73001233300020240010501 — Consejo de Estado

Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., primero (1.º) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 Demandante: OLGA LUCIA ACOSTA BALLESTEROS Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Revoca para rechazar por no agotar en debida forma el requisito de la renuncia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia dictada el 16 de mayo de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la excepción de cosa juzgada.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento La señora Olga Lucia Acosta Ballesteros, en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó al señor presidente de la República y al señor ministro de Comercio, Industria y Turismo. En ese sentido, formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: 1.

Solicito declarar en omisión a cumplir la Ley 1632 del 2013 en su Art 18, Art 21, Art 29, Art 36, Art 37 y los artículos 5, el 4, 6 y 7 del Decreto 2144 del 23 de diciembre de 2016 al GOBIERNO NACIONAL representado por el Sr. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y/o Gustavo Petro y su Sr. MINISTRO DE COMERCIO o quienes hagan sus veces. 2. Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, concluir en un término no mayor a 30 días las acciones para el diseño y construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida y las acciones para obtener los recursos, según lo ordenado en el artículo 2 del Decreto 2144 de 2016. 3.

Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, concluir en un término no mayor a 30 días el trámite de adquisición administrativa de los terrenos del desaparecido municipio de Armero - Tolima en cumplimiento a lo ordenado por el Art 18 de la Ley 1632 de 2013 y del artículo 4 del Decreto 2144 de 2016. 4.

Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, concluir en un término no mayor a 30 días el trámite de Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restitución jurídica de los terrenos urbanos del desaparecido municipio de Armero (Tolima), reconociendo el derecho a la propiedad a quienes eran los titulares a noviembre de 1985 o a quienes somos sus herederos legales, en referencia a su deber de cumplimiento a los artículos 5 y 4 del Decreto 2144 de 2016 en su Art 4, la Ley 1632 del año 2013 en su Art 18 y 21 y en su calidad de Jefe del Gobierno Nacional, en consonancia con el Art 115 de la Constitución Política. 5.

Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, concluir en un término no mayor a 15 días el trámite de selección de la entidad pública que adquirirá administrativamente los terrenos del desaparecido municipio de Armero (Tolima) para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida.

Subsidiariamente: De no haberse definido, ruego se ordene definirlo en sesión ordinaria o extraordinaria, en el termino no mayor a 10 días. Ello en referencia al deber de cumplimiento de la Ley 1632 del año 2013, el Decreto 2144 de 2016 articulo 4. 7. Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio concluir en un término no mayor a 15 días el trámite de selección de la entidad encargada de la financiación de los terrenos del desaparecido municipio de Armero (Tolima) para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida.

Subsidiariamente: De no haberse definido, ruego se ordene definirlo en sesión ordinaria o extraordinaria, en el término no mayor a 10 días. Ello en referencia al deber de cumplimiento de la Ley 1632 del año 2013 en su artículo 18 y 21 y el Decreto 2144 de 2016 articulo 4. 10. Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, que un término no mayor a 10 días, publica que el decreto reglamentario mediante el cual el Gobierno Nacional adopta el diseño y establecimiento de los objetivos del plan nacional para la atención a los programas, planes y proyectos establecidos en la Ley 1632 de 2013, en particular el decreto que refiere al proyecto de nacionalización de predios de Armero y la construcción del Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parque Nacional Temático Jardín de la Vida” ordenado por el Art 36 Inciso B de dicha norma.

Subsidiariamente: De no haberse definido, ruego se ordene definirlo en sesión ordinaria o extraordinaria, en el término no mayor a 10 días, en referencia a su deber de cumplimiento a los artículos 5 y 4 del Decreto 2144 de 2006, la Ley 1632 del año 2013 en s su Art 36, 118 y 21 y su calidad de Jefe del Gobierno Nacional. 11. Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, que en un término no mayor a 30 días calendario, de inicio a la construcción del “Parque Nacional Temático Jardín de la Vida” obra que debe ejecutarse en el terreno urbano de Armero (Tolima).

Ello en referencia a su deber de cumplimiento a los artículos 5, el 4, 6 y 7 del Decreto 2144 de 2016, la Ley 1632 del año 2013 en su Art 21, artículo 18 y 21 y el Decreto 2144 de 2016 articulo 4 y por su calidad de Jefe y cabeza del Gobierno Nacional, que le impone el Art 115 de la Constitución Política 12. Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, que en un término de 10 días, incorpore dentro del Presupuesto General de la Nación, las apropiaciones necesarias para la ejecución de los gastos que demande la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, ordenado en la Ley 1632 de 2013 en su artículo 37.

Ello en referencia a su deber de cumplimiento de la Ley 1632 del 2013 en su Art 37 y sus deberes como jefe de Gobierno que le impone el Art 115 de la Constitución Política. 13. Solicito se ordene al Gobierno Nacional Presidente de la Republica y al Sr Ministro de Comercio, que en un término de 15 días, culmine la totalidad de las acciones que tiendan a garantizar el cumplimiento de los artículos 18 y 21 de la Ley 1632 de 2013, según lo ordenado por el Decreto 2144 de 2016 en su Art 4 inciso 2, es decir a cumplir con la ejecución de la construcción del parque temático Jardín de la Vida[1]. 2.

Hechos En síntesis, la accionante explicó que la Ley 1632 de 2013, en el capítulo 4, reguló las acciones de restitución jurídica de los terrenos urbanos y el reconocimiento del derecho a la propiedad de los titulares de los predios del municipio de Armero (Tolima); en el capítulo V, se reguló lo correspondiente al Parque Nacional Temático Jardín de la Vida y su construcción en dicho municipio, situaciones que fueron reglamentadas por el Decreto 2144 de 2016.

Sin embargo, sostuvo que, pese a la existencia de dichas regulaciones, el Gobierno nacional no ha dado cumplimiento y, por ende, no se han materializado los honores dispuestos con ocasión de la desaparecida ciudad de Armero ni a sus víctimas, esto es, a la comunidad de Armero que perdieron sus familias y viviendas en la catástrofe volcánica de 13 de noviembre de 1985.

El 17 y 18 de abril de 2023, la accionante presentó petición al presidente de la república y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que informaran y culminaran los tramites a que refieren las disposiciones mencionadas en las pretensiones de esta demanda. No obstante, pese a que las autoridades expidieron oficios de respuesta OFI23-00111756 / GFPU 12090000 de 13 de junio 1 Se transcribe incluso con posibles errores del demandante.

Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2023 y 2-2023-018530 de 1 de julio de 2023, respectivamente, a juicio de la demandante, no se ha dado cumplimiento a las normas señaladas. 3.

Admisión de la demanda En auto de 17 de abril de 2024, se admitió la solicitud de cumplimiento y se ordenó notificar a las siguientes autoridades: […] personalmente a 1. la demandante, 2. la parte demandada (Presidencia de la República y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo), 3. los vinculados (: i. Ministerio del Interior, ii.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; iii. Ministerio de Cultura; iv. Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC; v. Superintendencia de Notariado y Registro; vi. Departamento Nacional de Planeación; vii. Departamento del Tolima; y viii. Municipio de Armero Guayabal); y 4. A los Intervinientes (Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y Ministerio Público) […].

Posteriormente, en providencia que data de 6 de mayo de 2024, se dispuso sobre el decreto de pruebas. 4. Informes En síntesis, las autoridades, que presentaron oportunamente su informe, se opusieron a la prosperidad de la acción de cumplimiento, coincidieron en indicar que los artículos invocados por la actora implicaban gastos y en que no contenían mandatos imperativos expresos e inobjetables.

Por ende, debía despacharse desfavorablemente la demanda. En este punto, se destaca que el Ministerio de Cultura advirtió que, mediante sentencia de 26 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió la acción de cumplimiento con radicación 25000-23-41-000-2022-00659-00, proceso con el mismo objeto, causa, disposiciones invocadas y autoridades accionadas, trámite en el que se negó la demanda, por lo que alegó que en este caso se configuró la institución jurídico procesal de la cosa juzgada. 5.

El agente del Ministerio Público solicitó acceder parcialmente a las pretensiones porque, a su juicio, no se acreditó que el Gobierno nacional hubiera realizado los estudios técnicos pertinentes de evaluación de las condiciones de riesgo de desastres y vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes y la infraestructura de los terrenos en donde deberá edificarse el parque temático, obligación que, a su juicio, implica la suscripción del respectivo contrato estatal, que pasados más de 10 años de la expedición de la ley, debe compelirse a las autoridades a su cumplimiento.

En consecuencia, solicitó: i. no impartir orden de cumplimiento frente a los artículos 18, 21 y 29 de la Ley 1632 de 2013; ii. impartir orden de cumplimiento al Gobierno nacional, en cabeza de la Comisión Interinstitucional para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, para que en un Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término no superior a 2 meses realice todas las actuaciones administrativas necesarias para contratar los estudios técnicos pertinentes de evaluación de las condiciones de riesgo de desastres y vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes y la infraestructura de los terrenos en donde deberá edificarse el parque temático, en cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 3 del Decreto 2144 de 2016, modificado por el Decreto 843 de 27 de mayo de 2022. 6.

Sentencia de primera instancia En decisión de 16 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima, en primera instancia, resolvió lo siguiente: […]

PRIMERO: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Declarar probada la excepción de Cosa Juzgada propuesta por el Ministerio de Cultura respecto de la solicitud de cumplimiento de los artículos 18, 21, 29, 36 inciso b y 37 parágrafo 2 de la Ley 1632 de 2013 y los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7.° del Decreto 2144 de 2016, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […] La autoridad judicial de primera instancia concluyó que una acción de cumplimiento con las mismas pretensiones, disposiciones invocadas y autoridades demandadas, fue resulta por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Por tanto, debía decretarse la configuración de la institución jurídico procesal de la cosa juzgada. 7. Impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia y pidió revocarla. En ese sentido, en resumen, alegó que, si bien se resolvieron otros procesos respecto de las normas que se invocaron en este asunto, este caso tenía un supuesto fáctico diferente, porque se requirió en renuencia a las accionadas por medio de una petición distinta. 8.

Trámite en segunda instancia En auto de 26 de junio de 2024, el ponente de este asunto en segunda instancia, advirtió que del contenido de las disposiciones invocadas en la demanda se encontraban dirigidas al Gobierno nacional, conformado, según las previsiones del artículo 115 constitucional, por el señor presidente de la república quien nunca fue vinculado a este asunto.

Por tanto, se ordenó notificar de la existencia de esta causa al primer mandatario de la Nación, poniéndole en conocimiento una posible nulidad procesal que, si a bien tenía, podía alegar so pena de quedar saneada, con la finalidad de garantizar su derecho al debido proceso, toda vez que quien finalmente Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compareció a este caso fue el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, autoridad que fue la que vinculó el ponente del Tribunal en primera instancia, pero que no es a la que le corresponde la obligación que se pretendió e impuso en esta causa.

El señor presidente de la república no alegó la nulidad y se opuso a la solicitud de cumplimiento, lo anterior, bajo el argumento de alegar la falta de legitimación en la causa por pasiva; por tanto, la posible nulidad por su falta de vinculación se entiende saneada. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 16 de mayo de 2024 del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 16 de mayo de 2024. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, respecto del cumplimiento de las disposiciones invocadas en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se configuró la excepción de cosa juzgada? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia. 3.1. Generalidades Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló lo siguiente: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000- 2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la demanda de cumplimiento.

(ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente; salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la república, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior10. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible».

Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12.

Igualmente, esta sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP. Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, «aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15.

En el caso concreto, el accionante acompañó con la demanda copia de las peticiones de 17 y 18 de abril de 2023, dirigidas al presidente de la república y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pidiendo lo siguiente: […] […] […] […] 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Revisada la documental, contenida en el trámite de primera instancia, y que corresponde a la aportada por la accionante para acreditar este presupuesto de procedibilidad, que, por demás, tiene por finalidad: activar la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se observa que, si bien se indican las disposiciones invocadas en las pretensiones de la demanda y se titula «solicitud de cumplimiento», lo cierto es que la actora, al referirse a cada una de los artículos, pidió que se informara sobre los trámites a que refieren dichas disposiciones.

Es decir, en los términos en que se acudió a la administración, previo a formular la demanda de cumplimiento, se buscó información por parte de las autoridades contra las que se dirigió la acción, lo que evidencia que la peticionaria desconocía el estado de las actuaciones de la administración y, el por qué las disposiciones estaban incumplidas.

En otras palabras, al proponer en los escritos de forma ambigua sus pedimentos a las autoridades demandadas, «informar y concluir», permite que esta Sala infiera que no se agotó en debida forma el requisito. La accionante no delimitó el deber incumplido, tanto así que quería saber qué se había realizado por las acusadas, y el incumplimiento solo viene a enrostrarlo en sede judicial, pero no previo a acudir a la jurisdicción. Esto es, nunca se procuró por constituir en renuencia frente a los deberes legales de forma diáfana, sino que se, que se indicara el estado de las actuaciones desplegadas frente a la Ley 1632 del 2013 y su decreto reglamentario.

Lo anterior, resulta suficiente para que la Sala no entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme el artículo 8.º de la Ley 393 de Demandante: Olga Lucia Acosta Ballesteros Demandados: presidente de la república y otro Radicación: 73001–23–33–000–2024–00105–01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1997 y lo expuesto en esta sentencia, por lo que se impone rechazar la demanda que es lo que dispone el artículo 12 de la Ley 393 de 1997.

Finalmente, valga la pena precisar que el mismo artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 releva al interesado de constituir la renuencia cuando el cumplimiento de este requisito le genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, circunstancia que, desde luego, deberá sustentarse en la demanda; pero en el presente caso el interesado no alegó encontrarse en situación de perjuicio irremediable y mucho menos lo acreditó16.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:

PRIMERO. Revocar la sentencia de 16 de mayo de 2024 del Tribunal Administrativo del Tolima para, en su lugar, rechazar la demanda por no agotarse en debida forma el requsito de la renuencia.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORÍA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 16 En similar sentido, puede consultarse las sentencias dictadas por esta Sección, radicados 68001-23-33- 000-2023-00051-01 y 08001-23-33-000-2023-00202-01.