Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-05763-00. Accionantes: Luz Marina Ayala Herrera, Juan Ayala, Aider Guerrero Ayala, Lorena Guerrero Ayala, Leonardo Fabio Guerrero Ayala, Eberth Guerrero Ayala, Norbey Guerrero Ayala, Nisley Guerrero Ayala y Helen Marcela Guerrero Ayala.
Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial Subtema 1: caducidad del medio de control de reparación directa. Sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020. Subtema 2: relevancia constitucional y subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que instauró Luz Marina Ayala Herrera, Juan Ayala, Aider Guerrero Ayala, Lorena Guerrero Ayala, Leonardo Fabio Guerrero Ayala, Eberth Guerrero Ayala, Norbey Guerrero Ayala, Nisley Guerrero Ayala y Helen Marcela Guerrero Ayala, en contra del Tribunal Administrativo del Cesar.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Luz Marina Ayala Herrera, en su nombre y en calidad de heredera de Juan Ayala, Aider Guerrero Ayala, Lorena Guerrero Ayala, Leonardo Fabio Guerrero Ayala, Eberth Guerrero Ayala, Norbey Guerrero Ayala, Nisley Guerrero Ayala y Helen Marcela Guerrero Ayala, por conducto de apoderado judicial, presentaron solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la vida, a la vida digna, a la familia, a la reparación integral, a la integridad personal, a la honra y a la dignidad, así como la protección de los principios de convencionalidad y flexibilidad y el respeto por el precedente judicial nacional e internacional relativo al delito de lesa humanidad.
Tales garantías las consideraron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Cesar, con ocasión de la providencia qu e dictó el 23 de junio de 2022, dentro del medio de control de reparación directa radicado al número 20-001-33-33-006-2016-00201-01. 1.2. Antecedentes del proceso ordinario objeto de tutela Luz Marina Ayala Herrera, Aider Guerrero Ayala, Lorena Guerrero Ayala, Leonardo Fabio Guerrero Ayala, Eberth Guerrero Ayala, Norbey Guerrero Ayala, Nisley Guerrero Ayala, Helen Marcela Guerrero Ayala y Juan Ayala, el 8 de junio de 2012, presentaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, con el objeto de reclamar los perjuicios que les causó el Ejército Nacional, con ocasión del fallecimiento de Leiner Guerrero Ayala, el 25 de noviembre de 2003, como dio cuenta el acta suscrita por la Procuraduría Judicial Segunda para Asuntos Administrativos ante el Tribunal Administrativo del Cesar, del 6 de septiembre de 2012.
Declarada fallida la conciliación, y por tanto, agotado el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, los actores, el 8 de agosto de 2016, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, con el objeto de que se declarara a esta última administrativamente responsable por la muerte de Leiner Guerrero Ayala, y en consecuencia, se les indemnizara por los perjuicios causados, discriminados en morales, daños a la vida de relación y materiales.
Sustentaron que el fallecimiento tuvo lugar el 25 de noviembre de 2003, y fue propiciado por miembros del Batallón La Popa del Ejército Nacional mediante la utilización de armas de dotación oficial, en el marco de un presunto enfrentamiento entre estos y los integrantes del Frente Cuarenta y Uno de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de la República de Colombia (en adelante FARC).
Así pues, consideraron que los miembros del Ejército Nacional desconocieron sus obligaciones legales y constitucionales, como lo reza el artículo 2 de la Constitución Política. Ahora bien, dentro de sus fundamentos de derecho, incorporaron una transcripción normativa- Leyes 898 y 590 del 2000 - y jurisprudencial sobre la contabilización del término de caducidad en el delito de desaparición forzada, que da cuenta de que, por ser un calificativo de lesa humanidad, que implica la necesaria aplicación de las normas de Derecho Internacional y del principio de ius cogens, no está sujeto a un término de caducidad.
Además, que por la misma naturaleza del punible, la prueba indiciaria era idónea para demostrar la responsabilidad. El expediente se repartió al Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar el 8 de agosto de 2016, autoridad que, el 1 de junio de 2020, dictó sentencia de primera instancia, en la que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control y condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional al pago de perjuicios materiales e inmateriales.
En particular, argumentó que la muerte de Leiner Guerrero Ayala era imputable al Estado por el título de falla en el servicio, al encuadrar en la noción de ejecución extrajudicial, dentro del marco de las actuaciones denominadas falsos positivos, y que, no se acreditó probatoriamente el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, como lo refirió la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional.
Fueron incorporadas al expediente, entre otras, las siguientes pruebas: 1. Registros civiles de nacimiento, para acreditar el parentesco con Leiner Guerrero Ayala. 2. Acta de levantamiento del cadáver de Leiner Guerrero Ayala, número 025, del 25 de noviembre de 2003, que emitió el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 3.
Protocolo de necropsia del señor Guerrero Ayala, en el que se indició que falleció por graves lesiones cardiovasculares y cerebrales producidas por arma de fuego. 4. Oficios, del 26 de noviembre de 2003, suscrito por el Ejército Nacional para la legalización de un material de guerra, del 27 del mismo mes y año, contentivo de la descripción del patrullaje sobre el Batallón de Artillería de la Popa, y del 27 de abril de 2012, en el que la Fiscalía General de la Nación remitió la investigación por homicidio a la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. 5.
Orden de operaciones que emitió el Ejército Nacional el 25 de noviembre de 2003, en la que se fijó el objetivo de la misión. 6. Informe de operación del 25 de noviembre de 2003, en el que el Batallón de Artillería La Popa dio cuenta de dos bajas y una incautación de instrumentos de guerra. 7. Copia simple del expediente penal radicado al número 8982, en el que la Fiscalía Sesenta y Siete (67) Especializada investiga la muerte de Leiner Guerrero Ayala y de Ever Antonio Barbosa Jiménez, como homicidios en persona protegida, y tuvo por imputados a múltiples sujetos.
Contra el proveído de primera instancia, la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional interpuso recurso de apelación, en el que afirmó que la operación militar se realizó bajo los parámetros dispuestos por las normas aplicables y que se configuró tanto el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima como la excepción de caducidad de la acción, esta última al aplicar la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, que dispuso que el término de caducidad sería de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de los hechos.
Precisó que ello no ocurrió en el caso examinado, por lo que solicitó la revocación de la sentencia que dictó el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar y, en su lugar, negar las pretensiones. El Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, en audiencia de conciliación del 5 de noviembre de 2020, concedió el recurso. Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Cesar lo admitió el 15 de abril de 2021, y lo desató en providencia del 23 de junio de 2022, en la que resolvió revocar la sentencia del 1 de junio de 2020 y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda, al encontrar probada la excepción de caducidad.
El tribunal consideró que la sentencia de primera instancia, en principio, debía ser confirmada, toda vez que, entre otras, la muerte de Leiner Guerrero Ayala sí fue una ejecución extrajudicial cometida con la participación de la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, en tanto, en el plenario quedó demostrado que: (i) su fallecimiento se debió a múltiples heridas generadas con arma de fuego, lo que lo llevó a presentar un shock hipovolémico;
(ii) su cuerpo presentó huellas de amarre en las muñecas, lo que le permite inferir que fue puesto en un estado de indefensión; y (iii) sufrió varios disparos tanto de frente como de espalda, lo que impide validar que su muerte fue responsabilidad de integrantes del grupo insurgente. Además, el señor Guerrero Ayala no tenía antecedentes penales, su comunidad lo reconocía como agricultor, la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional no constató que estuviera vinculado en calidad de miembro a un grupo al margen de la ley, ni mucho menos que en el operativo puntual en el que falleció hubiera disparado sus armas por razón de la confrontación. Para precisar lo anterior, tuvo como soporte los siguientes elementos materiales probatorios: (i) fotocopia del protocolo de necropsia del 26 de noviembre de 2003, en la que se relacionaron las heridas que padeció el occiso;
(ii) fotocopia autenticada del registro civil de defunción de Leiner Guerrero Ayala; y (iii) el testimonio de Félix Correa Martínez. No obstante, determinó que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 (en adelante sentencia de unificación) que no podía desconocer en esta instancia judicial, por haber sido propuesta como argumento por la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional en su recurso de apelación y por constituir presupuesto para un análisis de fondo del asunto.
Mencionó que el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa-administrativa estableció tres criterios para la contabilización de la caducidad del medio de control en asuntos calificados como delitos de lesa humanidad, así: (i) La aplicación del término dispuesto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).
(ii) Este plazo se computará, salvo para el caso del delito de desaparición forzada que tiene regulación expresa, desde el momento en que los afectados tuvieron conocimiento de la participación del Estado en las conductas, y, en ese sentido, advirtieron la posibilidad de que este último fuera imputado en sede de responsabilidad. (iii) En todo caso, dicho término no resulta aplicable cuando se perciban circunstancias particulares que hubieran imposibilitado el ejercicio material de la acción, por lo que su contabilización iniciará solo hasta el momento en que las referidas se superen.
A partir de ello, consideró que la sentencia de unificación se profirió antes de la providencia de primera instancia del 1 de junio de 2020, que en el proceso se acreditó que la muerte de Leiner Guerrero Ayala tuvo lugar el 25 de noviembre de 2003, y que los demandantes no sustentaron que se enteraron en fecha posterior o que estaban imposibilitados de ejercer el derecho de acción, pues únicamente realizaron una transcripción de jurisprudencia sobre el cómputo del término de caducidad en el delito de desaparición forzada.
Además, que si bien la caducidad no fue objeto de pronunciamiento por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, al no haberse propuesto como excepción previa ni haber considerado el juzgador pertinente decretarla oficiosamente, ello no era óbice para descartar el estudio del presupuesto. Así pues, el tribunal accionado concluyó que, aplicadas las reglas contenidas en la sentencia de unificación al caso concreto, el fallecimiento de Leiner Guerrero Ayala tuvo lugar el 25 de noviembre de 2003, por lo que como lo dispone el artículo 164 del CPACA, el término de caducidad venció el 26 de noviembre de 2005; no obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada por los demandantes hasta el 8 de junio de 2012, y la presentación de la demanda de reparación directa acaeció el 8 de agosto de 2016, por lo que para dichos momentos la acción contenciosa-administrativa ya había caducado. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela Los accionantes solicitaron al juez constitucional: (i) amparar sus derechos fundamentales; y, en consecuencia, (ii) ordenar la revocatoria de la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Cesar el 23 de junio de 2022, para que en su lugar, esta última autoridad expida una de reemplazo, en la que conceda las pretensiones de su demanda por el delito de desaparición forzada, al aplicar los lineamentos del Derecho Internacional.
Argumentaron que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto por inaplicación del precedente y en uno fáctico, pues para la fecha de presentación de su demanda de reparación directa, esto es, en agosto de 2016, no había sido dictada la sentencia de unificación, razón por la que no podía utilizarla para fundamentar su providencia del 23 de junio de 2022; más aún, cuando para ese primer momento, la posición mayoritaria de la Sección Tercera del Consejo de Estado era distinta, al considerar que frente a los delitos de lesa humanidad, por aplicación del control de convencionalidad, no había término de caducidad, como dieron cuenta las múltiples providencias.
Adicionalmente, porque para la aplicación de la sentencia de unificación, debía valorar las circunstancias fácticas de los demandantes, quienes sólo hasta el mes de febrero de 2016 advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, con ocasión de la ubicación de Lorena Guerrero Ayala, y del conocimiento de la denuncia penal que, ante la Fiscalía General de la Nación, formuló la cónyuge de Evert Antonio Barbosa, Ana Cecilia Miles Ballesteros, por su homicidio.
En ese sentido, precisaron que presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 8 de junio de 2012, y demanda de reparación directa hasta el 8 de agosto de 2016, es decir, sólo ocho meses después de la entrevista que le realizó la Fiscalía General de la Nación a Lorena Guerrero Ayala, por lo que la misma se presentó en término. Aunado a ello, sustentaron que el tribunal accionado desconoció que la conducta que realizó la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional se encuadra en la categoría de delito de lesa humanidad, lo que impide que sobre el mismo se compute algún término de caducidad, o que, en caso de realizarse, este debía corresponder al tercer criterio contenido en la sentencia de unificación, este es, la imposibilidad de acudir a la administración de justicia. Lo anterior, en razón a que los demandantes están ubicados en un municipio rural, no contaban con los recursos económicos para sufragar un profesional de derecho; y en general, pertenecen a la categoría de sujetos de especial protección constitucional, circunstancias que flexibilizan la aplicación de la caducidad, con independencia del delito atribuido.
Sobre este punto, pusieron de presente que los criterios de imposibilidad para acudir a la administración de justicia fueron objeto de análisis en un caso de reparación directa que falló el tribunal accionado el 3 de septiembre de 2020, en el que incorporó el tercer criterio contenido en la sentencia de unificación. En lo atinente a su condición como sujetos de especial protección constitucional, trajeron a colación la afirmación que realizó Norbey Guerrero Ayala, quien refirió que son campesinos carentes de acceso a la tecnología, sin recursos y además amenazados por grupos paramilitares, así como la mención que de la existencia de sujetos protegidos en el marco del Derecho Internacional, realizó la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante JEP), en auto 128 del 7 de julio de 2021.
