Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00251-01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de julio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 9 de noviembre de 2022, que negó las pretensiones de la demanda; anunciando desde ya que la decisión será confirmada.
I.
ANTECEDENTES Demanda1 2. La demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 018784 del 8 de mayo de 2017 y RDP 029601 del 24 de julio de 2017, expedidas por la UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia, a partir del 21 de noviembre de 2011; ii) a que se reconozca y pague los reajustes por concepto del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) se ajuste el valor de las sumas adeudadas, conforme al IPC, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir la condena en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y, iii) pagar las costas procesales. 4.
Como sustento de sus pretensiones, expuso que fue nombrada como «Institutora» en el municipio de Ventaquemada (Boyacá) mediante decreto 1 Ver índice 20 registrado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo 7_150012333000201900251002EXPEDIENTEDIGI20211219574.pdf, folios 4 a 32. 2 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamental No. 55 del 31 de enero de 1967, posesionada el 31 de enero de 1967, prestando sus servicios hasta el 21 de julio de 1971, para un total de 4 años, 5 meses y 19 días como docente departamental.
Aseguró que el cargo quedó cobijado por la nacionalización de la educación conforme a la Ley 43 de 1975. 5. Luego se vinculó como docente de educación básica del municipio de Tunja (Boyacá), por medio de la Resolución 2780 del 31 de marzo de 1977 expedida por el Ministerio de Educación Nacional y, en tal condición, laboró desde el 25 de enero de 1977 hasta el 9 de mayo de 1996. 6.
Refirió que el vínculo laboral de carácter nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, debido a que el Ministerio de Educación Nacional certificó y le entregó la educación al departamento de Boyacá mediante la Resolución 6016 del 22 de diciembre de 1995 y acta del 10 de mayo de 1996. Como consecuencia de la descentralización, el tiempo de servicio prestado desde el 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002 es de carácter territorial-departamental y, por tanto, apto para el reconocimiento de la pensión gracia. 7.
Señaló que, en virtud de la expedición de la Ley 715 de 2001, el vínculo laboral de carácter departamental descrito en el hecho anterior mutó a municipal debido a que el municipio de Tunja también fue certificado a través de la Resolución 2755 del 3 de diciembre de 2002 del Ministerio de Educación Nacional; en ese sentido, el departamento de Boyacá le entregó la educación al municipio de Tunja, según acta del 14 de diciembre de 2002.
Como consecuencia de la descentralización, el tiempo de servicio prestado desde el 14 de diciembre de 2002 hasta el 21 de abril de 2014 es de carácter municipal. 8. La demandante solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, esta petición fue negada mediante los actos administrativos acusados. Contestación de la demanda2 9.
La UGPP se opuso a las pretensiones al considerar que la demandante solicitó en sede administrativa el reconocimiento de una pensión gracia aportando la documentación que, en su sentir, acreditaba el cumplimiento de los requisitos previstos por las normas que regula tal prerrogativa. No obstante, la entidad negó el reconocimiento al advertir que el certificado de tiempo de servicio expedido por el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja, señalaron que laboró desde el 31 de enero de 1967 al 20 de julio de 1971 como docente del orden departamental y del 21 de abril de 1977 al 20 de abril de 2014 con vinculación del orden nacional. 10.
Consideró que a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cuanto los salarios correspondientes al tiempo laborado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. También señaló que, para efectos del reconocimiento pensional solo podrán tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, pues los posteriores no son 2 Ibidem, folios 267 al 289. 3 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de ser contabilizados toda vez que partir del 1° de enero de 1990 se unificó el régimen prestacional de los docentes.
Solicitó no imponer condena en costas. 11. Por último, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de los principios constitucionales y legales, prescripción de las mesadas y el reconocimiento oficioso de excepciones3. II. SENTENCIA APELADA 12. El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda a través de la sentencia de 9 de noviembre de 20224.
Explicó que los tiempos laborados por la docente bajo vinculación del orden nacional no son válidos para el cómputo de la pensión gracia, es decir, no resulta computable el tiempo laborado desde el 25 de enero de 1977 al 30 de octubre de 2001 en el Colegio Nuestra Señora del Rosario, ni el comprendido entre el 31 de octubre de 2001 y el 20 de abril de 2014 en el Instituto Técnico Educativo de Tunja, teniendo en cuenta el vínculo nacional que ostentó. 13.
Encontró que, si bien no fueron allegados los actos administrativos de nombramiento, el vínculo docente también se puede acreditar con la certificación que emite la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente. En este caso, se estableció que los tiempos laborados desde 1977 hasta 2014 fueron de carácter nacional en básica secundaria, que no le otorgan el derecho a acceder a la prestación. Precisó que el Colegio Nuestra Señora del Rosario de Tunja al cual estuvo vinculada la demandante por más de 24 años (1977 – 2001) es identificado como «no oficial» con lo cual se confirma la imposibilidad de validar los referidos tiempos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 14.
Señaló que para el momento en que los entes territoriales asumieron la administración de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporando a la planta de personal a los docentes, directivos docentes y administrativos, incluidos los nacionales, ello no conllevó a que la calidad de la vinculación inicial mutara de nacional a territorial puesto que, según el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.
III. RECURSO DE APELACIÓN5 15. La demandante presentó recurso de apelación encaminado a que se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se accedan a las pretensiones de la demanda. Consideró que el a quo no realizó un análisis de las Resoluciones 6016 del 22 de diciembre de 1995 y 2755 del 3 de diciembre de 2002 emitidas por el Ministerio de Educación Nacional, a través de los cuales se descentralizó la educación en el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja de acuerdo con las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, respectivamente; en donde la relación laboral fue transformada pasando de un vínculo docente nacional a departamental y finalmente a municipal. 3 Ibidem, folios 265 a 266. 4 Ibidem, archivo 27_150012333000201900251001SENTENCIADEPRFALLOPRIM20221109160808.pdf 5 Ibidem, archivo 28_150012333000201900251002MemorialWeb2022112922285.pdf 4 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Señaló que el nombramiento efectuado mediante la Resolución 2780 del 31 de marzo de 1977 -originario del Ministerio de Educación- tiene el carácter de nacional conforme a la definición del artículo 1 de la Ley 91 de 1989. Sin embargo, se incurrió en error fáctico toda vez que por efecto de la descentralización de la educación que operó en el departamento de Boyacá el vínculo laboral mutó a departamental a partir del 10 de mayo de 1996 y a municipal a partir del 14 de diciembre de 2002, otorgándole el derecho a la demandante para acceder a la pensión gracia. 17.
Alegó que el vínculo laboral mutó porque operó el fenómeno de la sustitución patronal por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en las cuales se estableció que los maestros pasarían a las plantas departamentales, distritales o municipales con ocasión de la descentralización de la educación. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 18.
Mediante auto del 3 de agosto de 20236 se admitió el recurso de apelación y se informó a la demandada que disponía hasta la ejecutoria de esta providencia para pronunciarse en torno a la alzada. 19. La UGPP7 solicitó se confirme la decisión de primera instancia. Afirmó que la demandante tuvo una vinculación como docente nacionalizada con los municipios de Ventaquemada y Panqueba entre el 31 de enero de 1967 al 18 de enero de 1970 (2 años, 11 meses y 18 días) y entre el 19 de enero de 1970 al 20 de julio de 1971 (1 año, 6 meses y 1 día).
Posteriormente se vinculó como docente de educación básica de acuerdo con la Resolución 2780 de 31 de marzo de 1977 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, para prestar sus servicios en el Colegio Nuestra Señora del Rosario de Tunja hasta el 30 de octubre de 2001 y trasladada como docente de carácter nacional al Instituto Técnico Educativo de Tunja desde 31 de octubre de 2001 hasta el 20 de abril de 2014, cuando se retiró del servicio.
Por lo anterior, al tener la condición de docente nacional no se encuentra protegida por la pensión gracia. 20. El Agente del Ministerio Público8 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia al considerar que los tiempos laborados bajo vinculación del orden nacional no son válidos para acceder a la pensión gracia, por lo que la parte actora no reunió el total de los requisitos contemplados en la ley para acceder a la prestación pretendida. 21.
La demandante y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio9. V. CONSIDERACIONES Competencia 22. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 6 Índice 6 registrado en Samai, ver archivo 8_8_150012333000201900251011AUTOQUEADMITE20230811091831.pdf 7 Índice 11 registrado en Samai, ver archivo 10_150012333000201900251012MemorialWeb202383001718.pdf 8 Índice 12 registrado en Samai, ver archivo 14_14_15001233300020190025101120230913152903.pdf 9 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, obrante en el índice 13 de Samai. 5 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 23. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación10, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó la demandante mutó a departamental con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993, y luego a municipal conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia pretendida y si se acreditaron los demás requisitos conforme a la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes. Marco legal y jurisprudencial sobre la pensión gracia 24. Para desatar tal cuestionamiento, la Sala verificará si la parte demandante acreditó las exigencias preceptuadas por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 para otorgarle la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; v) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 25.
Igualmente, se tendrán en cuenta las reglas contenidas en tres sentencias de unificación jurisprudencial emanadas de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se resumen a continuación: i) Sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199711, en la que se clarificó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. ii) Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812, que estableció las siguientes subreglas que permiten determinar la naturaleza del vínculo docente: a) que los recursos del situado fiscal, aunque eran de origen nacional, se convertían en propiedad exclusiva de las entidades territoriales al incorporarse a sus presupuestos; b) los entes territoriales son propietarios de los recursos que reciben de la Nación, según el artículo 356 de la Constitución de 1991; c) la financiación de los fondos educativos regionales dependía de los recursos de la Nación y de los presupuestos locales, por ende, cubrían gastos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; d) los docentes territoriales/nacionalizados no se convierten en nacionales solo por la 10 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención del Ministerio de Educación o por el origen de los recursos; e) se requiere prueba del vínculo administrativo para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, que puede ser mediante el acto administrativo de nombramiento o a través de certificaciones que demuestren de manera inequívoca el tipo de vinculación; f) para el reconocimiento de la pensión gracia, es crucial demostrar que la plaza es territorial o nacionalizada ya que el pago proviene de rentas endógenas de la entidad territorial o de las exógenas provenientes del situado fiscal o el Sistema General de Participaciones, respectivamente.
Caso concreto 26. El a quo negó las pretensiones al considerar que la demandante no acreditó los supuestos de la norma para ser acreedora de la pensión gracia debido a que ostentó una vinculación del orden nacional que le impide acceder a la prestación pretendida. 27. Para resolver este planteamiento, se realizará un análisis de lo probado en el curso del proceso, así: i) La señora Ana Beatriz Bonilla de Carvajal nació el 23 de abril de 194913, es decir, que cumplió 50 años el 23 de abril de 2009. ii) La Secretaría de Educación de Tunja certificó que a través del Decreto 055 de 31 de enero de 196714, el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la demandante docente en la Escuela R.D. Puentes de Piedra de Ventaquemada (Boyacá) entre el 31 de enero de 1967 y el 18 de enero de 1970, con vinculación de carácter departamental (2 años, 11 meses y 18 días).
Luego fue trasladada a la Concentración Urbana Panqueba mediante Resolución 5 de 19 de enero de 1970, cargo que ejerció entre el 19 de enero de 1970 y el 21 de julio de 1971 cuando se le aceptó la renuncia mediante el Decreto 546 del 19 de agosto de 197115 (1 año, 6 meses y 1 día). iii) Aparece en el expediente que la demandante fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional en el empleo de profesora de enseñanza secundaria en idiomas en la Normal Nacional Señoritas de Tunja, con efectos fiscales a partir del 28 de enero de 197616. iv) Por medio de la Resolución 2780 del 31 de marzo de 1977 emitida por el Ministerio de Educación Nacional17 se observa que fue vinculada como docente con carácter nacional para prestar sus servicios en el Colegio Nuestra Señora del Rosario de Tunja, cargo que ejerció hasta el 30 de octubre de 2001 cuando fue trasladada mediante el Decreto 1535 del 31 de octubre de 2001 al Instituto Técnico Educativo de Tunja; desempeñándose hasta el 21 de abril de 2014 cuando se le 13 Índice 14 del Tribunal Administrativo de Boyacá, ver archivo 7_150012333000201900251002EXPEDIENTEDIGI20211219574, folio 87 – registro civil –. 14 Ibidem, folios 93 a 117. 15 Ibidem, folios 120 a 125 16 Índice 28 del Tribunal Administrativo de Boyacá, ver archivo 13_150012333000201900251001RECEPCIONCORRE20210923163404, folio 1 17 Ibidem, folio 5 – acta de posesión –. 7 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aceptó la renuncia mediante el Decreto 76 del 4 de marzo de 201418.
En efecto, el acta de posesión obrante en el plenario denota una vinculación nacional porque i) está titulada o membretada por el Ministerio de Educación Nacional; ii) el plantel se denomina “Normal Nacional Señoritas Tunja; iii) no se observa intervención de alguna autoridad municipal o departamental en el nombramiento. v) Adicionalmente, refuerza el carácter nacional de este periodo la certificación del 6 de abril de 1999 expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, en la cual expresamente se hace constar que ostenta vinculación en esa calidad desde el 31 de enero de 1967 al 20 de julio de 1971 y del 25 de enero de 1977 a la fecha de expedición del certificado. vi) La Secretaría de Educación de Tunja en respuesta al requerimiento realizado por el a quo19 sostuvo que «[l]a naturaleza de los planteles educativos en los cuales la demandante desarrolló su labor docente no está definida claramente en los documentos que reposan en su historia laboral.
Esta Secretaria fue certificada en educación a partir del año 2003 y desde dicha vigencia se tiene certeza de la naturaleza de los establecimientos que administramos. Para la época del nombramiento de la docente ANA BEATRÍZ BONILLA DE CARVAJAL era el Ministerio de Educación Nacional quien administraba los establecimientos educativos. Es de mencionar que, para el momento de la certificación en educación ocurrida en el año 2003, la docente ANA BEATRÍZ BONILLA DE CARVAJAL C.C. 41.457.417 fue entregada por el Departamento de Boyacá a la entidad territorial certificada Tunja como docente con vinculación “nacional” como se verifica en la parte pertinente de dicha acta que se anexa al presente.» vii) La demandante radicó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad de previsión el 17 de enero de 201720. viii) Mediante la Resolución RDP 018784 del 8 de mayo de 201721, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud con fundamento en que los tiempos de servicio aportados por la interesada fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 029601 del 24 de julio de 201722. 28. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo porque si bien se pudo acreditar que satisface los requisitos de edad, buena conducta23 y vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, no se demostró el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial o nacionalizada. 18 Ibidem 19 Índice 28 del Tribunal Administrativo de Boyacá, ver archivo 15_150012333000201900251003RECEPCIONCORRE20210923163404.pdf 20 Ver contenido de la Resolución RDP 018784 del 8 de mayo de 2017, visible en la actuación 20 registrada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, ver archivo 7_150012333000201900251002EXPEDIENTEDIGI20211219574, folios 168 - 172. 21 Ibidem 22 Ibidem, folios 175 – 178. 23 Índice 20 del Tribunal Administrativo de Boyacá, ver archivo 7_150012333000201900251002EXPEDIENTEDIGI20211219574, folio 298. 8 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
En efecto, se encontró demostrado que la demandante tuvo una vinculación como docente departamental al servicio del departamento de Boyacá en la Escuela R.D. Puentes de Piedra de Ventaquemada (Boyacá) entre el 31 de enero de 1967 y el 18 de enero de 1970, trasladada a la Concentración Urbana Panqueba desde el 19 de enero de 1970 hasta el 21 de julio de 1971, lo cual no tiene discusión. Por tanto, este lapso de 4 años, 5 meses y 19 días, con el cual se acredita el requisito de haber ostentado una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada; sin embargo, no es suficiente para conceder la prestación. 30.
De lo obrante en el expediente, se estableció que se vinculó como docente nacional para prestar sus servicios en el Colegio Nuestra Señora del Rosario de Tunja, cargo que ejerció desde el 25 de enero de 1977 hasta el 30 de octubre de 2001, mediante designación realizada a través de la Resolución 2780 del 31 de marzo de 1977; siendo después trasladada al Instituto Técnico Educativo de Tunja hasta el 21 de abril de 2014, cuando se le aceptó la renuncia24. 31.
Igualmente, de la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación de Tunja se extrae que la educadora fue nombrada por medio de la mencionada resolución y que con posterioridad a ella no se expidieron nuevos actos de nombramiento, sino que operó un traslado que de ningún modo afectó la vinculación nacional con la que inició sus labores desde el 25 de enero de 1977 hasta el 21 de abril de 2014 cuando se retiró del servicio. 32.
La naturaleza de este vínculo es aceptada por la demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional entre el 25 de enero de 1977 y el 9 de mayo de 1996, pero insiste en que a partir del 10 de mayo siguiente mutó a departamental, teniendo en cuenta que el departamento de Boyacá fue certificado en educación en esta fecha por el Ministerio de Educación Nacional y a partir del 14 de diciembre de 2002 mutó a municipal por cuanto el departamento le entregó el personal docente, directivo docente y administrativo al municipio de Tunja. 33.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado25 que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200126 y, en ese sentido, resulta consistente sostener que luego de la expedición de estas leyes la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, sin embargo, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la demandante. 24 Ibidem 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33- 000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 26 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 9 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199327 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal28 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica. 35.
A propósito, el artículo 6 de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 36.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad». 37. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la Administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor29.
Entonces, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 38.
Al tiempo que, debe recordarse que, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 39.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral30. En consecuencia, dada la naturaleza del vínculo de la demandante, es claro que el lapso 27 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 28 Artículo 9.
Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 29 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079- 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 30 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 10 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laborado a partir del 25 de enero de 1977 no resulta válido para reconocer la pensión gracia por su carácter de nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal y/o nacionalizado.
Esto por cuanto, en gracia de discusión, solo el período laborado entre el 31 de enero de 1967 y el 21 de julio de 1971 resulta válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculado como docente del orden territorial; sin embargo, no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la norma. 40.
Ahora bien, tampoco tiene vocación de prosperidad el reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, conforme se ha explicado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la demandante antes del proceso de descentralización de la educación. Condena en costas en segunda instancia 41. A partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, el legislador precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 42.
Realizada la valoración preceptuada en la norma citada, no se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación, pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. VI.
DECISIÓN 43. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de noviembre de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Ana Beatriz Bonilla de Carvajal contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 11 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00251 01 (1182-2023) Demandante: Ana Beatriz Bonilla de Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.