CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Yolanda Sierra Nempeque Parte accionada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Asunto: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia por falta de relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte accionante contra la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La accionante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara nulo el acto administrativo por medio del cual se le negó la pensión de jubilación por aportes y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento y pago de dicha prestación económica a partir del 16 de junio de 2021. 1.2.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Facatativá, mediante sentencia de 19 de noviembre de 2024, accedió parcialmente a las Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la demanda. 1.3.
Contra la decisión de primera instancia la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio presentó recurso de apelación. 1.4. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante decisión de 7 de mayo de 2025, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que “[…] la demandante para el 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, sólo acreditaba una edad de 28 años (nació el 16 de junio de 1966) y no contaba con más de 750 semanas cotizadas, de manera que es evidente que NO CUMPLE con la condición que permitiría la aplicación favorable de la Ley 71 de 1988, como es ser beneficiaria del régimen de transición del Sistema General de Pensiones y en ese contexto, esta Colegiatura, concluye que la pensión bajo este régimen tampoco le es aplicable a la actora la pluricitada pensión por aportes […]”. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico porque con los elementos de pruebas allegados se demostraba la existencia de una relación laboral y el hecho de haber ejercido funciones de docencia entre los años 2001 a 2003 para el Departamento de Cundinamarca quedaba desvirtuada la afirmación del tribunal consistente en que “[…] la señora Yolanda Sierra Nempeque no había acreditado la forma, modo y lugar en que se desarrolló la labor docente […]”.
La accionante manifestó que el tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente porque si ben en la sentencia cuestionada se hizo referencia a un fallo de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el cual se exigía “[…] la demostración de aportes como condición para acceder al beneficio pensional, lo cierto es que Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha tesis fue reconsiderada, dando lugar a la postura vigente que reconoce los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios, independientemente de la cotizaciones al sistema pensional y, que faculta a la autoridad competente para efectuar el recobro ante la entidad previsión o descontar los valores adeudados por aportes a pensión, de modo que la controversia sobre este aspecto se encontraba plenamente superada […]”.
Asimismo, trajo a colación la sentencia proferida el 11 de febrero de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado “[…] Rad. No. 81001-23-33-000-2013-00079-01, demandante Carmen Gabriela Loyo De Arrieta contra Nación - MEN - Fomag y Otros […]”, la cual reconoció la pensión de jubilación a una docente cuyo tiempo de servicios incluía períodos laborados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. 3.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA en sentencia proferida el día 7 de mayo de 2025 dentro del medio de control con radicado No. 25269-33-33-002-2023-00137-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, CONFIANZA LEGÍTIMA, IGUALDAD y SEGURIDAD JURÍDICA de la señora YOLANDA SIERRA NEMPEQUE, por desconocimiento del precedente jurisprudencial vigente por el Honorable Consejo de Estado en materia de la aplicación del régimen pensional del personal docente oficial. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y, se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de la parte actora, esto es, Ley 33 de 1985, en los términos solicitados en la demanda y, atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo […]”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Mediante auto de 14 de noviembre 2025, se admitió la presente acción de tutela y se vinculó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Educación y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso.
III. INTERVENCIONES 1. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar la improcedencia de la presente acción constitucional toda vez que lo pretendido por la accionante es que se surta una tercera instancia. Afirmó que la providencia cuestionada fue proferida con prevalencia de los principios de la sana crítica y buena fe, puesto que si bien se observa que la accionante prestó sus servicios desde el 16 de julio de 2001 hasta el 5 de diciembre de 2003 como docente en calidad de contratista, lo cierto es que para efectos de computar “[…] los lapsos temporales alegados, a juicio de la Sala, de un lado, es necesario que previamente se constituya la existencia de una relación laboral durante los años predicados y de otro lado, acreditarse los aportes pensionales mientras la docente estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios, para efectos de financiar la pensión […]”. 2.
El Ministerio de Educación Nacional rindió informe en el que manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva para emitir un pronunciamiento de fondo por cuanto esa entidad no profirió la sentencia atacada. Finalmente, solicitó declarar la improcedencia de la presente acción constitucional porque no vulneró ningún derecho fundamental. 3.
El Departamento de Cundinamarca solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela al considerar que no se encuentra acreditado los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Igualmente, pidió su desvinculación de la presente acción constitucional al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Cuestión previa La Sala advierte que el Departamento de Cundinamarca solicitó su desvinculación del presente trámite de tutela. La Sala considera que, comoquiera que el Departamento de Cundinamarca fue parte dentro del proceso objeto de tutela, le asiste interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se negará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 3.
Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional2 como del Consejo de Estado3 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental4 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha 2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente. Entre otras. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 5 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;
(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 25269-33-33-002-2023-00137-01.
Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que, la autoridad accionada inaplicó la Ley 33 de 1985 y dio una interpretación errónea a la postura vigente del Consejo de Estado que permite computar los tiempos laborados con independencia de la realización de cotizaciones, circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.
Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.
Bajo los anteriores argumentos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Departamento de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07062-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que este fallo no sea impugnado y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.