Ahora bien, también consideraron que la sentencia de unificación no estableció que su aplicación regía hacia el pasado, por lo que la misma debía ser únicamente hacia el futuro, y que la misma sólo era aplicable al delito de ejecución extrajudicial y no al de desaparición forzada, por estar contenido en una excepción, este último del que fue víctima Leiner Guerrero Ayala, y sobre el que se estructuró su demanda de reparación directa.
En relación con el delito de desaparición forzada, aseveraron que tal calificativo ya se le reconoció a la víctima, Leiner Guerrero Ayala, en el auto 128 del 7 de julio de 2021 que profirió la JEP, en el que analizó la responsabilidad por los punibles de homicidio en persona protegida y de desaparición forzada, en el marco del reconocimiento de responsabilidad de Carlos Andrés Lora Cabrales. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho el magistrado ponente, en auto del 2 de noviembre de 2022, admitió la solicitud de amparo; vinculó a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional; le reconoció personería al apoderado de los accionantes; ordenó notificar a las partes e interesados, y suspendió los términos del presente asunto constitucional.
Recibió las siguientes respuestas: 1.4.2. El Tribunal Administrativo del Cesar manifestó que aplicó el artículo 164 del CPACA como lo dispone la sentencia de unificación, toda vez que constató que los demandantes conocieron del hecho imputable a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional desde el 25 de noviembre de 2003, sin que en su demanda hubieran planteado situaciones excepcionales de imposibilidad para ejercer materialmente la acción, en cambio, únicamente incluyeron un recuento jurisprudencial sobre la inoperancia de la caducidad en el delito de desaparición forzada.
Por tanto, su análisis respondió al cargo que formuló la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional en su apelación, por lo que el mismo no podía ser desconocido por la autoridad, a pesar de que el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar omitió considerarlo. Solicitó negar la solicitud de amparo ante ausencia de una vía de hecho judicial. 1.4.3.
La Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional consideró que los demandantes conocieron del fallecimiento de Leiner Guerrero Ayala el mismo día en que ocurrió, esto es, el 25 de noviembre de 2003, como lo consignaron en su demanda de reparación directa, y tal circunstancia se acreditó con el acta de levantamiento del cadáver, el protocolo de necropsia, el registro civil de defunción que emitió la Registraduría Nacional del Estado Civil y la denuncia que se instauró ante la Fiscalía General de la Nación, la cual se envió a la Fiscalía Sesenta y Siete (67) Especializada de Bucaramanga el 22 de julio de 2012.
En consecuencia, para el 9 de agosto de 2016, momento en que interpusieron la acción contenciosa, el término de caducidad ya había operado, inclusive, desde el momento en que presentaron la solicitud de conciliación extrajudicial. En este orden, estimó que como a la fecha no existe un fallo penal ejecutoriado que resuelva sobre la responsabilidad penal, resulta inaplicable la excepción de imprescriptibilidad o de ausencia de caducidad de la acción. Aunado a ello, precisó que el auto 128 de la JEP no declaró la responsabilidad de la institución militar, en cambio, la individual de los miembros de la fuerza pública, por lo que los demandantes le dieron un alcance distinto a su contenido, y, en general, utilizan la acción de tutela como una tercera instancia judicial, al desconocer que el tribunal aplicó la Constitución, la ley y la jurisprudencia pertinente.
Solicitó declarar la improcedencia del amparo. 1.4.4. El apoderado aportó las direcciones de notificación y los teléfonos de los accionantes. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Legitimación en la causa En el presente asunto está acreditada la legitimación en la causa por activa, toda vez que Luz Marina Ayala Herrera, Juan Ayala, Aider Guerrero Ayala, Lorena Guerrero Ayala, Leonardo Fabio Guerrero Ayala, Eberth Guerrero Ayala, Norbey Guerrero Ayala, Nisley Guerrero Ayala y Helen Marcela Guerrero Ayala fueron demandantes en el proceso ordinario de reparación directa que culminó con la sentencia del 23 de junio de 2022, a la que le atribuyeron la vulneración de sus garantías iusfundamentales.
En consecuencia, son titulares de los derechos fundamentales que aducen como desconocidos, y actúan en el presente trámite constitucional por medio de apoderado debidamente constituido. Ahora bien, en este punto conviene precisar que Luz Marina Ayala Herrera sustentó tanto en su demanda de tutela, como en el poder especial, que actuaba no sólo en nombre propio, sino en representación de Juan Ayala, quien falleció, circunstancia que llevó a esta Sala a consultar el parentesco acreditado entre ambos sujetos, así como la constancia del fallecimiento de Juan Ayala, a partir de lo que constató que: - en el expediente ordinario de reparación directa obra certificado de nacimiento de Luz Marina Ayala Herrera, documento del que se tiene por probado que su padre es Juan Ayala.
Por consiguiente, entre estos existe una relación de parentesco en el primer grado de consanguinidad. - de una consulta de la cédula de ciudadanía 1963861 perteneciente a Juan Ayala en la opción de consulta de defunción de la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, obra constancia de su cancelación por muerte. A partir de lo establecido, esta Subsección tiene por probado que Luz Marina Ayala Herrera es heredera de Juan Ayala, en consecuencia, está legitimada para actuar en representación de sus intereses, más aún, cuando este último también fue demandante en el proceso ordinario de reparación directa cuya sentencia pretenden infirmar, pues para el momento de interposición de su demanda ordinaria, este aún no había fallecido. 2.3.
Procedibilidad de la acción La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos que la determinan, procede definir la problemática que el actor plantea en función de los defectos atribuidos a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.
En lo que respecta al requisito general de relevancia constitucional, la Corte Constitucional indicó que éste protege el carácter subsidiario de la acción de tutela y, desarrolló los postulados que se deben observar para su acreditación, de modo que “el juez debe analizar: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares y privadas; y iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”, que “más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con los derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Ello implica que “la tutela en contra de una sentencia exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, y violatoria de derechos fundamentales. Sólo así se garantizaría la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones, en estricto respecto a la independencia de los jueces ordinarios y competentes naturales de las causas”. 2.3.1.1.
El defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se presenta cuando “se desconoce la posición consolidada que, sobre una misma materia, ha fijado el respectivo órgano de cierre, bien sea de la jurisdicción ordinaria, como de la contencioso administrativa, en asuntos de su competencia”. La Corte Constitucional ha establecido que los requisitos que deben argumentarse para tener por acreditado el defecto, son los siguientes: “que la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, tenga una regla jurídica relacionada con el caso a resolver posteriormente, en segundo lugar, que se trate de un problema jurídico semejante, o de una cuestión constitucional semejante, y finamente, que los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia sean similares o planteen un punto de derecho análogo al que se debe resolver posteriormente”.
El desconocimiento del precedente judicial se puede presentar en una doble vía, por un lado, el del precedente de tipo horizontal, que implica el desconocimiento de las “decisiones emitidas por autoridades judiciales de igual nivel jerárquico funcional”; y por otro, a partir del desconocimiento del precedente vertical, aquel que tiene lugar cuando “se predica de las providencias proferidas por jueces de superior categoría o por el órgano de cierre de la respectiva jurisdicción”.
La razón de ser de la fuerza vinculante del precedente está dada por la obligación de los jueces de propender por la igualdad frente a la ley, de respetar los principios de la buena fe y la confianza legítima, así como de garantizar la seguridad jurídica, esta última a partir de la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales que emita un mismo órgano de cierre. 2.3.2.
En cuanto al requisito de subsidiariedad, el artículo 86 superior establece que el mecanismo de amparo “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En particular la procedencia de la acción de tutela debe verificarse en tres sentidos: (i) de forma definitiva, cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz “conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia”;
(ii) como mecanismo transitorio, cuando la acción de tutela se interpone para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. “En este último evento, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario”. Finalmente, (iii) “cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedencia de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos”.
En este orden, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 advierte que “la existencia los medios [judiciales de defensa] será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Ello implica que el juez constitucional deberá verificar que los mecanismos jurisdiccionales con los que cuente una persona sean idóneos para la defensa de sus intereses.
De lo contrario, la mera existencia de un conducto judicial no será suficiente. 2.4. Caso concreto Esta Sala examinará si en el sub lite se encuentran superados los requisitos de procedibilidad de relevancia constitucional y de subsidiariedad. Los accionantes le atribuyeron a la providencia del 23 de junio de 2022 los defectos fáctico y sustantivo por indebida aplicación del precedente.
No obstante, esta Subsección considera que sus cuestionamientos se subsumen exclusivamente en este último, por lo que el análisis de los referidos presupuestos se hará respecto de dicho defecto en particular. El primer argumento de la parte actora versó sobre una indebida aplicación de la sentencia de unificación, por cuenta de un criterio de temporalidad, toda vez que, mientras esta última providencia se dictó el 29 de enero de 2020, la interposición de su demanda de reparación directa acaeció el 8 de agosto de 2016, por lo que como la decisión unificadora solo tiene efectos prospectivos, y no retrospectivos o retroactivos, no era posible que el Tribunal Administrativo del Cesar la aplicara a su caso; más aún, cuando para el momento en que ejercieron la acción, la Sección Tercera del Consejo de Estado defendía la tesis de la inoperancia de la caducidad en los delitos de lesa humanidad.
Frente a dichos planteamientos, esta Subsección consultó la sentencia de unificación y constató que no delimitó su aplicación a casos posteriores a su entrada en vigencia, esto es, con efectos prospectivos, en cambio, la praxis jurídica la consideró con efectos retrospectivos, pues como lo reconoció la Corte Constitucional, los cambios en el precedente judicial tienen, por regla general, efectos generales e inmediatos, y en caso de ser prospectivos, estos deben reconocerse explícitamente en la providencia judicial, cuestión que no ocurrió en la sentencia de unificación, por lo que la intención mayoritaria de los miembros de la Sala Plena de la Sección Tercera vislumbra la forma de interpretación de sus efectos.
En la misma línea, esta Sala corroboró que la Corte Constitucional precisó que, en caso de existir un debate en torno a la inoperancia de la caducidad en eventos de delitos de lesa humanidad, este “fue resuelto definitivamente con la sentencia de unificación”, por lo que para el momento en que se dictó la providencia del 23 de junio de 2022, no subsistía la discrepancia sobre las reglas aplicables a la contabilización del término de caducidad.
De lo establecido, resulta manifiesto para esta judicatura que el reparo de los tutelantes está estructurado sobre su propia forma de interpretar la sentencia de unificación, cuya validez y efectos ya fueron zanjados. Por tanto, más que cuestionar la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, atacan la validez misma de la decisión unificadora.
Ahora bien, como segundo reparo los accionantes manifestaron que en caso de resultar aplicable la sentencia de unificación, el Tribunal Administrativo del Cesar debió emplear el tercer criterio allí dispuesto, en concreto, la imposibilidad de los demandantes de acudir a la administración de justicia. Lo anterior, al poner de presente que: (i) sólo conocieron la posibilidad de imputarle responsabilidad al Estado en febrero de 2016, con ocasión de la localización de Lorena Guerrero Ayala y del ejercicio de la acción penal por cuenta de Ana Cecilia Miles Ballesteros, quien denunció la muerte de su cónyuge Evert Antonio Barbosa;
(ii) son campesinos originarios de un municipio rural; (iii) carentes de recursos económicos para sufragar un profesional en derecho; y (iv) sujetos de especial protección constitucional. En relación con el referido, la Sala considera que, si bien los tutelantes expusieron la regla jurídica que, a su juicio, debió atender el Tribunal Administrativo del Cesar, y la aplicaron a su situación particular, no propusieron dichos argumentos ante el tribunal accionado al presentar su demanda de reparación directa, circunstancia que imposibilitó a este último de valorarlos al momento de dictar la sentencia el 23 de junio de 2022.
En el referido trámite, únicamente realizaron una transcripción jurisprudencial sobre la inaplicación del término de caducidad para casos de delitos de lesa humanidad, en concreto, la desaparición forzada, sin que a partir de allí hayan sustentado materialmente los pormenores de su situación que hoy advierten en este mecanismo constitucional.
Aunado a ello, tampoco los manifestaron en la oportunidad que prevé el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, una vez conocieron del fundamento del recurso de apelación que presentó la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional, en particular, en relación con el cómputo de la caducidad. Así pues, esta Sala reconoce las ocasiones que tuvieron los actores para formular las circunstancias de imposibilidad para el ejercicio de su derecho de acción, tanto en la demanda ordinaria, al margen de que no existiera la sentencia de unificación sobre la que hoy estructuran un desconocimiento de sus derechos fundamentales, como una vez conocieron el fundamento del recurso de apelación. Por consiguiente, al ser el proceso ordinario el escenario natural de amparo de sus derechos fundamentales, no pueden pretender utilizar la acción de tutela como mecanismo principal de protección de sus garantías, a partir de argumentos que no le propusieron al Tribunal Administrativo del Cesar.
En el mismo sentido, consideraron que el tribunal accionado desconoció el precedente horizontal al aplicar el tercer criterio de la sentencia de unificación a un caso que falló el 3 de septiembre de 2020, y no a su caso puntual, sin embargo, esta Subsección reconoce que los actores no desarrollaron las particularidades de dicho caso y, por tanto, no identificaron patrones fácticos y jurídicos con el suyo, lo que le impide a esta judicatura abordar el estudio del reparo propuesto.
Adicionalmente, esta Sala estima que los argumentos expuestos por los actores resultan incongruentes y contradictorios, en razón a que a pesar de reconocer en su escrito de tutela que solo advirtieron la posibilidad de una imputación de responsabilidad a la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional en febrero de 2016: (i) en su demanda de reparación directa afirmaron con certeza que la muerte de Leiner Guerrero Ayala sucedió 25 de noviembre de 2003; y (ii) con idéntico fundamento, sustentaron la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, que radicaron el 8 de junio de 2012, en la que convocaron a la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional.
El tercer y último reparo de los actores versa sobre la indebida aplicación de la sentencia de unificación, al considerar que dicha providencia solo fijó reglas en relación con el delito de ejecución extrajudicial, y no el de desaparición forzada, este último del que fue víctima Leiner Guerrero Ayala, y constituyó el fundamento de la demanda que en ejercicio de la acción de reparación directa instauraron y que, se calificó jurídicamente como tal en auto 128 del 7 de julio de 2021 de la JEP.
Con respecto a este cargo, esta magistratura valora que, en efecto, la sentencia de unificación sí versó sobre el delito de ejecución extrajudicial y excluyó el de desaparición forzada, empero, la afirmación de los actores relativa a que Leiner Guerrero Ayala fue víctima de este último, no fue el hecho dañoso que motivó la interposición de su demanda de reparación directa; por ello, ni siquiera fue objeto de sustentación en el proceso ordinario.
En cambio, el fundamento de su demanda ordinaria fue el fallecimiento del señor Guerrero Ayala por cuenta de miembros del Batallón La Popa del Ejército Nacional, quienes se valieron de la utilización de armas de dotación oficial para cometer el altercado contra su vida. Es decir que el sustento fáctico refirió una ejecución extrajudicial.
Sobre la diferenciación existente entre los delitos de ejecución extrajudicial y de desaparición forzada, los instrumentos internacionales han delimitado que este último implica “la negativa del Estado a reconocer que la víctima está bajo su control y de proporcionar información al respecto, con el propósito de generar incertidumbre acerca de su paradero, vida o muerte, o de provocar intimidación y supresión de derechos”, mientras que el primero, responde a la noción de homicidio en persona protegida, en los términos del artículo 135 de la Ley 599 del 2000.
Así pues, al ser sustancialmente distintos el cómputo de la caducidad variará, por lo que, para el delito de ejecución extrajudicial, se aplicarán los criterios de la sentencia de unificación, mientras que para el de desaparición forzada, se empleará lo dispuesto en el inciso segundo del literal i) del artículo 164 del CPACA, que regula su conteo: (i) desde la fecha en que aparezca la víctima o (ii) desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal.
Circunstancias que le permiten a esta Sala colegir que, aun asumiendo que se trató de un delito de desaparición forzada, al existir un acta de levantamiento del cadáver de Leiner Guerrero Ayala del 25 de noviembre de 2003, resultaría inoperante considerar alguna flexibilización en el cómputo del término de caducidad. Igualmente, en lo que respecta al auto 128, este constituye un documental no aportado como prueba al expediente contencioso-administrativo, y proferido en el marco de un proceso de responsabilidad penal de sujetos individualizados, distinto a uno de naturaleza extracontractual que involucra a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional como cuerpo estatal.
Aunado a ello, su contenido no precisó atribuirle a Leiner Guerrero Ayala la condición de víctima de desaparición forzada, en contraposición, se refirió al particular como víctima de un asesinato reportado como baja en combate, dentro del marco del Caso 03, y a partir de la noción de ejecuciones extrajudiciales dada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por las Naciones Unidas.
En términos generales, los tres cuestionamientos propuestos por la parte actora no se fundan en el razonamiento que empleó el Tribunal Administrativo del Cesar en la providencia del 23 de junio de 2022, no obstante, esta Sala verificó el contenido de este fallo y comprobó que el tribunal accionado aplicó la sentencia de unificación con observancia de: 1.
Las pruebas aportadas al expediente de reparación directa, en particular, por los mismos demandantes, a partir de las que concluyó que la muerte de Leiner Guerrero Ayala y el conocimiento de la misma tuvieron lugar el 25 de noviembre de 2003, sin que los actores hayan propuesto circunstancias de imposibilidad para el ejercicio de su derecho de acción. 2.El literal i) del artículo 164 del CPACA, que reza que el término de caducidad de la acción de reparación directa se contabilizará “a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Normativa que desarrolló la sentencia de unificación, en el sentido de que el cómputo de la caducidad se realizará a partir de la oportunidad que tuvieron los demandantes de advertir la posibilidad de imputarle responsabilidad al Estado, con la respectiva flexibilización cuando existan circunstancias que demuestren la imposibilidad para el ejercicio del derecho de acción. 3.
La conclusión que sobre la fijación del litigio efectuó, en primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, en la que: (i) calificó la muerte de Leiner Guerrero Ayala como una ejecución extrajudicial; (ii) que se originó el 23 de noviembre de 2003. Así pues, el tribunal accionado no varió la calificación del punible como una ejecución extrajudicial, por el contrario, la confirmó, en los términos delimitados por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar. 4.
El deber del juez de lo contencioso-administrativo de aplicar el precedente judicial y de estudiar la totalidad de los cargos propuestos en el recurso de apelación. Sobre este punto, el Tribunal Administrativo del Cesar afirmó que con independencia de que el presupuesto de caducidad no hubiera sido objeto de estudio por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, estaba en la obligación de analizarlo, por haber sido objeto del recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional.
Y agregó, que el fundamento para declarar configurado el mismo, lo constituyó un precedente vigente para la fecha de emisión de la providencia de primera instancia. Frente a la declaración de caducidad, no solo es una obligación que la ley le impone declarar al funcionario judicial, sino que, también procede hacerlo de oficio cuando ninguno de los sujetos procesales la propone y en cualquier estadio del proceso.
En relación con esta prerrogativa, la Corte Constitucional destacó que: “es obligatorio para el juez, cuando encuentre probada la caducidad, declararla oficiosamente, sin que ello implique que la misma no pueda ser objeto de solicitud de parte. A partir de lo expuesto, esta Sala concluye que los accionantes, verdaderamente, no atacaron los argumentos que utilizó el Tribunal Administrativo del Cesar para atender el contenido de la sentencia de unificación, en contraposición, pretenden reabrir el debate a partir de fórmulas que no propusieron al interior del proceso ordinario objeto de la acción de tutela, de una variación de la calificación jurídica del delito del que fue víctima Leiner Guerrero Ayala, -que fue un asunto fijado en el proceso contencioso-, y en desconocimiento de la valoración probatoria que efectuó el tribunal accionado, y que le permitió concluir la ocurrencia de la caducidad.
En consecuencia, la carga argumentativa expuesta por los tutelantes no le permite a este juez de tutela inferir que el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar la Constitución Política o determinar el alcance de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, a partir de una demostración de que estos últimos resultaron afectados, por lo cual, la solicitud de tutela carece del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional.
En cambio, es posible colegir que la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, lejos de advertir un ejercicio caprichoso y arbitrario, respetó los límites impuestos por la sentencia de unificación, cuya interpretación iusfundamental avaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-312 de 2020. Adicionalmente, esta Subsección concluye que los accionantes, en la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA podían intervenir y manifestar su oposición a los fundamentos de la caducidad expuestos por el recurrente, e informar al juez de las circunstancias excepcionales que, en su criterio, los habilitaron para el ejercicio de la acción en un término posterior al aducido por la entidad demandada, pero, contrario a ello guardaron silencio, por lo que el amparo tampoco satisface el presupuesto de subsidiariedad. 2.5.
Decisión Por las razones planteadas, esta Subsección declarará la improcedencia del amparo, por carecer de los requisitos generales de procedibilidad relativos a la relevancia constitucional y subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, fallA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Luz Marina Ayala Herrera y otros, en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR el presente proveído a las partes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en caso de que esta sentencia no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase,