1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Acción: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Revoca la decisión de primera instancia y, en su lugar, declara improcedente la acción de tutela al no acreditarse el requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra del fallo de tutela proferido el 9 de marzo de 2026 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Sandra Milena Enriquez Tejada, actuando por conducto de apoderada, promovió acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 14 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 66001 33 33 002 2024 00227 00/01, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 14 DE AGOSTO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300220240022700, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) SANDRA MILENA ENRIQUEZ TEJADA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente SANDRA MILENA ENRIQUEZ TEJADA a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico. [Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela]. 1 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 2
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que es docente oficial en la categoría 3CM del escalafón regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. Relató que, en ejercicio de su competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, el Gobierno Nacional dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al escalafón establecido por el precitado decreto durante los años 2005, 2006 y 2007.
Sin embargo, expuso que para el año 2008, se decretaron aumentos porcentuales «inequitativos» en la asignación básica salarial sin que mediara una exposición de motivos previa, razonada y suficiente, con respaldo jurídico, técnico y fáctico, que justificara la legalidad de tal diferenciación. Manifestó que, en virtud de lo anterior, se vio afectada al evidenciar que para la categoría 3DM del escalafón docente recibió un incremento en su salario para el año 2008 del 44,89% mientras que la categoría 3CM obtuvo solo un 32,71%; lo que evidencia una diferencia negativa de 12,18 puntos porcentuales.
Señaló que presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas, solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos “desiguales e injustificados” decretados para los años 2008 y 2009, en el cual se favoreció a los docentes de la categoría 3DM en detrimento de quienes, como el, se encontraban en el escalafón 3CM.
Indicó que, el Ministerio de Educación mediante oficio sin número del 5 de marzo de 2024 negó su solicitud y que la entidad territorial mediante oficio sin número del 27 de febrero de 2024 también negó su solicitud. Expuso que, ante la negativa de su solicitud, presentó demanda de nulidad y restablecimiento en contra del Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Dosquebradas con el fin que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades demandadas.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Pereira que, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024, negó las pretensiones. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 14 de agosto de 2025 la confirmó al considerar lo siguiente: […] Conclusión: Bajo tal panorama, la Sala encuentra que la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008, 2009 y 2011, de conformidad con las razones expuestas en las presentes consideraciones; ya que, como se explicó no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales. […] Frente a la procedencia de la acción de tutela, sostuvo que su solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 3 Al respecto, aseveró lo siguiente2: El presente asunto reviste especial relevancia constitucional, toda vez que la providencia judicial negó el reconocimiento del derecho y en consecuencia, vulneró los principios de igualdad material y progresividad salarial, consagrados en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, para tal efecto, téngase en cuenta que, se trata de un conflicto que no se agota en la mera interpretación de normas legales, sino que compromete la vigencia efectiva de derechos fundamentales, toda vez que la decisión judicial convalidó un trato discriminatorio entre categorías del escalafón docente, pese a existir un precedente constitucional claro y vinculante que exigía garantizar la igualdad sustancial en la asignación de incrementos salariales.
En cuanto a los requisitos generales de procedencia, alegó que la providencia acusada incurrió en defecto sustantivo y defecto fáctico. Sobre el defecto sustantivo argumentó lo siguiente3: […] La sentencia emitida por el Tribunal incurre en un defecto sustantivo, en la medida en que realiza una interpretación abiertamente irrazonable y desproporcionada de las normas constitucionales y legales aplicables al caso, particularmente del artículo 13 de la Constitución Política, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002.
El Tribunal confirmó la decisión de primera instancia bajo el argumento de que los incrementos salariales diferenciados entre los grados 3CM y 3DM obedecen a criterios objetivos como la formación y la experiencia, propios del escalafón docente, y que por tanto no se configuraba vulneración al principio de igualdad. Sin embargo, esta conclusión desconoce que la controversia no giraba en torno a la diferencia estructural y permanente entre grados del escalafón, sino a un trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en el año 2008, en donde se concedió un 44,89% de aumento a la categoría 3DM frente a un 32,71% para la 3CM, diferencia que proyectó efectos permanentes sobre la base salarial y que no fue compensada en los años posteriores […].
Por último, respecto al defecto fáctico explicó lo siguiente4: En el sub examine, el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual, por lo que la ausencia de sustento en tales parámetros no solo vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, sino que también desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad del acto administrativo cuestionado.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 4 3.1. La tutela fue radicada el 3 de febrero de 20265 y correspondió por reparto a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que, por auto del 12 de febrero de 20266 la admitió y dispuso notificar7 al Tribunal Administrativo de Risaralda, como parte accionada; y vincular8 al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento de Risaralda y a los municipios de Dosquebradas y Pereira, como terceros con interés directo en el proceso constitucional.
De igual forma, se requirió al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, para que allegara copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado núm. 66001 33 33 002 2024 00227 00/01/02. 3.2. El municipio de Pereira allegó escrito9 en el que sostuvo que la acción de tutela resulta improcedente, por cuanto no se acreditó la vulneración de derechos fundamentales ni la concurrencia de causales específicas de procedibilidad.
A su juicio, la accionante pretende utilizar este mecanismo para reabrir un debate jurídico ya definido en dos instancias. Asimismo, indicó que la sentencia cuestionada analizó de manera motivada los cargos formulados y concluyó que la fijación de la escala salarial docente corresponde de forma exclusiva al Gobierno nacional, y que los incrementos diferenciados aplicados en 2008 y 2009 respondieron a criterios objetivos propios de la estructura del escalafón docente. 3.3.
La profesional especializada de la Oficina Asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional allegó escrito10 en el que manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva frente a las pretensiones de la tutelante, dado que la inconformidad se dirige contra una providencia judicial en cuya expedición no tuvo participación. 3.4.
El municipio de Dosquebradas allegó escrito11 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, subsidiariamente, que se nieguen las pretensiones en lo que respecta a ese ente territorial. Argumentó que no se configura causal de nulidad que justifique reabrir el proceso judicial, ni se evidencia vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 3.5.
La Secretaría de Educación del departamento de Risaralda allegó escrito12 en el que solicitó su desvinculación del trámite constitucional, al considerar que la acción se dirige contra una providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. De manera adicional, pidió declarar la improcedencia del amparo o negar las pretensiones, en tanto la controversia planteada ya fue resuelta por la jurisdicción contencioso-administrativa. 5 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 6 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 7 Esta orden se cumplió el 16 de febrero de 2026.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 8 Ibidem 9 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 10 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 11 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 12 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 5
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de marzo de 2026, resolvió lo siguiente13: Primero: Desvincular del presente trámite de tutela, a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Segundo: Negar la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación Nacional y, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Tercero: Negar el amparo de tutela solicitado por la señora Sandra Milena Enríquez Tejada contra la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Para ello, inicialmente señaló que el asunto satisface los requisitos generales de procedencia fijados por la jurisprudencia, en la medida en que se alegó la posible afectación de derechos fundamentales.
Posteriormente, al analizar de fondo la controversia, concluyó que la providencia cuestionada no presenta un razonamiento arbitrario o caprichoso, ni se aparta de los mandatos constitucionales y legales. En particular, indicó que no se configuran los defectos sustantivo ni fáctico invocados, ni se advierte la existencia de una vía de hecho que justifique la intervención del juez de tutela.
Al efecto, la providencia impugnada dispuso lo siguiente: 60. En ese contexto, se observa que la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de ninguna manera realizó una interpretación sesgada a la normativa aplicable y de los criterios jurisprudenciales que rigen el caso sometido a estudio; por el contrario, lo que se advierte es que los argumentos desarrollados en la providencia objeto de tutela atienden las pautas establecidas por el legislador sobre la forma de definir los incrementos salariales de los docentes. […] […] la Sala advierte que la autoridad accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó una interpretación coherente y razonable de las normas y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto.
Por estas razones, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable al tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 64. De esta manera, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 13 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00 Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 6
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó14 señalando lo siguiente: Sostuvo que la conclusión de la decisión impugnada no es acertada, por fundarse en una lectura fragmentaria del marco normativo y probatorio y omitir un análisis riguroso de hechos acreditados. Señaló que la demandante, docente en categoría 3CM del escalafón del Decreto Ley 1278 de 2002, fue objeto de un trato salarial desigual e injustificado frente a docentes 3DM, quienes recibieron incrementos superiores pese a menores exigencias de formación, experiencia y evaluación, sin motivación técnica, jurídica ni objetiva.
Afirmó que ello desconoce los principios de mérito, progresividad e igualdad retributiva y el diseño del escalafón, que asocia mayor calificación con mayor remuneración, configurándose así un defecto sustantivo y fáctico contrario a la Ley 4ª de 1992, al Decreto Ley 1278 de 2002 y a la jurisprudencia sobre igualdad salarial. Asimismo, indicó que la providencia incurre en defecto sustantivo al aplicar las normas salariales de 2008 y 2009 de manera contraria a la Constitución, al validar incrementos que favorecieron injustificadamente a la categoría 3DM frente a la 3CM.
Añadió que también se configura defecto fáctico, pues el Tribunal omitió valorar la ausencia de justificación objetiva del trato desigual y dio por probada una supuesta corrección de brecha salarial no acreditada. Concluyó que estas falencias afectan los derechos al debido proceso, a la igualdad material y a la tutela judicial efectiva, lo que habilita la intervención del juez constitucional. 5.2.
Por auto proferido el 17 de abril de 2026 se concedió la impugnación15 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 24 de abril de 202616.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199117, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201518, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 14 Visto en el índice 27 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 15 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 00. 16 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 00761 01. 17 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 18 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 19 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 7 de 201920, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente21: 6.2.1. La señora Sandra Milena Enriquez Tejada, actuando por conducto de apoderada, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Dosquebradas, pretendiendo la nulidad del […] acto administrativo OFICIO SIN NUMERO DE FECHA 27 DE FEBRERO DE 2024 (…) en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM, con ocasión que fue realizado un incremento del 44,89%, (…), mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón 3CM, fue del 32,71% en su salario para el mismo año […] [Negrilla y subrayado del texto original] En igual sentido, solicitó la nulidad: […] total del acto administrativo OFICIO SIN NUMERO DE FECHA 05 DE MARZO DE 2024 (…) en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM, con ocasión que fue realizado un incremento del 44,89%, (…), mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón 3CM, fue del 32,71% en su salario para el mismo año […] [Negrilla y subrayado del texto original] A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a las entidades demandadas reconozcan: […] el pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a la petición realizada (…), con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM, con ocasión que fue realizado un incremento del 44,89%, (…), mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón 3CM, fue del 32,71% en su salario para el mismo año […]. [Negrilla y subrayado del texto original] 6.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Oral Administrativo del Circuito de Pereira que, en sentencia del 19 de diciembre de 2024 negó las pretensiones. 6.2.3. Inconforme con la decisión, la parte actora presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 14 de agosto de 2025 la confirmó. 20 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 21 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 66001 33 33 002 2024 00227 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 8
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta lo expuesto en la impugnación, y comoquiera que el a quo descendió al estudio de los defectos alegados por los accionantes y negó la solicitud de amparo, la Sala estima necesario determinar, en primer lugar, si en este evento se cumple el requisito general de relevancia constitucional, y para ello, se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que22: […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […].
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades23: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 22 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 23 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 9 6.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho que24: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal […].
(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, «circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
En igual sentido anotó que «como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial» (…). [Se destaca].
En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la parte actora pretende reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que sus inconformidades están encaminadas a cuestionar la interpretación normativa efectuada en el caso en cuestión. Lo anterior, con el fin de insistir en que existió una desigualdad salarial injustificada entre el escalafón 3DM y 3CM, lo cual ya fue objeto de debate.
Al respecto, el tribunal accionado, en la sentencia de segunda instancia acusada, expuso lo siguiente25: 24 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 25 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 66001 33 33 002 2024 00227 02.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 10 […] (i) Excepción de inconstitucionalidad, Luego de hacer un recuento jurisprudencial de la Corte Constitucional acerca del control de constitucionalidad difuso por parte del juez ordinario señaló al final: «En ese orden, son dos los requisitos necesarios para la aplicación de esta excepción: (i) que la norma de inferior jerarquía sea ostensiblemente contradictoria con los mandatos constitucionales, de manera que afecte o vulnere los derechos fundamentales de alguna de las partes en el caso concreto.
Y, (ii) que no exista pronunciamiento judicial de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de legalidad por el Consejo de Estado, según el caso, sobre la norma respecto de la cual se solicita aplicar la misma.» (ii) Del escalafón docente, después de reseñar el contenido de la Ley 115 de 1994 y del Decreto 1278 de 2002 concluyó que «al ingresar al servicio docente un educador, previa superación del período de prueba, es inscrito en el escalafón en el primer nivel salarial (A), ingresa al grado que corresponda según la formación académica exigida.
Y, para poder reubicarse en los niveles B, C y D, el docente deberá acreditar los años de experiencia requeridos, así como la superación de la evaluación de competencias». (iii) Régimen salarial y prestacional de los docentes: Se efectúa un análisis de las normas constitucionales y legales, en especial el contenido de la Ley 4a de 1992, los Decretos Ley 1278 de 2002, 634 de 2007, 0de 2088 y 714 de 2008, últimos expedidos en los periodos de discusión. […] […] Frente a lo cual se arriba a la siguiente conclusión: «en ambos períodos el incremento salarial se hizo por encima del IPC del correspondiente año y, además, para el año 2009, al menos en lo que respecta a los grados utilizados para el ejercicio, sí se presentó una diferenciación en el porcentaje de los salarios.
Con todo, será el análisis jurídico probatorio que se haga del caso particular que determinará si tal diferenciación configura los vicios de nulidad de los actos acusados que alega la parte demandante.» (iv) Incremento Salarial de los Empleados Públicos. Se explica el poder adquisitivo que tiene derecho el trabajador, haciendo alusión a la sentencia C1433 de 2000 de la Corte Constitucional y la expedida por el Consejo de Estado de fecha 28 de junio de 2012 bajo el radicado 05001-23-31-000-2001- 02260 01(0584-10), y el 15 de septiembre de 2016 con radicado 76001-23-31- 000 2005- 04234-01(1204-12).
Finalmente, se concluye: «se establece que todos los empleados públicos tienen un derecho general a que su salario sea incrementado anualmente, con el fin de preservar su poder adquisitivo ante la inflación. Este derecho se fundamenta en el artículo 53 de la constitución, que garantiza un salario mínimo vital y móvil. Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que ningún derecho es absoluto y que, en determinadas circunstancias y cumpliendo con criterios específicos, puede haber limitaciones.
Así ocurre con esta prerrogativa, esto es, el derecho de mantener el poder adquisitivo, puesto que, como no podría hablarse de iguales ante los efectos del fenómeno inflacionario, es aceptable que algunos puedan recibir un incremento salarial mayor que otros; y para determinar el criterio de diferenciación, la Corte Constitucional señaló que un ingreso medio o justo medio constituye un criterio aceptable para diferenciar qué empleados gozan de esa protección reforzada del derecho en mención. Se recuerda, este justo medio ha sido establecido y aceptado en dos (2) salarios mínimos, de modo que quienes devenguen una suma superior a ello, podrán ser objeto de limitación del derecho, siempre que se cumplan con otros parámetros de justificación y razonabilidad; mientras que, si el empleado devenga una suma inferior se convierte en sujeto de protección reforzada, y por ende el incremento de su salario no podrá ser inferior al IPC del año inmediatamente anterior, con el objeto de mantener su poder adquisitivo de forma real.» Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 11 (v) De la Carga de la Prueba.
Se sostiene que toda decisión judicial debe estar soportada en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, por lo cual, no basta entonces con señalar los hechos e indicar las normas, se requiere probar aquellos supuestos, y desvirtuar incluso las pruebas allegadas por la contraparte, actividad que se surte también con los medios legales de prueba.
(vi) Principio de igualdad. De manera posterior a exponer sobre el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior, así como su definición por parte de la Corte Constitucional, se precisa « de acuerdo con este constructo epistémico metodológico en los dos niveles señalados, resulta posible determinar si existe realmente una diferencia de trato entre personas o situaciones perfectamente análogas y, en caso afirmativo, si dicho trato desigual se encuentra justificado, en cuyo caso la norma ―junto con la medida que ella establece― se justifica por ser compatible tal criterio de diferenciación con los postulados constitucionales; o en caso contrario, debe ser reprochada tal diferenciación y, por ende, la medida descartada y la norma que la contiene retirada del ordenamiento jurídico (en un examen de constitucionalidad abstracto y concentrado) o inaplicada (en un control concreto y difuso de constitucionalidad); aspecto que será abordado más adelante, en el acápite correspondiente al análisis del caso que convoca.» (vii) Conclusión: Bajo tal panorama, la Sala encuentra que la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008, 2009 y 2011, de conformidad con las razones expuestas en las presentes consideraciones; ya que, como se explicó no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales […] [Negrillas y subraya del texto original].
Bajo dicho contexto, la Sala advierte que la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 00761 01 Accionante: Sandra Milena Enriquez Tejada Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 12 Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero ese no es el supuesto en el caso que aquí se examina. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia del 9 de marzo de 2026 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela, por cuanto no se acredita el requisito general de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido el 9 de marzo de 2026 por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo para, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Sandra Milena Enriquez Tejada, por las razones señaladas en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 28 de mayo de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.