CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero Demandada: Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado Tema: Acción de tutela por mora judicial/procedencia Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) dignidad humana, iii) acceso a la administración de justicia y iv) mínimo vital.

Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Carlos Alberto Borrero contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1.

El actor, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, con ocasión a que “[…] no ha emitido ningún pronunciamiento sobre las tres solicitudes de prelación de turno al presente caso para proferir sentencia de segunda instancia, 2 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero como tampoco ha proferido la sentencia de segunda instancia en la cual se decida si tengo derecho o no al reconocimiento de la asignación de retiro […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2019- 00254-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, “[…] Por medio de la Resolución N° 1651 del 01 de Octubre de 2007 proferida por el señor Comandante del Ejército Nacional General MARIO MONTOYA URIBE, el señor CARLOS ALBERTO BORRERO fue retirado del servicio activo con novedad fiscal el día 03 de Octubre de 2007 por la causal de RETIRO DISCRECIONAL contemplada en el artículo 104 del Decreto 1428 del 27 de Abril de 2007, la cual solamente fue establecida en nuestro ordenamiento a partir del artículo 104 del Decreto 1790 de 2000 y cuyos presupuestos fácticos, el artículo 163 del Decreto 1211 de 1990 los denominaba como RETIRO POR VOLUNTAD DE LOS COMANDOS DE FUERZA. […]”. 4.

Sostuvo que, “[…] presentó derecho de petición radicado ante CREMIL el día 14 de Mayo de 2015 bajo el N° 43608, en el cual solicitó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) el reconocimiento y pago de la asignación de retiro […] junto con la correspondiente indexación o corrección monetaria. […]”. 5. Manifestó que, “[…] Por medio de la Resolución N° 6573 del 11 de Agosto de 2015 y de la Resolución N° 9539 del 30 de Noviembre de 2015, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) negó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro. […]”. 6.

Expresó que, “[…] presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CREMIL con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron la asignación de retiro, y que como consecuencia de 3 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero ello se ordenara el reconocimiento y pago de la asignación de retiro a favor del señor BORRERO. […]”. 7.

Afirmó que, el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 13 de octubre de 2021, resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. 8. Señaló que, “[…] El expediente del proceso fue remitido al Consejo de Estado – Sección Segunda para dar trámite a los recursos de apelación y correspondió a la Subsección B […]”. 9.

Sostuvo que, “[…] el día 12 de Septiembre de 2022 el expediente del proceso del señor CARLOS ALBERTO BORRERO ingresó al Despacho para proferir la sentencia de segunda instancia […]”. 10. Indicó que, “[…] A través de diversos memoriales que fueron radicados los días 19 de Julio de 2022, 24 de Agosto de 2022 y 08 de Noviembre de 2022, por medio de apoderado, el señor CARLOS ALBERTO BORRERO ha venido solicitando SE BRINDE PRELACIÓN DE TURNO AL PRESENTE CASO PARA PROFERIR LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 11. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1) CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS, DIGNIDAD HUMANA, MINIMO (sic) VITAL Y A CONTAR CON RECURSOS Y ACCIONES JUDICIALES EFECTIVAS Y EFICACES, que me han sido vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por la falta de sentencia de segunda instancia dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento tramitado bajo el Radicado N° 52001-23-33-000- 2019-00254-01 y por la falta de pronunciamiento alguno (afirmativo o negativo) frente a las solicitudes de prelación de turno para fallo que se han presentado ante la Subsección B dentro del trámite de dicho proceso. 2) Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO que dentro del término de quince (15) días siguientes a la notificación del fallo de tutela, profiera sentencia de segunda instancia por medio de la cual resuelva de fondo los recursos de apelación 4 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero presentados dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho distinguido con el Radicado N° 52001-23-33-000-2019-00254-01. […]”.

(Resaltado por la Sala) 12. Como fundamento de su solicitud, consideró lo siguiente: “[…] No puede pasarse por alto que en la actualidad, el señor CARLOS ALBERTO BORRERO se está viendo gravemente perjudicado por la falta de sentencia que decida de fondo si me asiste derecho o no para percibir la asignación de retiro, debido a que hasta tanto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no emita sentencia, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) no va a disponer el reconocimiento y pago de la legítima asignación de retiro a la que tengo derecho, a pesar de que se trata de un asunto que ya ha sido definido por una amplia jurisprudencia emanada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin que exista una causa atendible que justifique dicha omisión. De ésta forma, los hechos del caso concreto ponen de presente con meridiana claridad la urgencia y la celeridad que debe impartirse al trámite de la referencia, con el fin de brindar la correcta protección de los derechos fundamentales del señor CARLOS ALBERTO BORRERO para evitar que el reconocimiento de la asignación de retiro resulte nugatorio e inefectivo.

No puede desconocerse que los artículos 229 de la Constitución Política de 1991 y 2° de la Ley 270 de 1996, consagran el derecho fundamental de toda persona a acceder a la administración de justicia, cuyo contenido ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional en diferentes ocasiones. […]”. […] “[…] A partir de lo anterior, se tiene que en el caso concreto es posible evidenciar que en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho distinguido con el Radicado N° 52001-23-33-000-2019-00254-01 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha dado solución de fondo a los recursos de apelación propuestos por las dos partes del proceso, como tampoco ha emitido algún pronunciamiento de fondo con relación a las tres solicitudes de prelación de turno para fallo que formuló de manera reiterada el demandante CARLOS ALBERTO BORRERO, lo cual constituye una situación de mora judicial o dilación injustificada del trámite del proceso.

Sobre la importancia de proteger a los usuarios de la administración de justicia del desconocimiento de los términos para impulsar los asuntos o resolver sus peticiones, en la sentencia T – 030 de 2005 la Corte Constitucional expresó lo siguiente: […]”. […] “[…] Al analizar el caso concreto materia de estudio en el proceso de la referencia, es factible apreciar y observar que nos encontramos ante un asunto en el que resulta viable dar aplicación a la posibilidad de proferir sentencia anticipada, en la medida en que el proceso de la referencia constituye un asunto de puro derecho, pues el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si de conformidad con la normatividad reglamentaria del régimen salarial y prestacional dispuesto para la Fuerza Pública, el señor BORRERO tiene derecho a percibir una asignación de retiro (que es una prestación económica vitalicia de naturaleza eminentemente pensional) a cargo de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL). […]”. […] 5 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero “[…] Por ello, en el caso concreto del señor CARLOS ALBERTO BORRERO, la protección del derecho fundamental al mínimo vital amerita el reconocimiento de la asignación de retiro sin dilaciones injustificadas, por cuanto en casos similares al que se debatió en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el aquí accionante, ya han sido resueltos y decididos por la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como por los tribunales administrativos del país, de manera favorable a retirados de la Fuerza Pública quienes se encuentran en idéntica situación fáctica a la del aquí accionante, a quienes les ha sido reconocido su derecho a la asignación de retiro por haber sido desvinculados de la institución militar por causales distintas de la voluntad propia del uniformado, con más de quince años de servicios a la Fuerza Pública; circunstancia la cual amerita que en el asunto bajo examen SE BRINDE PRELACIÓN DE TURNO PARA PROFERIR SENTENCIA POR CUANTO EL CASO CONCRETO CONSTITUYE UN ASUNTO EN EL CUAL SE ENCUENTRA INVOLUCRADO EL DERECHO FUNDAMENTAL AL MÍNIMO VITAL Y UN ASUNTO DE TRASCENDENCIA SOCIOECONÓMICA. […]”.

Actuación 13. El Despacho sustanciador, mediante auto de 19 de enero de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y iii) vinculó, como tercero con interés legítimo, al Tribunal Administrativo de Nariño y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, concediéndole el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 14.

El Despacho sustanciador, mediante auto de 5 de febrero de 2024, requirió a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rendir informe sobre lo planteado por el actor en el escrito de tutela, concediéndole el término de dos (2) días. 15. El Despacho sustanciador, mediante auto de 21 de febrero de 2024, requirió a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rendir informe sobre lo planteado por el actor en el escrito de tutela, concediéndole el término de dos (2) días.

Intervención de la demandada y el tercero con interés legítimo 16. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares solicitó su desvinculación, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero 17. La Sección Segunda del Consejo de Estado allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicado 520012333000201900254-01. 18.

El Tribunal Administrativo de Nariño guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 19. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20212 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20193, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 20. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 21. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 2 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 22.

Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 23. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20064, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos 4 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[5].

(Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 24.

La Sala advierte que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares solicitó su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 25. Al respecto, es preciso indicar que dicha entidad fue vinculada al proceso de tutela de la referencia como tercero con interés, en la medida en que integra la parte demandada en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001- 23-33-000-2019-00254-01, es decir que, a dicha entidad le asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 26.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 27. En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada respecto de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

Problema jurídico 28. En el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consisten en determinar si se deben proteger los derechos fundamentales invocados por el actor, los cuales considera vulnerados con ocasión a que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado “[…] no ha emitido ningún pronunciamiento sobre las tres solicitudes de prelación de turno al presente 5 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero caso para proferir sentencia de segunda instancia, como tampoco ha proferido la sentencia de segunda instancia en la cual se decida si tengo derecho o no al reconocimiento de la asignación de retiro […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2019-00254-01. 29.

Para resolver el anterior interrogante esta Sala analizará los siguientes temas: i) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana, ii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; v) el derecho a la administración de justicia y el debido proceso frente a la mora judicial; vi) análisis del caso concreto; y finalmente vii) las conclusiones de la Sala.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana 30. Visto el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general […]”.

(Resaltado por la Sala). 31. Atendiendo a que la Corte Constitucional6 ha establecido que el derecho a la dignidad humana “[…] debe entenderse bajo dos (2) dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa. En relación con el primero, este Tribunal ha identificado tres (3) lineamientos claros y diferenciables: i) la dignidad humana como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características; ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y iii) la dignidad humana como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, de la integridad física y moral o, en otras palabras, la garantía de que los ciudadanos 6 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 24 de enero de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de trato degrandante (sic) o humillante.

De otro lado, al tener como punto de vista la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha identificado tres (3) expresiones del derecho a la dignidad: i) Es un valor fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado; ii) constituye un principio constitucional; y iii) también tiene la naturaleza de derecho fundamental autónomo […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 32. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 33.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho7: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.

En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.

Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. 7 Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 34.

Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 35.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional8 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 36. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 8 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]” 37. Atendiendo a que, la Corte Constitucional9 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

El derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso frente a la mora judicial 38. La jurisprudencia constitucional al referirse a la afectación del derecho al acceso a la administración de justicia, por mora en el trámite de los procesos judiciales, ha señalado que “[…] quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello […]”10. 39.

No obstante lo anterior, como lo sostuvo esta Sala en la providencia de 14 de abril de 201611, reiterada mediante la sentencia de 18 de mayo de 201712, “[…] el no cumplimiento de los términos por parte del operador judicial, no implica automáticamente la vulneración de los derechos fundamentales, pues, pese a que es obligación de la autoridad acatar los tiempos establecidos por la normativa aplicable, también lo es que debe dar prevalencia al derecho sustancial sobre el 9 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Ver, entre otras, Corte Constitucional, sentencia T-1154 de 18 de noviembre de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001031500020150216000. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001 03 15 000 2016-03244-01 13 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional […]”. 40.

En las providencias citadas supra, se reiteró la postura de la Corte Constitucional en las que se ha establecido que cuando se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, es indispensable analizar las causas que dieron origen a esta13, con el fin de determinar si dicha mora obedece a temas como la complejidad del asunto en estudio, la naturaleza de los hechos investigados o la interposición de recursos y solicitudes, entre otros.

Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia T-230 de 201314, afirmó: “[…] La jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.

Por ello, la Jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del Juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la Administración de Justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la Ley. […]”. (Resaltado de la Sala). 41.

Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que la mora judicial es un fenómeno contrario a los derechos fundamentales y al debido proceso, y se evidencia cuando: “[…] (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de 13 Al respecto, también la Sala, en la sentencia de 7 de febrero de 2008 Expediente núm. 2007-01377-00, C.P.: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), sostuvo que: “no toda dilación en la decisión equivale a mora o a negligencia, dadas las condiciones estructurales, que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales y que no se puede a través de la acción de tutela ordenar a los jueces el impulso procesal o pronunciamiento de fondo en los asuntos sometidos a su conocimiento, “por cuanto se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela y, se desnaturalizaría su función, eminentemente protectora de derechos fundamentales, si se permitiera que fuera utilizada como un mecanismo para alterar el turno de un proceso judicial, so pretexto de resolver, con efectos inter partes, los problemas estructurales de congestión que aquejan a la Rama Judicial pues, es sabido que sus efectos son erga omnes ya que, a todos, por igual, afecta el notable incremento del tiempo que demanda la decisión, con carácter definitivo, de los asuntos y controversias que se someten a su consideración ” (Sentencia T-256 de 17 de marzo de 2004). 14 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 18 de abril de 2013, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez 14 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial […]”15. 42.

En suma, cuando en la acción de tutela se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, esta prospera, excepcionalmente, solo cuando se demuestra que: i) se está ante un caso de dilación injustificada; ii) cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones; iii) por el contrario, cuando la mora está justificada en la complejidad del asunto, en problemas estructurales de la administración de justicia o cuando las circunstancias imprevisibles no permiten que el caso se resuelva dentro del término legal, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la acción de tutela.

Análisis del caso concreto 43. El actor, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, con ocasión a que “[…] no ha emitido ningún pronunciamiento sobre las tres solicitudes de prelación de turno al presente caso para proferir sentencia de segunda instancia, como tampoco ha proferido la sentencia de segunda instancia en la cual se decida si tengo derecho o no al reconocimiento de la asignación de retiro […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2019- 00254-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 44.

Visto el marco normativo y los precedentes jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 45. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en el proceso, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para 15 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa 15 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado en la acción de tutela.

Acervo y análisis probatorios 46. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra: 46.1. Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2019-00254-01. Solución del caso concreto Análisis de la presunta mora judicial 47.

En el caso sub examine, la Sala abordará el reparo que propuso el actor relacionado con una presunta mora judicial, la cual fundamentó en que, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) “[…] no ha emitido ningún pronunciamiento sobre las tres solicitudes de prelación de turno al presente caso para proferir sentencia de segunda instancia […]”; y ii) “[…] como tampoco ha proferido la sentencia de segunda instancia en la cual se decida si tengo derecho o no al reconocimiento de la asignación de retiro […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2019-00254-01. 48.

Al abordar de fondo el asunto puesto a consideración por el actor en el presente trámite de tutela, advierte la Sala que, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2019-00254-01, se han realizado las siguientes actuaciones: 16 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero 49.

Del recuento procesal realizado supra, la Sala advierte que, en lo que concierne al reparo propuesto por el actor relacionado con que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado “[…] no ha emitido ningún pronunciamiento sobre las tres solicitudes de prelación de turno al presente caso para proferir sentencia de segunda instancia […]”, hay lugar a negar la solicitud de amparo. 50.

De conformidad con el expediente del proceso de la referencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió auto el 8 de marzo de 2024, mediante el cual resolvió lo siguiente: “[…] 1. Negar las solicitudes de prelación de turno para tramitar y fallar el asunto de la referencia, formuladas por el apoderado de la parte demandante, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia […]”. 51.

Como fundamento de su decisión, dicha autoridad judicial consideró que: “[…] Al respecto, se advierte que el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, dispone: "Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.

Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria.

En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al Juez o Ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden." Por su parte, el artículo 63A de la Ley 270 de 19966, establece: "Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.

Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación […]”. […] “[…] Por lo anterior, esta Corporación ha precisado que "( ) por regla general en la jurisdicción contencioso-administrativa el juez debe proferir la sentencia en el orden en que ingrese el proceso al despacho para ello, y únicamente se puede otorgar un trámite preferencial en atención a la naturaleza del asunto, por razones de seguridad nacional, cuando se vea amenazado el patrimonio público, exista grave violación a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, o en asuntos de especial trascendencia social o por carecer de antecedentes jurisprudenciales y su solución sea de interés público con repercusión colectiva, o cuando su resolución íntegra entrañe solo la reiterada jurisprudencia, o cuando se determine un orden temático para su elaboración y estudio preferente, mediante acuerdo de la Sala."16 Analizados los documentos que obran en el expediente, se advierte que no resulta procedente la solicitud de prelación para dictar fallo presentada por el demandante, en cuanto no se relacionan con asuntos de seguridad nacional, violación de derechos humanos, afectación del patrimonio nacional o especial trascendencia social […]”. 52.

Al respecto, la Sala advierte que dicha providencia se encuentra con estado de 8 de marzo de 2024, “[…] A LA SECRETARIA […]”, para su respectiva notificación. 53. En ese orden de ideas, la Sala advierte que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió el auto de 8 de marzo de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho indicado supra, mediante el cual se pronunció respecto de la solicitud de prelación de sentencia, encontrándose pendiente su notificación. 16 Consejo de Estado.

Sección Segunda, providencia del 24 de abril de 2020, dentro del expediente No. 76001333300420160066301 (0724-2019), Demandante: Dolly Susana Galeano Franco, con ponencia del doctor Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero 54. Por otra parte, respecto del reparo propuesto por el actor relacionado con que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado “[…] tampoco ha proferido la sentencia de segunda instancia en la cual se decida si tengo derecho o no al reconocimiento de la asignación de retiro […]”, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2019-00254-01, la Sala advierte que, de conformidad con el recuento procesal realizado supra, si bien el 8 de marzo de 2024 se profirió un auto que resuelve sobre una solicitud de prelación de sentencia, lo cierto es que, desde que el expediente pasó “[…] AL DESPACHO PARA SENTENCIA […]” (12 de septiembre de 2022), a la fecha no se ha proferido sentencia dentro del proceso de la referencia, lo que en principio implicaría que se configuró la mora judicial que señaló el actor. 55.

Sin embargo, resulta necesario recordar que el no cumplimiento de los términos por parte del operador judicial, no implica automáticamente la vulneración de los derechos fundamentales, pues, pese a que es obligación de la autoridad acatar los tiempos establecidos por la normativa aplicable, también lo es que existen circunstancias que justifican la mora en la decisión del asunto. 56.

De conformidad con lo expuesto supra, la Sala advierte que recientemente la autoridad judicial accionada profirió una providencia dentro del proceso cuestionado y, si bien a la fecha no ha proferido la respectiva sentencia, no es posible concluir que la referida tardanza sea atribuible a la falta de diligencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, toda vez que según se advierte de las consideraciones expuestas en el auto de 8 de marzo de 2023: i) dicha autoridad judicial tiene otros procesos judiciales que se encuentran en turno para proferir sentencia, los cuales ingresaron al Despacho de manera previa al proceso del actor, lo cual no puede ser desconocido, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de los usuarios de la administración de justicia; y ii) el actor no se encuentra en alguna de las circunstancias previstas por la Ley para desconocer el orden de ingreso de su proceso al Despacho. 57.

En ese orden de ideas es evidente que la autoridad judicial accionada no ha sido negligente en el trámite del proceso objeto de estudio, sino que, en razón al volumen de trabajo y a los turnos asignados a los diferentes procesos, no ha sido 19 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero posible que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelva el proceso ordinario de la referencia. 58.

En ese sentido, la Sala advierte que la tardanza que el actor reprocha con la presente acción de tutela se enmarca en uno de los supuestos en los que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han considerado justificada la mora judicial; es decir, cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la Ley. 59.

En consecuencia, la Sala negará el amparo solicitado por el actor en la presente acción de tutela, en razón a que no se advierte que la tardanza de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para definir la controversia jurídica planteada, fuese desproporcionada, irracional o injustificable, toda vez que la situación por la cual no se ha resuelto el asunto corresponde al volumen de trabajo y a los turnos asignados a los diferentes procesos; a lo que se suma que, recientemente dicha autoridad judicial profirió el auto de 8 de marzo de 2024, mediante el cual se pronunció frente a una solicitud de prelación de sentencia. Conclusiones de la Sala 60.

Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala negará la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela que presentó el actor contra la autoridad 20 Núm. único de radicación: 110010315000202400154-00 Actor: Carlos Alberto Borrero accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.