Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 110010324000 2018 00490 00 Demandante: COOPERATIVA BOYACENSE DE PRODUCTORES DE CARBÓN DE SAMACÁ Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Asunto: Resuelve excepción previa AUTO INTERLOCUTORIO Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, esto es, resolver las excepciones previas propuestas en el proceso, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso3.
ANTECEDENTES 1. La Cooperativa Boyacense de Productores de Carbón de Samacá4 presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en ejercicio del medio de control de nulidad5, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 1768 de 28 de octubre de 2016, “Por la cual se delimita el Páramo Rabanal – Río Bogotá y se adoptan otras determinaciones”, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 1 De que trata el artículo 180 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante CGP. 4 Por intermedio de apoderado.
Cfr. Índice núm. 30 de Samai. 5 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Número único de radicación: 110010324000 2018 00490 00 Demandante: COOPROCARBÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
El Despacho, mediante auto de 13 de enero de 20206, admitió la demanda, la cual se notificó, en debida forma, a las partes demandante y demandada y al Ministerio Público. Asimismo, se remitió copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.
La parte demandada, en la contestación de la demanda, formuló como excepción previa la denominada “no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios”, con fundamento en las siguientes razones: “[…] Como quiera que uno de los fundamentos de derecho de la demanda, se dirige a cuestionar el área de referencia definida por el Instituto Alexander Von Humboldt y entregada a este Ministerio como insumo para la delimitación del páramo Rabanal-Río Bogotá, resulta necesaria la vinculación de este al proceso, dado que, tal y como ya se expresó, no es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la entidad competente para revisar el área de referencia y mucho menos emitir concepto con respecto al estudio realizado por la Fundación Guayacanal, con la cual se pretende demostrar “técnicamente con la metodología IAVH que la línea de referencia aportada por el IAVH en el año 2010 a escala 1:100.000 tuvo un nivel de detalle poco preciso y acorde con la realidad ecosistémica de lo que se pretende proteger […]”. 4.
La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió traslado de las excepciones formuladas7 y la parte demandante efectuó pronunciamiento8, en el que manifestó lo siguiente: “[…] Basta con examinar el concepto de violación expuesto en la demanda, contenido en las páginas 19 a 33 de la misma, en el que la inconformidad con la norma demandada se circunscribe a la omisión del Ministerio demandado en expedir los términos de referencia de conformidad con los cuales las autoridades ambientales regionales debían elaborar los estudios técnicos en orden a caracterizar el contexto ambiental, social y económico del área a delimitar.
Son la hoja de ruta para que las autoridades ambientales cumplan su responsabilidad y son un presupuesto sustancial dadas las implicaciones que la delimitación conlleva. Consecuencia de lo anterior, se alega en la demanda, se violó el derecho fundamental a la participación ambiental de la comunidad en las decisiones de la administración. 6 Cfr. Índice núm. 10 de Samai. 7 Cfr. Índice núm. 17 de Samai. 8 Cfr. Índice núm. 18 de Samai. 3 Número único de radicación: 110010324000 2018 00490 00 Demandante: COOPROCARBÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las anteriores razones son suficientes para solicitar al señor Magistrado que desestime la excepción propuesta por cuanto el defecto que se le atribuye al acto acusado, en nada tiene que ver con la delimitación que hiciera el Instituto Alexander Von Humboldt y en consecuencia no era necesaria su comparecencia al proceso CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión. Dichas excepciones son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén enlistadas en el artículo 100 del CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-.
Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia. Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva-, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado. 4 Número único de radicación: 110010324000 2018 00490 00 Demandante: COOPROCARBÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 15 de febrero de 20189, respecto del litisconsorcio necesario por pasiva, previsto en el artículo 61 del CGP, consideró que: “[…] el litisconsorcio necesario surge cuando la parte pasiva de la relación jurídica que se controvierte está integrada por una pluralidad de sujetos procesales, a quienes no es posible separar individualmente, pues cualquier pronunciamiento que emita el juez recae en la totalidad de aquellos.
Ahora bien, en las demandas que se instauren en ejercicio de los medios de control contra actos administrativos, tienen capacidad para ser sujetos procesales: las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, deban ser vinculados como parte demandada o pasiva.
Es importante resaltar que las partes en un proceso judicial pueden estar conformadas por un solo sujeto o por una pluralidad de aquellos -si fueron varios sujetos procesales los que intervinieron en la expedición del acto demandado-, los cuales deberán estar representados en el proceso judicial por la persona -si existiere un solo representante- o por las personas -si hubieren concurrencia de sujetos procesales o si existiera concurrencia de representantes de un solo sujeto procesal [ ] [ ] En ese sentido, tratándose del medio de control de nulidad, el artículo 137 de la Ley 1437 señala que cualquier persona, natural o jurídica, puede solicitar la nulidad de los actos administrativos de carácter general; medio de control en el que el contradictorio se integra por el sujeto que persigue la nulidad de las normas acusadas, o del acto administrativo cuestionado, en condición de demandante, y la o las entidades públicas que, a través de autoridades públicas y sus respectivos funcionarios, suscribieron el acto acusado, en condición de parte demandada […]”.
(resaltado fuera del texto) Teniendo en cuenta lo anterior y atendiendo a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible formuló la excepción previa de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, el Despacho advierte que: - La Resolución núm. 1768 de 28 de octubre de 2016, “Por la cual se delimita el Páramo Rabanal – Río Bogotá y se adoptan otras determinaciones”, fue expedida únicamente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. - De la revisión de la demanda y sus anexos, se advierte que los cargos de nulidad formulados por la parte demandante se encuentran asociados a la presunta omisión de la parte demandada en la elaboración de los estudios 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 15 de febrero de 2018.
C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación 11001032400020140057300 5 Número único de radicación: 110010324000 2018 00490 00 Demandante: COOPROCARBÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnicos que permitan caracterizar el contexto social, ambiental y económico en el área a delimitar, conforme a lo previsto en el artículo 173 de la Ley 1753 de 9 de junio de 201510. - El inciso segundo del artículo primero del acto acusado, dispone que “[…] El ecosistema que mediante esta resolución se delimita como páramo corresponde en su integridad al área de referencia 1:100:000 aportada por el Instituto Alexander Von Humboldt y está representada cartográficamente en el Concepto Técnico para la delimitación del Páramo Rabanal – Río Bogotá, el cual hace parte integral de la presente resolución […]”; sin embargo, la parte demandante no manifiesta alguna inconformidad con el referido concepto técnico ni con el área delimitada, sino con la presunta omisión indicada supra.
Así las cosas, la excepción formulada por la parte demandada no prospera, en tanto el Instituto Alexander Von Humboldt no suscribió el acto acusado, y los cargos de nulidad no se dirigen a cuestionar el concepto técnico emitido por dicho Instituto. Sin perjuicio de lo anterior, este Despacho vinculará la Instituto Alexander Von Humboldt, como tercero con interés directo en el resultado del proceso y ordenará notificarlo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción previa formulada por la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, intervinientes y al Ministerio Público, por estado. 10 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. 6 Número único de radicación: 110010324000 2018 00490 00 Demandante: COOPROCARBÓN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: VINCULAR al Instituto Alexander Von Humboldt, como tercero con interés directo en el resultado el proceso.
CUARTO: NOTIFICAR personalmente esta providencia, al Director General del Instituto Alexander Von Humboldt, o a quien este haya delegado para tal efecto.
QUINTO: Cumplido lo anterior, y/o vencidos los respectivos términos o traslados, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado