evidentemente por haber sido acumulados en un ente universitario, no permiten ser computados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, no solo porque lo fueron a través de vínculos con un ente del orden nacional, sino esencialmente porque la referida prerrogativa solo fue concebida desde su naturaleza jurídica para recompensar a los maestros de primaria y secundaria del orden territorial y nacionalizado.

Ahora bien, pese a que los demás tiempos acreditados como educador en el Instituto Pedagógico Nacional fueron cumplidos en el nivel de secundaria, lo cierto es que aquella relación siempre tuvo un origen nacional en razón a que, si bien no se encuentran en el proceso las copias de los respectivos actos administrativos de nombramiento, dicha afirmación sí es posible extraerla y determinarla a partir de otros medios probatorios como las aludidas certificaciones analizadas bajo elementos propios de la sana crítica, toda vez que esa posibilidad fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo siguiente: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En tal sentido, al verificar las referidas certificaciones expedidas por una universidad de naturaleza nacional, quien actuaba como empleadora del señor Zuluaga García, se logra establecer sin lugar a duda que la designación del docente demandado fue de la misma calidad del referido ente educativo, más aún porque el propio accionado así lo reconoce en su recurso de apelación al asegurar que: «[…] en ningún momento se ha puesto en duda el carácter de la vinculación de mi mandante con la educación oficial, lo que se ha sostenido es que, para la época en que el causante adquirió su derecho a la pensión gracia y le fue reconocida, los tiempos nacionales sí servían y eran válidos […]»35.

De hecho, tal como lo estimó el tribunal de origen, lo propio se extrae mediante una inferencia lógica del solo hecho de que el plantel educativo en el que ejerció funciones el demandado, y por consiguiente la plaza ocupada en la que no se advierte intervención de alguna entidad territorial, corresponde a un «Instituto Pedagógico Nacional», esto es, un organismo del mismo nivel al de su entidad de adscripción que es la Universidad Pedagógica Nacional, tal como lo sostuvo esta corporación36 al afirmar tal planteamiento en un caso similar al presente en el que se señaló que: «[…] De acuerdo con la providencia parcialmente transcrita y los artículos en cita del Decreto 2902 de 1994 no hay duda que el instituto Pedagógico Nacional: i) ostenta el carácter de unidad académica administrativa de la Universidad Pedagógica Nacional; ii) en tal sentido se considera una dependencia administrativa del referido centro de educación superior; ii) carece de personería jurídica ni autonomía patrimonial y iii) hace parte de una institución de educación superior de orden nacional.

Respecto a este último punto, la Universidad Pedagógica Nacional creada mediante Decreto Legislativo 197 de 1995 es un ente universitario autónomo estatal con régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional con carácter docente e investigativo, con personería jurídica, autonómica académica, administrativa y financiera y con patrimonio independiente. […]».

En consecuencia, dado el carácter nacional de la vinculación como educador del señor Armando Zuluaga García entre el 5 de abril de 1974 y el 9 de octubre de 1995, es claro que este no cumplió con el requisito esencial para acceder a la pensión gracia que le había sido reconocida a través de la Resolución 6285 del 24 de junio de 1996, esto es, haber ejercido la educación únicamente como maestro territorial 35 Ver folio 348, C1. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 15 de septiembre de 2016.

Radicado: 25000-23-42-000-2012-02061-01 (4779-2013). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) o nacionalizado, de manera que efectivamente dicho acto administrativo adolece de nulidad y por ello debe ser retirado del ordenamiento jurídico junto con sus efectos.

Ahora, la parte pasiva adujo en su recurso de apelación que, si eventualmente se consideraba que existían pruebas de su vinculación como docente nacional, debía tenerse en cuenta que ya se había generado un derecho adquirido a su favor en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia, pues esta la había consolidado en vigencia de la postura jurisprudencial del Consejo de Estado que permitía acceder a aquel derecho incluyendo tiempos nacionales.

Sostuvo que desconocer tal situación afectaría el principio de respeto por el acto propio y la confianza legítima. Al respecto, resulta necesario precisar que la noción de derechos adquiridos como la presenta la parte demandada, dista en cuanto a la verdadera naturaleza y esencia de tales prerrogativas, en razón a que el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del accionado se configuró más como una situación jurídica aparentemente consolidada37 y no como un derecho adquirido en sí mismo, tal como puede diferenciarse a partir de las definiciones y conceptos que en lo atinente a la materia ha desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Sobre el punto, la Corte Constitucional38 en cuanto a la definición de derechos adquiridos señaló lo siguiente: «La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades al alcance de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las expectativas legítimas. A este respecto, ha sostenido que los derechos adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos;

(ii) concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y (viii) se diferencian de las expectativas legítimas.» (Subrayado fuera de texto).

