Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2021-00368-01 (7488-2023) Demandante: Juvenal Centeno Viadero Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento del Magdalena.
Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia del 17 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. El señor Juvenal Centeno Viadero por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 23 de junio de 2021, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías parciales. 1 Fomag. 2 SAMAI. 47001233300020210036801.
Actuación: “Expediente digital”. Índice: 00001. – “01DemandaAnexos.pdf”. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías, ii) el pago de las costas procesales y agencias en derecho y iii) el ajuste del valor reconocido conforme al índice de precios al consumidor.
Hechos. 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 5. El 9 de mayo de 2019 el docente peticionó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Magdalena el reconocimiento y pago de sus cesantías. Las cuales fueron reconocidas por valor de $19.550.777 COP, a través de la Resolución núm. 001733 de 11 de julio de 2019, modificada por el oficio del 6 de septiembre de 2019. 6.
Sumas que fueron puestas a disposición así: el 20 de agosto de 2020 $14’913.777 COP y el 19 de febrero de 2021 $4’637.000 COP. 7. El beneficiario solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 23 de marzo de 2021 bajo el radicado núm. MAG2021ER005048, sin obtener respuesta. Lo que dio lugar a un acto ficto configurado el 23 de junio de 2021.
Fundamentos de derecho y concepto de violación. 8. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. 9. Al desarrollar el concepto de la violación, realizó un recuento de la normativa y jurisprudencia aplicable, y concluyó que se le había generado el derecho a reclamar un día de salario por cada día de mora hasta el día en que se hizo efectivo el pago de sus cesantías.
Contestación de la demanda. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, al contestar la demanda adujo que la existencia de problemas operativos en las entidades territoriales impide el cumplimiento de los términos para emitir las resoluciones que reconocen las prestaciones. 11.
La expedición del acto corresponde a las Secretarías de Educación, y el Fondo solo es responsable del pago de las prestaciones, por lo que, no solo debe analizarse su conducta sino también la del ente territorial. 12. El departamento del Magdalena4 al contestar la demanda se pronunció sobre los hechos, se opuso a todas las pretensiones y propuso excepciones previas y de mérito.
Sentencia de primera instancia. 13. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 17 de mayo de 20235, declaró la nulidad del acto demandado y condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a pagar la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías así: «el 23 de agosto de 2019 hasta el 19 de agosto de 2020 de manera íntegra o total, es decir, un día de salario por cada día de retardo conforme a la asignación básica para el momento de la causación de la mora y, del 21 de agosto de 2020 hasta el 18 de febrero de 2021 de manera proporcional reduciéndose el porcentaje que representa el pago parcial respecto del valor total reconocido por el auxilio de cesantías aplicado sobre el día de salario base para calcular la sanción.»6 14.
Expuesta la normativa atinente a la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de las cesantías, precisó lo siguiente: 3 Expediente digital – “08ContestaciònDemandaFiduprevisora.pdf”. 4 Expediente digital – “09ContestaciònDemandaSecretariaEducacionDepartamental.pdf”. 5 Expediente digital – “16SentenciaPrimeraInstanciayConstanciaNotificación.pdf”. 6 Transcrito con los errores que ahí aparecen.
Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. El 9 de mayo de 2019 el demandante peticionó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, por lo que el término de 70 días para el pago fenecía el 22 de agosto de 2019. 16.
El primer giro a la entidad bancaria a favor del demandante se efectuó el 20 de agosto de 2020, y el segundo giro el 19 de febrero de 2021, ambos por fuera del plazo estipulado en la norma. Por lo que, la sanción moratoria debe ser reconocida así: Desde el 23 de agosto de 2019 hasta el 19 de agosto de 2020, teniendo en cuenta el pago parcial efectuado el 20 de agosto de 2020, de manera íntegra o total, es decir, un día de salario por cada día de retardo conforme al salario devengado por el demandante a la fecha.
Y desde el 21 de agosto de 2020 hasta el 18 de febrero de 2021, teniendo en cuenta el pago total realizado el 19 de febrero de 2021, de manera proporcional toda vez que, la entidad demandada dejó un saldo pendiente de pago que no satisfizo en su totalidad la prestación solicitada por el demandante. Recurso de apelación. 17. El apoderado de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación7 en contra de la decisión y solicitó sea revocada. 18.
Dentro del presente asunto se evidencia que la fecha de solicitud de las cesantías fue el 9 de mayo de 2019 y solamente hasta el 11 de julio de 2019 se expidió la Resolución núm. 001733, es decir por fuera del término establecido en la norma. Retardo que es atribuible a la entidad territorial por cuanto incumplió los plazos fijados en la normativa aplicable, con fundamento en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 19.
Por lo que, no es la llamada a responder por la condena impuesta, «y en todo caso se configuró el pago de la obligación generada hasta el año 2019». Trámite correspondiente a la segunda instancia. 20. Mediante auto del 2 de febrero de 20248 se admitió el recurso de apelación. 7 Expediente digital – “17RecursoApelaciónFomag.pdf”. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
Dentro de la oportunidad legal, las partes y el agente de Ministerio Público guardaron silencio. 22. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia 23.
Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. 24. De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo la entidad demandada presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos de este.
Problema jurídico 25. Le corresponde a la Subsección determinar si la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la entidad responsable del pago total de la sanción moratoria por cancelación tardía de las cesantías, o solo respecto de la causada hasta el año 2019. 26. A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos, la Sala abordará los siguientes temas: I) Entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria y II) Caso concreto. 8 SAMAI. 47001233300020210036801.
Actuación: “Auto que admite recurso de apelación”. Índice 00004. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria 27.
El artículo 3 la Ley 91 de 198910, dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyo objetivo, entre otros, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes, tal como lo define el ordinal 1° del artículo 5 de la norma citada. 28.
Luego, con la expedición de la Ley 962 de 2005 se señaló el procedimiento administrativo para el reconocimiento de las cesantías docentes y su aplicación, cuerpo normativo que en el artículo 56 dispuso la participación de las entidades de la siguiente manera: «Artículo 56. Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del secretario de educación de la entidad territorial.» (Subrayado fuera de texto) 29. En aras de reglamentar la gestión administrativa correspondiente al pago de las prestaciones económicas a cargo del mencionado fondo, fue expedido el Decreto 1272 de 2018. 30.
De las normas mencionadas, advierte la Sala que la gestión por parte de la entidad territorial en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, parciales o definitivas, se limitaba a: i) elaborar proyecto de acto administrativo, ii) enviarlo a 10 «Artículo 3. Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrado (sic) de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen.
La celebración del contrato podrá ser delegada en el ministro de Educación Nacional.» Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Fiduprevisora para su aprobación, iii) expedir el acto definitivo y comunicarlo al docente y a la fiduciaria, para que realizara el pago. 31.
No obstante, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, se introdujeron modificaciones con relación a la responsabilidad de las entidades que conforman el sistema cuando se trata del reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes. Que para el caso de las entidades territoriales, estas serán responsables frente a la cancelación de la sanción por mora, cuando el pago tardío de las cesantías es consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pagos y cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio11. 32.
En conclusión, cuando el trámite del reconocimiento de cesantías tuvo lugar antes de la Ley 1955 de 2019, es la Nación–Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el desembolso tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial.
La eventual responsabilidad de este último surgió desde la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, y conforme a las hipótesis consagradas en la norma12. Caso concreto 33. Expone el apelante que, contrario a lo decidido por el tribunal, por disposición de la Ley 1955 de 2019, el responsable del pago de la sanción moratoria por cancelación tardía de las cesantías del señor Juvenal Centeno Viadero es la entidad territorial, pues es quien causó el retardo, y, además, el Fondo solo debe asumir el pago de la obligación generada hasta el año 2019. 34.
Desde ya advierte la Sala que los reparos del recurrente no tienen vocación de prosperidad, puesto que la petición de cesantías fue radicada el 9 de mayo de 201913, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 201914, de 11 Artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 20 de febrero de 2025.
Radicación núm. 73001-23-33- 000-2021-00508-01 (4738-2024). Cp. Luis Eduardo Mesa Nieves. 13 Expediente digital – “01DemandaAnexos.pdf”. P. 19. Y conforme se indicó en el recurso de apelación. 14 El 25 de mayo de 2019. Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suerte que la Nación–Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es la entidad obligada al reconocimiento y pago total de la sanción moratoria pretendida.
Sin que resulte procedente fraccionar el pago de la penalidad, pues solo cuando el trámite inicia con posterioridad a la expedición de dicha ley cabe la responsabilidad del ente territorial en las hipótesis previstas en la norma. 35. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 17 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal de Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones de la demanda.
Condena en costas 36. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica. 37.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte recurrente. 38. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 17 de mayo de 2023 por el Tribunal de Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones de la demanda, según las motivaciones expuestas en la parte considerativa.
Radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01 Demandante: Juvenal Centeno Viadero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.