Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reliquidación de pensión. Ingreso Base de Liquidación. Prima de antigüedad.
Programa contra la tuberculosis, Ley 84 de 1948 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 11 de febrero del 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Carmen Sofia Pabón Rincón formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de las siguientes Resoluciones: 021762 del 11 de noviembre de 1997 y 2423 del 8 de marzo de 1999, dictadas por la entonces Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se le reconoció la pensión de vejez y se reliquidó, elevando la cuantía al acreditarse nuevos tiempos y el retiro del servicio, respectivamente.
También solicitó la nulidad total de las Resoluciones 46523 del 11 de septiembre de 2008; UGM 011563 del 3 de octubre de 2011; RDP 52737 del 15 de noviembre de 2013; RDP 57490 del 19 de diciembre de 2013; RDP 057937 del 23 de diciembre de 2013; RDP 002402 del 26 de enero de 2017 y RDP 015485 del 17 de abril de 2017, proferidas por la UGPP, a través de las cuales se negó la reliquidación de la pensión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) ordenar a la UGPP reliquidar la pensión de vejez teniendo en cuenta todos los factores devengados durante el último año de servicio;
(ii) pagar las diferencias causadas entre lo pagado y lo que en realidad corresponde, con los correspondientes ajustes de ley; (iii) indexar las sumas de dinero teniendo en cuenta que el estatus pensional fue adquirido el 30 de agosto de 2006; (iv) ordenar que el cumplimiento de la condena se dé en los términos del artículo 192 del CPACA;
(v) pagar los intereses de mora en virtud del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011; (vi) indexar las sumas de dinero correspondientes al aumento del monto de la pensión, de conformidad con el índice de precios al consumidor; y (vii) condenar a la parte demandada al pago de costas. 3 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Carmen Sofia Pabón Rincón nació el 30 de agosto de 1951, por lo que cumplió 55 años el 30 de agosto de 2006. Es enfermera y laboró para el Servicio Seccional de Salud de Norte de Santander por más de 20 años. Entre el 1.° de febrero de 1976 y el 31 de agosto del 1997, se desempeñó en el cargo «Coordinadora área tuberculosis» en el Hospital Sanatorio Amelia. ii) Por medio de Resoluciones 021762 del 11 de noviembre de1997 y 2423 del 8 de marzo de 1999 la entonces Caja Nacional de Previsión Social, le reconoció la pensión de vejez y elevó la cuantía al acreditarse nuevos tiempos y el retiro del servicio y, a través de las Resoluciones 46523 del 11 de septiembre de 2008;
UGM 011563 del 3 de octubre de 2011; RDP 52737 del 15 de noviembre de 2013; RDP 57490 del 19 de diciembre de 2013 y RDP 057937 del 23 de diciembre de 2013, la UGPP negó la reliquidación. iii) Los anteriores actos administrativos se expidieron con aplicación de la Ley 33 de 1985, el Decreto 1158 de 1994 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio y solo incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. iv) El 11 de mayo de 2016, la interesada solicitó la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio; el anterior requerimiento fue decidido desfavorablemente mediante las 4 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón Resoluciones RDP 002402 del 26 de enero de 2017 y RDP 015485 del 17 de abril de 2017. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 48 y 53 de la Constitución Política de 1991; 1 de la Ley 62 de 1985; 1 y 3 de la Ley 33 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993; y 2 de la Ley 1437 de 2011. En el desarrollo del concepto de violación expuso que para la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, la señora Pabón Rincón contaba con más de 35 años de edad y 15 años de servicio, razón por la que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que le da derecho a que su pensión de jubilación sea liquidada con base en los parámetros de las Leyes 33 y 62 de 1985, esto es, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP contestó la demanda por medio de memorial radicado el 13 de marzo de 2018, en donde expuso los siguientes argumentos: i) La entidad no tiene la obligación de reliquidar la pensión de jubilación de la señora Carmen Sofia Pabón Rincón, pues los actos administrativos demandados se ajustan a los presupuestos legales y jurisprudenciales aplicables al presente asunto. 5 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón ii) La demandante adquirió el estatus pensional el 30 de agosto de 2006, es decir, en vigencia del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; por este motivo, la liquidación de la pensión tuvo en cuenta la edad y el tiempo de servicio contemplados en la Ley 33 de 1985, con inclusión de los factores salariales del Decreto 1158 de 1994. iii) Propuso las excepciones de «prescripción de las mesadas pensionales y de los factores salariales solicitados para ser incluidos en la mesada pensional e inexistencia de la obligación». 1.3 La sentencia apelada En fallo del 11 de febrero del 2021, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control, pues declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 021762 del 11 de noviembre de 1997; 2423 del 8 de marzo de 1999, 46523 del 11 de septiembre de 2008;
UGM 011563 del 3 de octubre de 2011; RDP 52737 del 15 de noviembre de 2013; RDP 57490 del 19 de diciembre de 2013; RDP 057937 del 23 de diciembre de 2013; RDP 002402 del 26 de enero de 2017 y RDP 015485 del 17 de abril de 2017. Como consecuencia de lo anterior, condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de la demandante incluyendo la prima por antigüedad, devengada en el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión, efectuando el pago a partir del 7 de septiembre de 2013, y declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de septiembre de 2013.
Los argumentos de la anterior decisión fueron los siguientes: 6 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón i) La señora Carmen Sofia Pabón Rincón nació el 30 de agosto de 1951 y laboró en el Hospital Sanatorio Amelia y el Servicio Seccional de Salud, desde el 1.° de febrero de 1976 hasta el 31 de agosto de 1997, dónde desempeñó el cargo de coordinadora área tuberculosis. ii) A la entrada en vigor del sistema integral de seguridad social a nivel nacional, 1 de abril de 1994, la demandante contaba con 42 años y más de 15 años de servicios.
Por este motivo, es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y está sujeta a la Ley 84 de 1948, por haber cumplido 20 años de servicio en campañas oficiales contra la tuberculosis. iii) Por lo anterior, tiene derecho a que le sea aplicado el monto y los requisitos de tiempo de servicio consagrados en la Ley 84 de 1948, mientras que en lo demás es necesario acudir al régimen general de seguridad social, por lo que adquirió el estatus pensional el 1.° de febrero de 1996, cuando cumplió los 20 años de servicio, y su prestación debe liquidarse según lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iv) En tal sentido, la demandante tiene derecho a que su pensión de jubilación sea liquidada con base en lo devengado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus de pensionada desde el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigor del régimen general de pensiones, tal como se dispuso en las Resoluciones demandadas, en tanto se liquidó teniendo en cuenta lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de enero de 1996, al adquirir el derecho y, posteriormente, se reliquidó hasta el 30 de agosto 1997, al acreditarse nuevos tiempos y el retiro del servicio. 7 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón v) En lo que concierne a los factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación, determinó que corresponden a los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, esto es, la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad; la remuneración por trabajo dominical o festivo; las remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna y la bonificación por servicios prestados, respecto de los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. vi) Las Resoluciones acusadas únicamente tuvieron en cuenta la asignación básica y la bonificación por servicios prestados; sin embargo, se tiene que la demandante también devengó la prima de antigüedad en el año 1995, que se encuentra enlistada en el Decreto 1158 de 1994, respecto de la cual efectuó las cotizaciones correspondientes.
Por consiguiente, concluye que debe ordenarse la reliquidación de la pensión de vejez, en el sentido de incluir la prima de antigüedad. vii) Declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de septiembre de 2013, por cuanto entre la fecha de consolidación del estatus de pensionada, 10 de marzo de 1995, y la última reclamación presentada por la demandante el 7 de septiembre de 2016, transcurrieron más de 3 años. 1.4.
El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, interpuso recurso de apelación de acuerdo con las consideraciones que pasan a exponerse: 8 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón i) La demandante es beneficiaria del régimen de transición, por ende, tiene derecho a que se le aplique la edad, el monto y los requisitos de tiempo de servicio establecidos en la Ley 33 de 1985 y no en la Ley 84 de 1948 tenida en cuenta por el a quo.
En ese sentido adquirió el estatus de pensionado el 30 de agosto del 2006,2 fecha en la que cumplió los 55 años de edad. Por lo tanto, el periodo a tener en cuenta corresponde a los últimos diez años de servicios, en tanto a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, a la demandante le faltaban más de 10 años para adquirir el estatus pensional. ii) En cuanto a los factores salariales, solo deben incluirse en el ingreso base de liquidación, aquellos sobre los cuales se hayan efectuado cotizaciones al sistema pensional y no todos los devengados por la pensionada. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público Por medio de memorial del 22 de agosto de 2022, el agente del Ministerio Publico rindió concepto dentro del presente asunto, de acuerdo con lo siguiente: 3 2 Esta afirmación de la parte demandante obedece a que, como la Ley 84 de 1948 no contiene requisito de edad, acudió, para este efecto, a la Ley 33 de 1985 que contiene una exigencia de edad de 55 años, a pesar de que ello no es procedente como se explicará en el Análisis de la Sala 3 Concepto allegado por correo electrónico y que reposa en el índice 14 del aplicativo Samai. 9 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón i) Se encuentra demostrado que la demandante está cobijada con el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1° de abril de 1994 tenía 42 años de edad y más de 15 años de servicios en el Hospital Sanatorio Amelia, entidad de salud dedicada al tratamiento de la tuberculosis. ii) Los requisitos para acceder a la pensión de vejez no corresponden a la Ley 33 de 1985, toda vez que la actora pertenece al régimen especial consagrado en la Ley 84 de 1948, para aquellas personas que trabajaran en sanatorios, dispensarios y establecimientos que tuvieran como objeto prestar servicios en la campaña antituberculosa oficial. iii) En ese sentido, la actora adquirió el estatus pensional el 1.° de febrero de 1996, cuando alcanzó los 20 años de servicios laborales exigidos en el régimen especial de la Ley 84 de 1948, por haber iniciado su labor el 1.° de febrero de 1976. iv) Los factores salariales a tener en cuenta son únicamente los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó durante el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho pensional. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Carmen Sofia Pabón Rincón tiene derecho, como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y como trabajadora de los programas de lucha contra la tuberculosis, a la reliquidación de su pensión de 10 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón jubilación en cuantía del 75 % del promedio de todo lo devengado durante los 10 últimos años de servicio y respecto de los cuales se efectuaron las cotizaciones, de conformidad con la Ley 33 de 1985, por cuanto adquirió el estatus de pensionado el 30 de agosto del 2006. 2.2.
Marco normativo El artículo 48 de la Constitución Política garantiza la protección del derecho a la seguridad social entendido como «un servicio público de carácter obligatorio que se [presta] bajo la dirección, coordinación y control del Estado», que debe estar sujeto, entre otros, a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En torno a los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, señala que estos serán establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones y dentro de él fijó los requisitos necesarios para acceder a las prestaciones derivadas de las contingencias de vejez, invalidez y muerte y de conformidad con su artículo 11, las disposiciones al respecto cobijan a «todos los habitantes del territorio nacional»; no obstante, se garantizó que se respetarían los derechos y beneficios adquiridos de conformidad con disposiciones anteriores.
Para efecto de garantizarlos, en su artículo 36 estableció un régimen de transición según el cual la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio, el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión sería aquel contemplado en el régimen anterior al que estuvieran afiliados, para quienes cumplieran el requisito de edad o tiempo de servicio allí dispuesto, esto es, 35 años de edad para las mujeres o 40 para los hombres, o 15 años de servicio cotizados. 11 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón El régimen anterior al que alude la norma en cita, es aquél al que estuviere afiliado el beneficiario de la transición, que bien puede ser el régimen general o uno especial, de acuerdo con la entidad en que hubiera prestado sus servicios y las funciones desempeñadas, y siempre que cumpla los requisitos especiales consagrados en tales regímenes.
Valga aclarar que la Ley 100 de 1993, en su artículo 140, estableció que el Gobierno nacional debía expedir el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, y al efecto podía tener en cuenta criterios de menor edad de jubilación, menos semanas de cotización o ambos criterios. Ahora bien, el régimen especial que regía para quienes prestaban su servicio en instituciones que hacían parte del programa antituberculoso oficial, estaba contenido en la Ley 84 de 1948, que dictó disposiciones sobre prestaciones sociales a favor del personal científico que trabaja en servicios de lucha contra esa enfermedad, cuya aplicación se pretende en la demanda, y que, en especial, en torno al reconocimiento de la pensión de vejez, en su artículo 1 estableció lo siguiente: Artículo 1º.- Tendrán derecho a pensión de jubilación los médicos, enfermeras y demás personal que comprueben haber trabajado continua o discontinuamente durante veinte (20) años en sanatorios, dispensarios u otros establecimientos al servicio de la campaña antituberculosa oficial.
La pensión de jubilación será de las dos terceras partes del último sueldo devengado. Lo anterior quiere decir que con la norma transcrita se fijó como único requisito para acceder al derecho pensional el completar 20 años de servicio, continuos o 12 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón discontinuos, en establecimientos de salud en los cuales se estuviera desarrollando la campaña antituberculosa oficial.
Tal previsión cobijaba al personal de médicos, enfermeras y demás personal que demostrara su servicio en instituciones vinculadas a esa campaña, situación que tenía justificación en el hecho de que tal circunstancia los mantenía expuestos al contagio de esa enfermedad. 2.2.1. Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 20184, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 13 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos 14 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se encuentran en el régimen 15 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 2.3.
Hechos probados i) La señora Carmen Sofia Pabón Rincón nació el 30 de agosto de 1951.5 ii) La demandante laboró en el Hospital Sanatorio Amelia y el Servicio Seccional de Salud desde el 1.° de febrero de 1976 hasta el 31 de agosto de 1997, donde desempeñó el cargo de coordinadora área tuberculosis.6 iii) Por medio de la Resolución 021762 del 11 de noviembre de 1997, la entonces CAJANAL, le reconoció a la señora Pabón Rincón una pensión de vejez en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de enero de 1996, es decir, teniendo en cuenta el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus pensional, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.7 Respecto a los factores salariales, incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.8 iv) A través de la Resolución 002423 del 8 de marzo de 1999, la entonces CAJANAL, reliquidó la pensión, elevando la cuantía al acreditarse nuevos tiempos y retiro del servicio.
Es decir, la reliquidación se efectuó en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de agosto de 1997.9 5 Registro Civil de Nacimiento, aplicativo samai. 6 Certificado laboral expedido por la Gestión de Talento Humano del Instituto Departamental de Salud, aplicativo samai. 7 Resolución visible en el aplicativo samai.
En el acto administrativo no se señaló cuál es el régimen pensional aplicado a la demandante, pues solo se hizo referencia a la transición de que trata la Ley 100 de 1993. 8 Resolución visible en el aplicativo samai. 9 Resolución visible en el aplicativo samai. 16 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón v) Mediante la Resolución 46523 del 11 de septiembre de 2008, la entonces CAJANAL, negó la reliquidación de la pensión de vejez, al considerar que los factores salariales reconocidos se encontraban ajustados a lo establecido en el Decreto 1158 de 1994.10 vi) En la Resolución RDP 052737 del 15 de noviembre de 2013, la UGPP negó la reliquidación solicitada, con base en que, al ser beneficiaria del régimen de transición, los requisitos de tiempo de servicio y monto corresponden a la Ley 33 de 1985 y los factores salariales que deben tenerse en cuenta son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994.11 vii) Por conducto de las resoluciones 57490 del 19 de diciembre de 2013 y RDP 057937 del 23 de diciembre de 2013, confirmó la decisión anterior.12 viii) El 11 de mayo de 2016, la interesada solicitó la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio; el anterior requerimiento fue decidido desfavorablemente mediante las Resoluciones RDP 002402 del 26 de enero de 2017 y RDP 015485 del 17 de abril de 2017.13 ix) Durante los años 1994, 1995, 1996 y 1997, correspondientes al periodo que se tuvo en cuenta para la liquidación de la pensión, la demandante devengó los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios, y prima 10 Resolución visible en el aplicativo samai. 11 Resolución visible en el aplicativo samai. 12 Resolución visible en el aplicativo samai. 13 Resolución visible en el aplicativo samai. 17 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón de antigüedad en el año 1995.14 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario determinar cuál es el régimen pensional aplicable a la demandante para, de ese modo, establecer cuáles son los parámetros a seguir para la liquidación de la pensión de jubilación. Pues bien, en virtud de lo anterior, es necesario precisar que la campaña antituberculosa tuvo origen en la Ley 20 de 1937, y comprendía la disposición de dispensarios, hospitales o pabellones de hospitales y sanatorios dedicados, en forma exclusiva, al manejo de la tuberculosis15.
Como el personal científico16 que prestaba sus servicios en tales instituciones de salud estaba expuesto al contagio de la enfermedad, producto de su contacto directo con los pacientes, el legislador consideró necesario concederle algunas prerrogativas de tipo salarial y prestacional, y, para tal efecto, expidió la Ley 84 de 1948. No obstante lo anterior, esa campaña antituberculosa perdió vigencia, comoquiera que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, determinó que el cumplimiento de las actividades, procedimientos e intervenciones relacionadas con la atención de enfermedades de interés en salud pública17, entre ellas la 14 Certificación de relación de salarios y descuentos, aplicativo samai. 15 Según se desprende del artículo 2 de la Ley 20 de 1937. 16 Entre el cual estaban médicos, enfermeras y otro personal que tuviera contacto directo con los pacientes. 17 El Artículo 2 del Acuerdo 117 de 1998 definió las enfermedades de interés en salud pública como «aquellas enfermedades que presentan un alto impacto en la salud colectiva y ameritan una atención y seguimiento especial.
Estas enfermedades responden a los siguientes criterios: 18 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón tuberculosis18, sería prestado por las EPS, las entidades adaptadas y transformadas y las administradoras del régimen subsidiado, de tal manera que el tratamiento de la aludida enfermedad dejó de ser de resorte exclusivo de centros médicos y hospitalarios, pabellones y sanatorios especializados.
Lo anterior dio lugar a que jurisprudencialmente se concluyera que el programa antituberculoso perdió vigencia y, por ende, se produjo el decaimiento de la situación de riesgo. Así se indicó, entre otras19 en la siguiente providencia20: Respecto a este régimen especial, dirá la Sala que en algunos pronunciamientos emanados de esta Corporación se admitió la vigencia de la Ley 84 de 1948 para el reconocimiento de prestaciones sociales a favor del personal científico que trabaja en servicios de lucha antituberculosa21.
No obstante, las decisiones judiciales que sobre este tema se han producido en esta Sección desde el año 2007, son unísonas en afirmar que los beneficios prestacionales contenidos en dicha norma resultan actualmente inaplicables, en tanto que la campaña especial y los centros especiales dedicados al tratamiento exclusivo de la tuberculosis han desaparecido, y con ello decayeron los estímulos económicos previstos en la citada norma22.
Así las cosas, al haber perdido vigencia ese régimen, la Sección Segunda del Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos23 ha sostenido que la aplicación 18 Según el artículo 7 del Acuerdo 117 de 1998. 19 Ver, entre otras, sentencia del 24 de julio de 2018, radicación 2002-11034-01, número interno 6768-05, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 24 de julio de 2008. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de mayo de 2012, radicación 2006-06295-01, número interno 0515-11, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 21 Cita propia del texto transcrito: «Ver entre otras, la sentencia del veinticuatro (24) de marzo de dos mil (2000), Expediente 1603/99 y la providencia de seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) Expediente 2918/05.» 22 Cita propia del texto transcrito: «Sentencia de 7 de junio de 2007, Radicación número: 25000-23- 25-000-2000-02961-01(6286-05) Actor: Carlos Alberto Vallejo Sánchez.
Sentencia de 24 de julio de 2008 Radicación número: 25000-23-25-000-2002-11034-01(6768-05) Actor: Ignacio Rosas Duarte. Sentencia de 12 de febrero de 2008, Radicación número 5002-05. Actor Carmen Rosa Reyes Garzón.» 23 Ver, entre otros, las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 12 de febrero de 2009, radicación 25000 23 25 000 2000 02962 01, número interno 5002-2005, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; y Subsección A, del 17 de abril de 2013, radicación 19001-23-31- 000-2002-01697-01, número interno 0303-12, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 19 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón de las previsiones pensionales previstas en la Ley 84 de 1948 está sujeta a que la peticionaria haya estado amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 ibidem, no constituye uno de los regímenes que se haya mantenido y que esté excepcionado de la aplicación del Sistema de Seguridad Social Integral.
Sobre el particular, se dijo recientemente24: De cara a la situación del actor, encuentra la Sala que la situación del personal adscrito a la campaña antituberculosa oficial no está descrita dentro de las excepciones contempladas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, por lo que, la aplicación de la normativa especial para los mencionados servidores necesariamente debe atender lo previsto en el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 ídem.
Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que la actora únicamente podría beneficiarse del régimen pensional de la Ley 84 de 1948, en el evento en que fuera beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993. Así, la condición de beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es una circunstancia que no fue discutida por las partes, sino que, por el contrario, ha sido abiertamente reconocida por parte de la UGPP.
Lo anterior es así porque, verificado el material probatorio allegado al expediente, se observa que la señora Carmen Sofía Pabón Rincón nació el 30 de agosto de 1951, lo que quiere decir que el 1 de abril de 1994,25 contaba con 42 años de edad y, en consecuencia, es beneficiaria de la prerrogativa contenida en el artículo 36 ibidem. 24 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de marzo de 2017, radicación 13001-23-33-000- 2013-00597-01, número interno: 0945-15.
M.P. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a nivel nacional. 20 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón En el proceso también está probado que la señora Carmen Sofía Pabón Rincón prestó sus servicios al programa de prevención y control contra la tuberculosis desde el año 1976, es decir que es beneficiaria del requisito de tiempo de servicio contenido en la Ley 84 de 1948, que en su artículo 1 dice lo siguiente: ARTÍCULO 1º.- Tendrán derecho a pensión de jubilación los médicos, enfermeras y demás personal que comprueben haber trabajado continua o discontinuamente durante veinte (20) años en sanatorios, dispensarios u otros establecimientos al servicio de la campaña antituberculosa oficial.
La pensión de jubilación será de las dos terceras partes del último sueldo devengado. De acuerdo con lo trascrito, la Ley 84 de 1948 solo estableció como requisito para el reconocimiento de la pensión la prestación del servicio al programa de prevención y control de la tuberculosis durante 20 años continuos o discontinuos, es decir que no fijó un requisito de edad.
Así, de acuerdo con las certificaciones laborales aportadas, la Sala estableció que la demandante cumplió los 20 años de servicio que exige la norma en el mes de febrero de 1996, lo que quiere decir que es esa la fecha en la que la interesada satisfizo los requisitos necesarios para adquirir la pensión de vejez y no en el mes de agosto del 2006, como afirma la entidad apelante.
En este punto, vale la pena señalar que a pesar de que la Ley 33 de 1985 contiene el régimen pensional aplicable al sector público y es posterior a la Ley 84 de 1948, es esta última la que debe aplicarse a la situación particular de la demandante respecto a los requisitos para adquirir la pensión de vejez, debido a que la interesada, además de ser beneficiaria del régimen de transición, hace parte de un régimen especial dirigido al personal que desempeñó labores en sanatorios, 21 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón dispensarios y establecimientos enfocados en el tratamiento y lucha contra la tuberculosis, el cual se encuentra consagrado en la aludida Ley 84.
En otras palabras, la expedición y entrada en vigor de la Ley 33 de 1985 no restringió o derogó la Ley 84 de 1948, en tanto es una norma que se encuentra dirigida a un grupo específico de servidores públicos que cumplen una serie de funciones que por su naturaleza ponían en riesgo su salud y que, en razón a ello, ameritó la expedición de un régimen especial que les concediera beneficios de carácter pensional en retribución al riesgo asumido en el desempeño de sus labores.
En cuanto al tema del monto de la pensión, es cierto que el inciso segundo del artículo 1 de la Ley 84 de 1948 dispuso que serían las dos terceras partes del último sueldo devengado; no obstante, dicha disposición fue modificada por el artículo 4 de la Ley 4 de 1966, en el que se indicó que la pensión de jubilación de los trabajadores de entidades de derecho público sería del 75 % del promedio mensual devengado durante el último año de servicio.
Sobre la citada modificación, el Consejo de Estado se pronunció del siguiente modo:26 Efectivamente la Ley 84 de 1948 consagró una PENSION DE JUBILACIÓN ESPECIAL para los médicos, enfermeras y demás personal que comprueben haber trabajado continua o discontinuamente durante veinte años en sanatorios, dispensarios u otros establecimientos al servicio de la campaña antituberculosa oficial.
La pensión se determinó en las dos terceras partes del ULTIMO SUELDO DEVENGADO, pero el porcentaje pensional se entiende reformado a partir de la ley 4ª de 1966 que consagró una reliquidación del 75%. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicado interno 1783-1999. Actor: María Ramos Rubio. 22 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón Visto lo anterior, el monto de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y titulares de los beneficios de la Ley 84 de 1948, debe ser del 75 % tal como lo ordena el artículo 4 de la Ley 4 de 1966.
Ahora, en cuanto al ingreso base de liquidación aplicable a los beneficiarios de la Ley 100 de 1993, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, sentó jurisprudencia en el sentido de señalar que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición de que trata la Ley 100 de 1993 y que el reconocimiento de las pensiones debe obedecer a los factores sobre los que efectivamente se efectuaron cotizaciones al sistema.
Sobre el particular, en el citado antecedente jurisprudencial se indicó que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. En tal sentido, con el fin de establecer el ingreso base de liquidación de la señora Pabón Rincón es necesario acudir a las disposiciones de la Ley 100 de 1993, pues a pesar de que la demandante no se encuentra sujeta a las disposiciones de la Ley 33 de 1985, en la aludida sentencia de unificación se explicó que el reconocimiento de las pensiones en condiciones justas debe obedecer únicamente a aquellos factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes al sistema pensional, pues no es viable reconocer una pensión de vejez sin las respectivas cotizaciones al sistema.
Así, la conformación del IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición de la ley 100 de 1993 debe obedecer a aquellos factores salariales que sirvieron de 23 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón base para hacer las correspondientes cotizaciones a pensión, de acuerdo con los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 que dice lo siguiente: Artículo 1.
El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización": El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;
De acuerdo con las pruebas relacionadas, la señora Carmen Sofía Pabón Rincón devengó asignación básica, bonificación por servicios prestados, y prima de antigüedad, los cuales se encuentran expresamente consagrados en el Decreto 1158 de 1994; sin embargo, en la liquidación de la pensión no se incluyó la prima de antigüedad devengada en el año 1995.
Por este motivo, la Sala considera que debe confirmarse la decisión del Tribunal de ordenar a la UGPP incluir en la liquidación de la pensión la prima de antigüedad, pues según el certificado de sueldos y descuentos expedido por el Ministerio de Salud, Servicio Seccional de 24 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón Salud, Norte de Santander27, se efectuaron las respectivas cotizaciones sobre este factor.
Frente al periodo que debe ser utilizado para liquidar la pensión de la demandante, la citada sentencia de unificación de 28 de agosto del 2018, fijó una serie de reglas y subreglas. La primera, estipula que al afiliado que le faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, y a quien le faltare más de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Entonces, teniendo en cuenta que entre la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 199328 y la fecha en que la demandante cumplió el requisito del tiempo de servicio faltaban menos de 10 años, la pensión de jubilación de la demandante debe ser liquidada con base en el 75 % del promedio de lo devengado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus de pensión, como se efectuó en las Resoluciones demandadas, o por todo el tiempo si fuere más favorable, con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se hubiere efectuado cotizaciones al sistema pensional, que para el caso 27 Visible en el aplicativo samai. 28 1 de abril de 1994. 25 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón concreto es la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201629, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 26 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso30, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, toda vez que la decisión es el resultado de un cambio jurisprudencial que se produjo durante el transcurso del proceso. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la señora Carmen Sofía Pabón Rincón no tiene derecho a que se reliquide su pensión de jubilación en cuantía del 75 % del promedio de todo lo devengado durante los 10 últimos años de servicio y respecto de los cuales se efectuaron las cotizaciones, de conformidad con la Ley 33 de 1985, por cuanto se rige por el régimen especial contenido en la Ley 84 de 1948.
Por ende, tiene derecho a que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez corresponda al promedio de lo devengado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus pensional, como se efectuó en las Resoluciones demandadas y a que se ordene la reliquidación en el sentido de que se incluya la prima de antigüedad, por cuanto se encuentra enlistada en el Decreto 1158 de 1994 y respecto de esta se efectuaron los correspondientes aportes al sistema pensional. 30 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 27 Radicación: 54001 23 33 000 2017 00659 01 (2584-2021) Demandante: Carmen Sofia Pabón Rincón En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia del 11 de febrero del 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Carmen Sofía Pabón Rincón en contra de la UGPP, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. Segundo. No condenar en costas de segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samái.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente31 AMUC 31 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.