Pues bien, a partir de una interpretación adecuada frente al alcance y naturaleza jurídica del concepto de derecho adquirido, se puede inferir que aquel exige como requisito indispensable para su estructuración, que su ingreso al patrimonio de una persona se derive de un reconocimiento automático o en vía administrativa por el cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal fin, tanto en lo que a la autoridad legitimada para decidir el asunto se refiere, como a las circunstancias de hecho y de derecho que acrediten la titularidad de la prerrogativa solicitada. 37 La tesis sobre las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas ha sido desarrollada por esta Subsección en providencias que resuelven recursos de apelación en contra de decisiones que decretaron medidas cautelares de suspensión provisional, tal como se planteó en auto del 4 de junio de 2020 dictado en el proceso con radicado: 23001-23-33-000-2013-00163-01 (4754-2018); así como en sentencias dictadas por esta misma Sala como las del 25 de febrero de 2021 (4417-2017) y del 9 de junio de 2022 (0327-2020). 38 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-983 del 1.° de diciembre de 2010. Expediente: D-8171. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Solo el cumplimiento de lo anterior permitiría que el referido derecho se encuentre debidamente garantizado por el ordenamiento vigente al momento de validar dichos presupuestos, y del mismo modo lo haría plenamente exigible y oponible a terceros, sin que pueda ser objeto de desconocimiento por parte de los agentes estatales con fundamento en un marco normativo posterior que modifique las condiciones para su configuración. Esto se diferencia de una simple expectativa legítima sobre la cual el administrado solo creía posible llegar a adquirir un derecho en algún momento, o incluso disímil a una situación jurídica aparentemente consolidada que el Consejo de Estado39 ha desarrollado de la siguiente forma: «[…] En cuanto a este último fenómeno en mención, se puede afirmar que se diferencia de un derecho adquirido en la medida en que si bien puede hablarse de una prerrogativa reconocida por alguna autoridad estatal mediante acto administrativo normativo o particular que ha generado en el implicado una creencia o confianza de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de modificación o extinción por haber ingresado supuestamente a su patrimonio (derivada de la buena fe en el proceder de los organismos públicos), lo cierto es que en punto a este concepto, lo que se configura efectivamente es la creación de una situación jurídica en razón de una decisión administrativa que surte plenos efectos, pero que en algunos casos por mala fe del particular y en otros por desconocimiento de ambas partes, adolece de serios vicios de ilegalidad como aquellos contemplados como causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, los cuales hacen del acto una manifestación que cumple requisitos de existencia y eficacia, pero no de validez.

Ahora, si se tiene como supuesto que un derecho es concedido por una autoridad administrativa con fundamento en un acto viciado de ilegalidad, es decir, sin validez jurídica (por ejemplo, expedido sin competencia), y esta condición no ha sido revisada en vía judicial, es claro que al momento de ser sometida la decisión al juicio de legalidad propiamente dicho, esa prerrogativa creada para el particular en ningún momento se habría constituido como un derecho adquirido como lo prevé el artículo 58 constitucional, y por lo tanto la administración podrá e incluso deberá dejar de reconocer su eficacia. […]».

Como se extrae de este lineamiento jurisprudencial, quien ha estructurado a su favor un derecho bajo las condiciones referidas anteriormente, efectivamente tendrá creada a su favor una situación jurídica consolidada, pero necesariamente de forma aparente, ello por cuanto para que exista un derecho adquirido inmutable ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca avalarían una ilegalidad que afectaría otras garantías que priman sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular.

Incluso, no encuentra respaldo la tesis del demandado cuando aseguró que la pensión gracia que le ha sido pagada es un derecho adquirido por haber sido 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de noviembre de 2022. Radicado 25000-23-42-000-2017-04665-01 (2815-2020). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) concedida conforme a los preceptos de la Ley 114 de 1913, y que por lo tanto no podría desconocerse su abono por la declaratoria de nulidad de los actos que otorgaron la prestación, dado que esto se contrapone al sentido del artículo 58 de la Constitución Política que hace alusión a que las situaciones reconocidas o configuradas en vigencia de determinado régimen aplicable, deben seguir sometidas a aquel por irretroactividad de la Ley posterior, seguridad jurídica y confianza legítima.

Ello se asegura en la medida en que, en ningún momento dicha norma superior, ni los lineamientos de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado han previsto que tales derechos adquieran el carácter de absolutos frente a un eventual control de legalidad en sede judicial en lo atinente a su causa y origen, toda vez que lo que sucede en eventos como el particular, no es un cambio en la regulación por expedición de una nueva normativa, sino la anulación por ilegalidad de la decisión que concedió irregularmente la prestación al no haberse acreditado en debida forma los requisitos exigidos en la ley para el efecto.

Por tanto, no sería viable estimar que por haberse reconocido el pago de una pensión gracia por varios años en vigencia de una línea jurisprudencial reevaluada, esta situación no pueda ser sometida a control de legalidad para determinar su validez jurídica, más aún cuando no se ha configurado en este caso el fenómeno de la caducidad del medio de control por tratarse de un asunto en el que se debate una prestación periódica40.

De este modo, si se asumiera la posición del docente sobre la consolidación de una situación jurídica inmutable, dicho argumento solo sería adecuado si se evidenciara que su derecho fue obtenido en vigencia de una norma específica que ha cambiado o que ha sido derogada por otra posterior, la cual no podría ser aplicada de manera retroactiva y desfavorable a sus intereses ya materializados o configurados.

Es decir, aquella argumentación de la parte pasiva no encuentra respaldo en esta oportunidad ante una circunstancia completamente diferente a la descrita, como lo es en este caso la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo que le otorgó la pensión gracia por no haber colmado una de las exigencias fundamentales para su concesión, puntualmente la de haber laborado como educador oficial por 20 años bajo vinculaciones territoriales o nacionalizadas, pero de ninguna manera nacional.

En conclusión, el pago de la pensión gracia a favor del señor Zuluaga García no era un derecho adquirido, sino una situación jurídica aparentemente consolidada que era perfectamente verificable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad como lo hizo la UGPP. 40 De acuerdo con el artículo 164, numeral 1.°, literal c) del CPACA.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) Por otra parte, una vez confirmado el hecho de que el reconocimiento de la prestación en litigio a favor del accionado efectivamente era ilegal, se hace necesario determinar si como lo solicita la UGPP, debe ordenarse el reintegro de las sumas de dinero abonadas a aquel por concepto de mesadas pensionales.

Sobre el punto debe recordarse que, por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica. Sin embargo, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se solicite la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, dado que el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, previó que: «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]».

Así, para la Subsección el hecho de que el accionado hubiese reclamado el reconocimiento de una pensión gracia en su favor, no denota a partir de esa sola situación un actuar de mala fe dirigido a defraudar a la administración. Así, por ejemplo, la mala fe tiene lugar cuando se despliegan otras actividades, como cuando se acude a la acción de tutela en un lugar diferente al domicilio, y pese a que por la vía administrativa se le había negado expresamente el reconocimiento a dicho derecho al interesado.41 De acuerdo con lo expuesto, el actuar del demandado no se apartó del postulado de la buena fe, es decir, no realizó afirmaciones engañosas, ni se probó que hubiese aportado documentos falsos encaminados a demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, tan es así, que el reconocimiento de la prestación se confirió aun sabiendo que el tiempo laborado lo fue en calidad de docente del Ministerio de Educación Nacional.

En ese orden de ideas, ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar las afirmaciones de la entidad demandante, la Sala no accederá a su solicitud presentada en su recurso de apelación, por lo que finalmente deberá confirmarse en su totalidad la sentencia apelada. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez 41 Sobre el particular se puede revisar la sentencia de esta Subsección del 23 de mayo de 2019, con radicación 76001233100020090029501 (3106-16).

ISS contra Luis Alberto Valencia Rodríguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019) procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la presente providencia en cuanto a la viabilidad de estudiar la legalidad del acto demandado.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: ACEPTAR la renuncia como mandatario general de la UGPP al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina con tarjeta profesional 131.246, conforme al memorial obrante en el índice 30 de SAMAI. En su lugar, SE RECONOCE PERSONERÍA como apoderada general de la referida entidad a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, portadora de la tarjeta profesional 10.254, ello en virtud del poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 32 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 25000-23-42-000-2013-06782-01 (6222-2019)

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente