CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Bogotá D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 150012333000201600174-02 Número interno: 6175-2019 Demandante: Nancy Cecilia Espinel Fajardo Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 30 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la cual se resolvió en forma favorable las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por NANCY CECILIA ESPINEL FAJARDO en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 15 de febrero de 2016, tendiente a declarar la nulidad del Oficio DESTJ14-2175 del 4 de septiembre de 2014, y la Resolución No, 002566 del 30 de septiembre de 2014, proferidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja y del acto ficto negativo presunto derivado del recurso de apelación presentado el 16 de septiembre de 2014, que resuelven no acceder a la petición de la actora.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) 4. (…) al pago en favor de mi representada de lan diferencia por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007, entre el salario mensual devengado y el valor que se le debió pagar, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de nulidad del Consejo de Estado de 29 de abril de 2007. 5.

De igual consecuencia, al pago de la diferencia de lo pagado por concepto de prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios, auxilio de cesantías y demás emolumentos que debió percibir mi poderdante en razón del 30% adicional que se dejó de pagar por el mencionado periodo”. Igualmente pidió que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA.

La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, la prima especial a que tienen derecho los jueces y magistrados de la República, entre otros, conforme lo establecen las normas especiales como el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los respectivos artículos de los Decretos salariales no tiene carácter salarial.

Adujo que, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como autoridad administrativa no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas en tanto estén vigentes, en razón a que son los jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias los que tiene la facultad, a diferencia de la autoridad administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento.

Finalmente propuso las excepciones de: cobro de lo no debido e innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia del día 30 de agosto de 2019, decidió declarar no probadas las excepciones, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación- Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración a liquidar y pagar a la actora lo siguiente: A la diferencia insoluta del 30% de su salario básico establecido en el decreto aplicable para cada año, en su desempeño como jueza de la República durante el tiempo comprendido entre el 1º de enero de 1993 hasta el 31 de agosto de 2003 y que le fue cancelado a título de Prima Especial de Servicios instituida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en relación con los siguientes cargos y lapsos: (…) A la diferencia que resulte de la reliquidación de sus prestaciones sociales tales como prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que debió percibir teniendo en cuenta para el efecto ese 30% faltante de su asignación básica, pero por este concepto durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1997, de acuerdo con los cargos y lapsos de vinculación como funcionaria de la Rama Judicial, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)” El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que la prima no tiene carácter salarial por expresa disposición consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor salarial para la liquidación y pago de las primas de servicio, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.

Además, esta norma fue objeto de revisión de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, quien la declaró exequible, por ende, tal pronunciamiento se constituye como cosa juzgada constitucional. Por otro lado, manifestó que los reajustes salariales a que presuntamente tenía derecho la actora, anteriores al 11 de agosto de 2011, deben declararse prescritos, como quiera que al tenor del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, los derechos laborales se encuentran sometidos a una prescripción de 3 años, y en el caso concreto transcurrió más de ese tiempo en relación con los reajustes que presuntamente se le debieron pagar al demandante.

Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandada alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho NANCY CECILIA ESPINEL FAJARDO al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.

La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.

Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.(…),.

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.

Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.

De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de la doctora NANCY CECILIA ESPINEL FAJARDO: Que se desempeñó en el cargo de juez de la República, así: juez promiscuo municipal de chiscas del 13 de marzo de 1981 al 15 de marzo de 1985, juez promiscuo municipal de Iza del 16 de marzo de 1985 al 31 de agosto de 1985, juez segundo civil municipal de Chiquinquirá del 1 de septiembre de 1985 al 5 de mayo de 1998, juez promiscuo de familia de Chiquinquirá del 6 de mayo de 1998 al 31 de agosto de 1998, juez segundo civil municipal del 1 de septiembre de 1998 al 31 de marzo de 2000, juez segundo civil del circuito Chiquinquirá del 1 de abril de 2000 al 31 de marzo de 2001, juez segundo civil municipal de Chiquinquirá del 1 de abril de 2001 al 27 de diciembre de 2002, juez primero civil del circuito de Chiquinquirá del 28 de diciembre de 2002 al 31 de agosto de 2003, juez segundo civil municipal de Chiquinquirá del 1 de septiembre de 2003 al 5 de octubre de 2005, juez promiscuo de familia de Chiquinquirá del 6 de octubre de 2005 al 31 de octubre de 2005, juez segundo civil municipal de Chiquinquirá del 1 de noviembre de 2005 al 10 de enero de 2006, juez segundo civil del circuito de Chiquinquirá del 11 de enero de 2006 al 31 de marzo de 2007 y juez séptimo civil municipal de Tunja desde el 1 de abril de 2007 al 6 de abril de 2008.

Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 12 de agosto de 2014, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.

Mediante Oficio DESTJ14-2175 del 4 de septiembre de 2014, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja negó lo pretendido por la actora. La parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 002566 del 30 de septiembre de 2014, en el cual resolvió no reponer y confirmar el aludido oficio De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, NANCY CECILIA ESPINEL FAJARDO tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.

Segundo, NANCY CECILIA ESPINEL FAJARDO tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.

Tercero, se advierte que la parte demandante interrumpió la prescripción de los derechos laborales el día 12 de agosto de 2014 (fl. 11), pero pudo reclamar la Prima Especial de Servicios a partir del momento en que se hizo exigible este derecho, es decir, a partir del 07 de enero de 1993 con la expedición del decreto 57 de 1993, en virtud a que esta norma reglamentó la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, donde reconoció a los Jueces de la República la Prima Especial de Servicios en un 30%, como se ha ilustrado en esta providencia, motivo por el cual se deberá dar aplicación al decreto 3135 de 1968, reformado por el Artículo 102 de la Ley 1868 de 1969, que dice: “…ARTÍCULO  102.- Prescripción de acciones. 1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” En estricta aplicación a la normatividad citada y vistas las pruebas allegadas al proceso, se tiene que la actora interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante la entidad demandada el día 12 de agosto de 2014 (fl-11) por tanto, se permitiría retrotraer por tres años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas; es decir, a partir el día 12 de agosto de 2011, pero como en el caso bajo estudio la actora se retiró del servicio el día 6 de abril de 2008, por tanto, dirá esta sala, que se aplicará de manera irrestricta la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada que accedió a las pretensiones de la demanda, y se negarán las pretensiones de la demanda por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por la actora.

Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 30 de agosto de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda presentada por NANCY CECILIA ESPINEL FAJARDO en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y en su lugar se dispone NEGAR las pretensiones de la demanda por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por la demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. - ADICIÓNESE a la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO. - NO CONDENAR en costas.

CUARTO. - Reconocer personería a la abogada Laura Melissa Avellaneda Malagón, como apoderada de la entidad demandada, conforme al poder obrante en el índice 44 de SAMAI.

QUINTO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA