CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de nulidad Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Demandante: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Demandado: Agencia Nacional de Tierras (ANT), en calidad de sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) Asunto: Se accede a declarar la nulidad de la Resolución núm. 046 de 10 de abril de 2003, considerando que la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) incurrió en falta de competencia, cuando suspendió los efectos jurídicos de la Resolución núm. 028 del 10 de diciembre de 2002, “[…] mediante la cual se constituyó la zona de reserva campesina valle del río cimitarra, en jurisdicción de los municipios de Yondó y Remedios en el departamento de Antioquia y Cantagallo y San Pablo en el departamento de Bolívar […]”, hasta que se establezcan plenamente los hechos que motivan esta decisión o se consideren superados los motivos de inconformidad, expresados por sectores de la comunidad, la junta directiva proferirá la decisión que sea legalmente procedente […]”.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el Asociación 2 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Campesina del Valle del Río Cimitarra -ACVRC-1, en adelante la parte demandante, tendiente a obtener la nulidad de la Resolución núm. 046 de 10 de abril de 2003, "[…] Por la cual se suspende la Resolución No. 028 de Diciembre 10 de 2002 […]", expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en adelante el INCORA.
I.- ANTECEDENTES I.1. En apoyo de su pretensión, la parte demandante manifestó, en síntesis, los siguientes hechos: 1. Que mediante Resolución núm. 028 de 10 de diciembre de 20022, la Junta Directiva del INCORA constituyó y delimitó la Zona de Reserva Campesina Valle del Río Cimitarra en los municipios de Yondó y Remedios, en el departamento de Antioquia, y de Cantagallo y San Pablo en el departamento de Bolívar, en área aproximada de 184 mil hectáreas. 2.
Que la mencionada resolución se encuentra debidamente ejecutoriada y no ha perdido su fuerza ejecutoria, puesto que no ha sido suspendida o anulada por la jurisdicción contenciosa administrativa. 3. Que mediante Resolución núm. 046 de 10 de abril de 2003, la Junta Directiva del INCORA resolvió suspender los efectos jurídicos de la Resolución núm. 028, “[…] hasta que se establezcan plenamente los hechos que motivan esta decisión o se consideren superados los motivos de inconformidad expresados por sectores de la comunidad, la Junta Directiva proferirá la decisión que sea legalmente procedente […]”. 1 Mediante apoderado. 2 Publicada en el diario oficial núm. 45.082 de 31 de enero de 2003 y se comunicó a las autoridades de los respectivos municipios 3 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Que según lo considerado en la Resolución núm. 046, el 7 de marzo de 2003 se llevó a efecto una reunión convocada por la Presidencia del Concejo Municipal de Yondó para tratar la problemática generada por la Resolución 028 de 2002; en la cual, “[…] quienes manifiestan ser autoridades, representantes y comunidad en general de los municipios de Yondó, Cantagallo, Remedios y San Pablo, profirieron un Comunicado a la opinión pública expresando su descontento por la constitución y delimitación de la referida ZRC, argumentando que la mayoría no pudieron asistir a la Audiencia realizada en la Vereda La Poza, municipio de Cantagallo, el día 18 de agosto de 2002, por falta de garantías. […] Por esta razón dichas comunidades solicitan al gobierno nacional y a esta Junta Directiva, revocar la resolución que constituyó y delimitó la mencionada ZCR […]". 5.
Que, de igual forma, la Resolución núm. 046 consideró la comunicación del director ejecutivo de la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense dirigida al Presidente de la República, mediante la cual manifestó su preocupación en el sentido de que “[…] no se lleguen a canalizar los recursos de manera correcta […]”. I.2. La parte demandante adujo la violación de los artículos 4° y 238 de la Constitución Política; 66, 82 y 158 del Decreto Ley 01 de 2 de enero de 19843, en adelante, Código Contencioso Administrativo; en síntesis, señaló los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO: FALTA DE COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INCORA PARA EXPEDIR LA RESOLUCION NÚM. 046 DE ABRIL 10 DE 2003 6.
Manifestó que la Junta Directiva del INCORA no era la autoridad competente para suspender los efectos jurídicos de la Resolución núm. 028, puesto que 3 Cfr. “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 4 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicho acto administrativo alcanzó fuerza ejecutoria según lo previsto en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, esto es: se publicó en el diario oficial No. 45.082 de 31 de enero de 2003, fue comunicada a las autoridades de los respectivos municipios, y contra ella no se presentaron recursos de la vía gubernativa. 7.
Afirmó que según lo previsto en el artículo 66 ibidem, la Resolución núm. 028 resultaba obligatoria, tanto para los particulares como para las autoridades, porque para el momento en que fue suspendida su ejecución no había sido anulada ni suspendida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siendo ésta la única autoridad estatal facultada para suspender los efectos de los actos administrativos, conforme lo prevé el artículo 238 de la Constitución. 8.
Aseveró que los artículos 152 y siguientes del Código Contencioso Administrativo prevén que le corresponde al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos suspender los actos administrativos, conforme con los requisitos y procedimientos exigidos para tal efecto. 9. Señaló que de acuerdo con las sentencias C-127 de 19984 y T-142 de 19955, la suspensión provisional “[…] es una declaración judicial atribuida por la Constitución Política a la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”; en consecuencia, los actos administrativos dejan de ser oponibles temporalmente cuando son suspendidos provisionalmente, y en forma definitiva cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo declara que son nulos. 10.
Dijo que en las mencionadas sentencias, la Corte Constitucional consideró que la cláusula general de competencia prevista en el artículo 238 superior, impide que el legislador le otorgue la facultad de suspensión de los actos administrativos a cualquier otra autoridad distinta a los jueces de lo contencioso 4 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia de 1 de abril de 1998. MP. Jorge Arango Mejía. 5 Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión de tutelas. Sentencia de 30 de marzo de 1995. MP. Carlos Gaviria Díaz. 5 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo; con lo cual, el ejercicio de esa competencia por parte de una autoridad administrativa, resulta contrario al principio de separación de poderes previsto en el artículo 113 de la Constitución. 11.
Indicó que en la misma línea se ha pronunciado el Consejo de Estado6, considerando que el ejercicio de las potestades públicas es innegociable y la legalidad de los actos administrativos es indisponible, razón por la cual, solo a la jurisdicción contencioso-administrativa compete la decisión sobre la suspensión provisional de los actos administrativos y la de su inconformidad con la legalidad. 12.
En ese orden, concluyó que la Junta Directiva del INCORA no podía, mediante el acto administrativo acusado, modificar la Constitución y usurpar competencias que son propias y exclusivas del poder jurisdiccional, en este caso del Consejo de Estado, y que excluyen su ejercicio en cabeza de otras autoridades. 13. Por último, manifestó que no siendo el INCORA la autoridad competente para suspender los efectos de un acto administrativo, la Resolución núm. 046 esta viciada de nulidad según lo previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, al haber sido proferida por una autoridad incompetente.
SEGUNDO CARGO: EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LA RESOLUCIÓN NÚM. 046 DE 2003 14. Indicó que de acuerdo con lo considerado en la Resolución núm. 046, la actuación que dio lugar a suspender los efectos de la Resolución núm. 028 se inició a petición de parte, contenida en "[…] un comunicado a la opinión pública 6 Cfr. “[…] Consejo de Estado.
Sentencia de 24 de febrero de 1994. MP. Jaime Abella Zárate, radicación 5025-94. Sentencia de Sección Tercera. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Santa Fe De Bogotá, Junio Ocho (8) de Dos Mil (2000). Radicación Número: 169734 […]”. 6 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 7 de marzo de 2003 y en una comunicación que del Director Ejecutivo de la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense dirige al presidente de la república el 12 de marzo de 2003 […]”. 15.
Manifestó que las mencionadas comunicaciones no reúnen los requisitos previstos en el artículo 5° del Código Contencioso Administrativo, referidos a: i) la designación de la autoridad a la que se dirigen; ii) los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección; iii) el objeto de la petición; iv) las razones en que se apoya; v) la relación de documentos que se acompañan y la firma del peticionario, cuando fuere el caso. 16.
Aseveró que en el comunicado se indicó el no rechazo a la zona de reserva campesina constituida, y que se requería de su revisión para que “[…] los cuatro alcaldes de los municipios lideren la zona de reserva campesina del río Cimitarra y sean los entes territoriales los que canalicen los recursos de esta reserva, evitando de esta forma que una Asociación muy cuestionada ya que su junta directiva posee órdenes de captura, sea la que maneje los dineros (sic) corre el riesgo de que sean desviados para otros fines muy diferentes a los del bienestar de la población campesina […]”. 17.
Señaló que la ley o la Resolución núm. 028 de 2002 suspendida, no realizan alguna disposición sobre la administración de la zona de reserva campesina, en esencia, porque se trata de una figura que conjuga los esfuerzos y la participación democrática de la población campesina, las entidades públicas y los particulares; de esta manera, dicha cuestión de administración no afecta la legalidad de la zona de reserva campesina constituida, sin perjuicio de que pueda discutirse y definirse por los actores involucrados. 18.
En ese orden, afirmó que las comunicaciones que piden la revocatoria de la 7 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zona de reserva campesina no determinaron cuáles son las causales, de las previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que dieron lugar a dicha petición; tampoco aportaron prueba de que no se permitió la participación de campesinos. 19.
Aseguró que las mismas carencias se advierten en la comunicación enviada al presidente de la República, más aún si se tiene en cuenta que el director ejecutivo de la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense pretendía que se revisaran los procedimientos adelantados para establecer la zona de reserva campesina. 20. Conforme con todo lo anterior, concluyó que la Resolución núm. 046 fue expedida irregularmente por el INCORA, porque los documentos que dieron lugar al inicio de la actuación administrativa no cumplían con los requisitos que la ley impone.
TERCER CARGO: FALSA MOTIVACIÓN DE LA RESOLUCIÓN NÚM. 046 DE 2003. 21. Afirmó que en la Resolución núm. 046 de 2003 se consignó que los hechos denunciados en el comunicado a la opinión pública y en la carta dirigida al presidente de la República: “[…] no fortalecen la concertación social y podrían profundizar el conflicto social que afecta a la comunidad de esta región del país; y por razones de interés general y con el fin de garantizar un espacio que permita mayor participación a todos los integrantes de la comunidad, considera conveniente suspender los efectos jurídicos de la resolución 028 de 2002 […]”. 22.
Indicó que en dicho acto administrativo: i) no se determinó cuál es la manifiesta infracción de las normas que sustentó la suspensión, y que según el 8 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INCORA se trata del Decreto núm. 1777 de 1° de octubre de 19967; ii) no se expresó en qué consiste dicha infracción: simplemente se formula una “[…] premonición […]”, referida a que “[…] podrían profundizar el conflicto social […]”. 23.
En ese orden, manifestó que la Resolución núm. 046 adolece de falsa motivación, toda vez que los hechos consignados en ella no corresponden a la realidad, al presentar como infracción manifiesta del Decreto núm. 1777 de 1996 un hecho no probado, consistente en que “[…] por la presencia de los actores armados no hubo participación de la " mayoría" en la audiencia pública celebrada el 22 de junio de 2001[…]”. 24.
Afirmó que contrario a lo anterior, la Resolución núm. 028 de 2002, la cual goza de presunción de legalidad, consideró cumplido lo previsto en el Decreto núm. 1777 y en el Acuerdo núm. 024 de 25 de noviembre de 19968, expedido por la Junta Directiva del INCORA. 25. En consecuencia, dijo que la motivación argüida por la Junta Directiva del INCORA, nada tiene que ver con lo que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para que sea procedente la suspensión de un acto administrativo en firme; máxime cuando las comunicaciones enviadas apuntaron a señalar un desconocimiento del derecho de audiencia y la preocupación por la adecuada canalización de los recursos, hipótesis que no fueron probadas ni son causal de nulidad de las taxativamente previstas para los actos administrativos.
I.3. La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 028 de 2002, en escrito que presentó por separado; dicha 7 Cfr. “[…] por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a las Zonas de Reserva Campesina […]”. 8 Cfr. “[…] Por el cual se fijan los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las Zonas de Reserva Campesina de que tratan el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1777 de 1996 y se dictan otras disposiciones […]”. 9 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida cautelar fue negada por la Sección Primera mediante auto de 22 de abril de 2009, y confirmada por la misma sección mediante auto de 22 de abril de 2010.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA II.1. El Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCODER-, en adelante INCODER, mediante apoderado, solicitó denegar las súplicas de la demanda; para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: a) En primer lugar, observó que dentro de las políticas o instrumentos de desarrollo rural, las Zonas de Reserva Campesina son áreas geográficas seleccionadas teniendo en cuenta las características agroecológicas y socio económicas regionales, donde predomine la existencia de tierras baldías y las zonas de colonización, conforme con lo previsto en los artículos 80 y 81 de la Ley 160 de 3 de agosto de 19949. b) Explicó que las Zonas de Reserva Campesina buscan proveer el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y cumplir los objetivos previstos en el artículo 20 del Decreto 1777 de 1996, dirigidos a fomentar y estabilizar la economía campesina; superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las respectivas áreas, buscando promover y encauzar recursos y programas para el desarrollo común de la región. c) Afirmó que sobre dichos parámetros y de acuerdo con el Plan de Desarrollo Sostenible se expidió la Resolución núm. 028 de 2002, mediante la cual se constituyó y delimitó la Zona de Reserva Campesina del Valle de 9 Cfr. ”[…] Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones […]”. 10 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cimitarra, con siete programas10, respecto de los cuales se concertaron compromisos interinstitucionales11 de canalización de recursos y de proyectos. d) Conforme con lo expuesto, dijo que la constitución de la Reserva Campesina Valle del Río Cimitarra, como instrumento de política pública, constituyó una de las estrategias para resolver problemas territoriales, ambientales, sociales y económicos estructurales de la región, basado en la concertación y la participación. e) En eso orden, concluyó que la Resolución núm. 028 de 2002 tiene carácter programático y no prevé cuáles son los efectos jurídicos de la delimitación y constitución de esa Zona de Reserva Campesina; el acto se limita a constituirla y delimitarla como una posibilidad de la ejecución de políticas públicas, razón por la cual no crea derechos ni constituye obligaciones recíprocas o de ordenamiento territorial: indicó que tampoco regula o limita la propiedad u otros derechos dentro de la zona delimitada. f) Señaló que, por el contrario, se trata de un conjunto de programas dentro de la política, orientado al desarrollo económico y social, que busca influir, directa o indirectamente, la acción social del Estado en cuanto a la asignación de recursos y el apoyo institucional, con el fin de minimizar los conflictos territoriales y propiciar el desarrollo productivo. 10 Desarrollo agropecuario y forestal; dotación de infraestructura básica; dotación de servicios; redistribución y formalización de la tenencia de la tierra; recuperación y protección ambiental; difusión del estado local; y seguimiento y control y derechos humanos. 11 Por ejemplo: i) Proyecto Piloto ZRC – IIICA con inversión de recursos del Banco Mundial; ii) gestión del apoyo del Ministerio de Medio Ambiente para el mercado internacional forestal; iii) contribución con proyectos de irrigación en pequeña escala y capacitación del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT-, para la administración, operación y manteamiento de los mismos; iv) acompañamiento y apoyo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a proyectos productivos, a través de las instituciones del sector productivo, en asistencia técnica, organización, capacitación y fomento de producción; v) adelantamiento de programas de titulación y adquisición de tierras y programas de gestión empresarial por parte del INCORA; vi) Protección de los derechos constitucionales con apoyo de la Red de Solidaridad para la seguridad y asistencia alimentaria, en especial, a proyectos de cultivo de arroz en la región; vii) gestión de recursos nacionales e internacional para el desarrollo comunitario; viii) apoyo de los programas y proyectos integrales a corto, mediano y largo plazo relacionados con el ordenamiento territorial y ambiental. 11 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co g) Dijo que ese mismo sentido se predica de la Resolución núm. 046 de 2003, que suspendió los efectos jurídicos de la constitución y delimitación de la Zona de Reserva Campesina Valle del Cimitarra en beneficio del interés general y para evitar la profundización del conflicto social, como se deducía de las comunicaciones realizadas por la Presidencia del Concejo Municipal de Yondó y el director ejecutivo de la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense, estaba ocurriendo.
II.2. De otra parte, el INCODER propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva; manifestó que nada le consta sobre los supuesto fácticos y jurídicos en que se funda la demanda, puesto que dicho instituto no expidió el acto administrativo; tampoco había sido creado para el momento en que el acto acusado fue expedido. Puso de presente que el INCORA fue suprimido y su liquidación fue ordenada mediante el Decreto núm. 1292 del 21 de mayo de 2003, en cuyo artículo 26 se señaló que corresponde al Gerente Liquidador del INCORA en Liquidación, atender los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaron a iniciarse dentro del término de la liquidación, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y que a esta última entidad le corresponde, una vez culminada la liquidación del INCORA, asumir los procesos judiciales en los que sea parte dicha entidad en liquidación y las obligaciones que se deriven de éstos.
Afirmó que dicha norma se modificó por el artículo 2° del el Decreto núm. 4915 del 26 de diciembre de 200712, en el sentido de que: i) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del INCORA, los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, a excepción de los procesos y reclamaciones que se relacionen con 12 “[…] por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003 […]”. 12 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario, que serán asumidos por la entidad que tenga a su cargo la ejecución de la política agropecuaria y de Desarrollo Rural, y ii) cada entidad que recibe asumirá las obligaciones derivadas de estos procesos y reclamaciones.
En consecuencia, manifestó que el INCODER no es la entidad que está llamada a intervenir en defensa de la legalidad de la Resolución núm. 046, expedida por la Junta Directiva del INCORA. III.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
El magistrado sustanciador del proceso se pronunció sobre la solicitud de sucesión procesal presentada por la Agencia Nacional de Tierras, mediante auto proferido el 15 de mayo de 2019 en el que resolvió ”[…] RECONOCER a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.
Mediante auto proferido el 30 de septiembre de 2020, se corrió traslado común a las partes y al Ministerio Público, para alegar de conclusión. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante, la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 13 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución núm. 046 de 10 de abril de 2003, “[…] Por el cual (sic) se suspende la Resolución número 028 de diciembre 10 de 2002 […]” (sic) expedida por la Junta Directiva del INCORA, “[…] Por la cual se constituye y se delimita la Zona de Reserva Campesina del valle del río Cimitarra en los municipios de Yondó y Remedios en el departamento de Antioquía. Cantagallo y San Pablo en el departamento de Bolívar […]” V.1.1.
Problema jurídico Para dicho efecto, la Sala debe determinar si la Junta Directiva del INCORA, hoy Agencia Nacional de Tierras, podía suspender los efectos jurídicos de la Resolución núm. 028 de 2002; en caso afirmativo, la Sala procederá a determinar si esa decisión se ajustó a derecho, o si fue expedida irregularmente por falta de competencia y/o con falsa motivación. V.1.2.
El acto administrativo demandado “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 046 DE 2003 (abril 10) Por el cual se suspende la Resolución número 028 de diciembre 10 de 2002. La Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, en uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las contenidas en el artículo 76 de la Ley 489 de 1998, y
CONSIDERANDO
Que previo el trámite consagrado en la Ley 160 de 1994, en el Decreto Reglamentario número 1777 de 1996 y en el Acuerdo de J.D. del Incora número 024 de 1996, y teniendo en cuenta lo acordado en la audiencia pública celebrada el 22 de junio de 2001, en la vereda La Poza, municipio de Cantagallo, esta Junta Directiva mediante Resolución número 028 del 10 de diciembre de 2002, constituyó y delimitó la zona de Reserva campesina Valle del Río Cimitarra, en los 14 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de Yondó y Remedios en el departamento de Antioquia y Cantagallo y San Pablo en el departamento de Bolívar, sobre un área de aproximadamente 184.000 hectáreas, comprendida dentro de los linderos previstos en el artículo 2° de la citada resolución. Este acto fue publicado en el Diario oficial número 0450821 del 31 de enero de 2003 y se comunicó a las autoridades de los respectivos municipios;
Que posteriormente, en reunión del 7 de marzo de 2003, convocada por la Presidencia del Concejo Municipal de Yondó, quienes manifiestan ser autoridades, representantes y comunidad en general de los municipios de Yondó, Cantagallo, Remedios y San Pablo, para tratar la problemática generada por la Resolución 028 de 2002, profirieron un «comunicado a la opinión pública» expresando su descontento por la constitución y la delimitación de la referida ZRC, argumentando que la mayoría no pudo asistir a la audiencia Realizada en vereda La Poza, municipio de Cantagallo el día 18 de agosto de 2002, por falta de garantías.
(Fax de la Personería de Yondó, marzo 14 de 2003 9:37 a.m.). Por esta razón dichas comunidades, solicitan al Gobierno Nacional y a esta Junta Directiva, revocar la resolución que constituyó y delimitó la mencionada ZRC; Que el señor Luís Alberto Pallares G., en su condición de Director Ejecutivo de la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense, en comunicación de marzo 12 de 2003, dirigida al señor Presidente de la República, manifiesta que acoge la determinación del encuentro comunal realizado el 7 de marzo de 2003 en la sede del Concejo del Municipio de Yondó, porque «vemos con preocupación que no se lleguen a canalizar los recursos de manera correcta» y por ello solicita se realice una revisión de los procedimientos que se adelantaron para la constitución de la ZRC;
De conformidad con el Decreto reglamentario 1777 de 1996, artículo 20 numeral 7, la constitución y delimitación de zonas de Reserva Campesina tiene como uno de sus objetivos específicos «Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional».
Los hechos enunciados, antes que fortalecer la concertación social, podrían profundizar el conflicto social que afecta a la comunidad de esta región del país. Por razones de interés general y con el fin de garantizar un espacio que permita mayor participación a todos los integrantes de la comunidad, esta Junta Directiva considera conveniente suspender los efectos jurídicos de la Resolución 028 de 10 de diciembre de 2002.
Por anteriormente expuesto, RESUELVE 15 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 1°. Suspender los efectos jurídicos de la Resolución de Junta Directiva del Incora número 028 del 10 de diciembre de 2002, mediante la cual se constituyó la Zona de Reserva Campesina Valle del Río Cimitarra, en jurisdicción de los municipios de Yondó y Remedios en el departamento de Antioquia y Cantagallo y San Pablo en el departamento de Bolívar, hasta que se establezcan plenamente los hechos que motivan esta decisión o se consideren superados los motivos de inconformidad, expresados por sectores de la comunidad, la Junta Directiva proferirá la decisión que sea legalmente procedente.
Artículo 2°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Comuníquese, publíquese y cúmplase […]”. V.1.3. La excepción propuesta por el INCODER De manera preliminar, la Sala debe pronunciarse sobre la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras. Sobre la definición de legitimación en la causa, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado lo siguiente: […] La legitimación en la causa, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional, “es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre el que versa un litigio”.
En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. La legitimación en la causa por activa, debe entenderse como la facultad que tiene el demandante como titular de un derecho subjetivo, para reclamarlo a través de los medios de control creados para el efecto y, de otro lado, la legitimación por pasiva, es la capacidad del demandado para satisfacer tal derecho […]13.
(Negrilla fuera de texto) 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de abril de 2025. MP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 05001 23 31 000 2008 01005 01. En reiteración de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016.
MP. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 44001 23 31 000 2009 00022 01. 16 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso sub examine, el acto administrativo demandado fue expedido por la Junta Directiva del INCORA en ejercicio de la función que le fue asignada en el artículo 1.° del Decreto núm. 1777 de 1996, correspondiente a la constitución y delimitación de las Zonas de Reserva Campesina de las que trata el Capítulo XIII de la Ley 160.
Conforme con lo anterior, aun cuando el INCORA era la entidad que en principio estaba llamada a concurrir al proceso en defensa de la legalidad de su propio acto, y así fue demandado; lo cierto es que dicha entidad, junto con otras, fue suprimida y ordenada su liquidación mediante el Decreto núm. 1292 de 21 de mayo de 2003, expedido por el Presidente de la República, y en esa misma fecha se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, hoy Agencia Nacional de Tierras, como entidad de Desarrollo Agropecuario y Rural que cumpla los objetivos de las entidades suprimidas, como se lee en los considerandos del Decreto Ley 1300 de 2003, expedido por el presidente de la República: “[…] Que dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública, el Gobierno Nacional ordenó la supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, razón por la cual se hace necesario crear una entidad de Desarrollo Agropecuario y Rural que cumpla con los objetivos de las entidades suprimidas […]”.
Asimismo, según lo previsto en el numeral 6° del artículo 4° del Decreto Ley 1300 de 2003, entre las funciones generales del INCODER se encuentra la “[…] regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación al establecer zonas de reserva campesina, con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural […]” (negrilla fuera de texto).
En consonancia con lo anterior, el artículo 24 del Decreto núm. 1300 de 2003 previó que todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al 17 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INCORA, deben entenderse referidas al INCODER14; con lo cual, se entiende asignada al INCODER la función del INCORA prevista en el numeral 13 del artículo 12 de la Ley 160, consistente en “[…] Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva […]” (negrilla fuera de texto).
En este sentido, conforme con lo indicado en forma precedente. y ateniendo la supresión del INCORA y la creación del INCODER, no hay duda de que respecto de esta última entidad se cumple el requisito de la legitimación en la causa por pasiva aun cuando no haya sido la entidad que expidió el acto demandado, puesto que dicha legitimación deviene del mandato de su creación, y de las funciones que le fueron asignadas como entidad de desarrollo agropecuario y rural que cumpliría los objetivos de las suprimidas, entre las cuales se encontraba el INCORA.
Además, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada cuando afirma que su falta de legitimación está sustentada en el artículo 2615 del Decreto núm. 1292 de 2003, modificado por el artículo 2.° del Decreto núm. 4915 de 2007; fundamentalmente, porque lo previsto en esa norma es que le corresponde al Gerente Liquidador asumir la defensa de los procesos que se encuentren en 14 Esa norma realiza igual previsión en cuanto a las referencias legales referidas al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA. 15 Cfr. “[…] Procesos Judiciales.
El Gerente liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y/o Instituto que asuma la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural.
Así mismo, deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones, con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes. // El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en Liquidación, los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, a excepción de los procesos y reclamaciones que se relacionen con los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario que serán asumidos por la entidad que tenga a su cargo la ejecución de la política agropecuaria y de Desarrollo Rural y cada entidad que recibe asumirá las obligaciones derivadas de estos procesos y reclamaciones […]”. 18 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co curso al momento de ordenarse la supresión y liquidación del INCORA, o los que se llegaren a iniciar mientras dure la liquidación; y que al Ministerio de Agricultura le corresponderá asumir la defensa de esos procesos, una vez culminada la liquidación. En ese orden, atendiendo a que: i) la Resolución núm. 1389 de 31 de diciembre de 2007 declaró terminado el proceso de liquidación del INCORA; ii) la demanda fue presentada el 12 de febrero de 2008, admitida el 22 de abril de 2009 y ordenada su notificación al INCODER en esa misma fecha; y iii) con la expedición del Decreto Ley 1300 de 2003 se creó el INCODER, a efectos de asumir las competencias propias del INCORA; la Sala considera que en el presente caso no se cumple ninguno de los supuestos previstos en el mencionado artículo 26 indicado supra.
Por esta razón, no resulta admisible el planteamiento realizado por la entidad demandada, en el que fundamenta la falta de legitimación por pasiva, toda vez que el mandato referido a asumir la atención y defensa de los procesos del INCORA en Liquidación es expreso y taxativo en cuanto a que recae sobre los procesos que estuvieran en curso o los que se iniciaran durante la liquidación, y no respecto de aquellos que se inician con posterioridad a la culminación de dicho proceso, como acaeció en este caso.
Para la Sala, dicho planteamiento desconoce que el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, fue creado según el artículo 1.° del Decreto Ley 1300 de 2003, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, para que cumpliera los objetivos de las entidades suprimidas, entre ellas, el INCORA; de manera que, liquidado el INCORA, la entidad que la reemplazó para los efectos de los procesos iniciados con posterioridad a la culminación del proceso de su liquidación, fue el INCODER; entidad que a su vez fue suprimida y sustituida por la Agencia 19 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Tierras, entidad que concurre en este proceso como su sucesor procesal.
En consecuencia, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por la parte demandada. V.1.4. Las zonas de reserva campesina Antes de descender al estudio de fondo sobre los cargos de la demanda, la Sala precisará el marco normativo de las zonas de reserva campesina: Según el artículo 64 de la Constitución Política es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. En desarrollo de dicho mandato constitucional se expidió la Ley 160 de 1994, por medio de la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino como mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución, evaluación y seguimiento de las actividades dirigidas a la materialización de la reforma agraria y la reforma rural integral, según lo previsto en el artículo 2.° ibidem.
Por su parte, el artículo 3.° siguiente, prevé las actividades propias del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino para el cumplimiento de los fines de la reforma, así: i) adquisición y adjudicación de tierras; ii) organización de las comunidades rurales; iii) ofrecimiento de servicios sociales básicos e infraestructura física, crédito, diversificación de cultivos, adecuación de 20 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tierras, seguridad social, transferencia de tecnología, comercialización, gestión empresarial y capacitación laboral.
Por su parte, el artículo 4° dispuso la conformación del mencionado sistema por seis subsistemas con atribuciones y objetivos propios, pero que actúan coordinadamente, así: “[…] a) De adquisición y adjudicación de tierras, cuyo ejecutor exclusivo será el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, sin perjuicio de que las entidades territoriales participen en la cofinanciación con el INCORA en la compra de tierras en favor de quienes sean sujetos de reforma agraria […]; b) De organización y capacitación campesina e indígena, coordinado por el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino e integrado por el INCORA, el SENA, la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- y el Plan Nacional de Rehabilitación -PNR. […]”. c) De servicios sociales básicos, infraestructura física, vivienda rural, adecuación de tierras y seguridad social, coordinado por el Fondo de Cofinanciación, para la Inversión Rural, DRI e integrado por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, los Ministerios de Transporte, Salud Pública y Educación, las entidades territoriales, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social, FIS, la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social y las entidades no gubernamentales reconocidas por el Gobierno que presten esta clase de servicios; d) De investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y diversificación de cultivos, coordinado por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria -CORPOICA, y conformado por el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA, las Corporaciones de Asistencia Técnica e Investigación Agropecuaria, las UMATAS y las entidades privadas reconocidas por el Gobierno que desarrollen estas actividades; e) De mercadeo, acopio, empaque, procesamiento y fomento agroindustrial, coordinado por el IDEMA e integrado por el Ministerio de Comercio Exterior, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI, las Cooperativas de beneficiarios de reforma agraria y demás formas asociativas campesinas, las Centrales de Abastos y la Corporación Financiera Popular. […] f) De financiación, coordinado por FINAGRO e integrado por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, los intermediarios financieros, bancos y cooperativas de crédito que realicen operaciones de redescuento y que destinen recursos para el financiamiento de los objetivos establecidos en el Sistema. 21 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARAGRAFO 1º.- En desarrollo de los planes, programas y actividades de los subsistemas a que se refiere este artículo, el Gobierno garantizará la participación y concertación de las organizaciones Campesinas.
PARAGRAFO 2 º.- Para todos los efectos legales a que hubiere lugar, dentro del concepto de sector agropecuario quedan comprendidas las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras y acuícolas […]”. Ahora bien, la Sala considera que, para el adecuado entendimiento de la contenido y alcance de la figura de las zonas de reserva campesina, es necesario acudir a la lectura integral y completa de los siguientes artículos de la Ley 160 de 1994, mediante los cuales se determinan elementos básicos de su orientación, de su definición, así como de sus implicaciones.
En primer lugar, el artículo.°, en especial el ordinal noveno, en el que se prevé como uno de los objetivos de la Ley 160, ”[…] Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen […]”.
En segundo orden, el artículo 79, norma en la que se fija como una de las finalidades de las actividades que desarrolla el INCORA en los procesos de colonización, “[…] la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario […]”. 22 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En su inciso segundo, la norma indica que en las zonas de colonización “[…] se regulará, limitará y ordenará la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación, así como los límites superficiarios de las que pertenezcan al dominio privado, según las políticas, objetivos y criterios orientadores de la presente Ley, con la finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica y crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, a través de los mecanismos establecidos en el Capítulo II de esta Ley […]”.
En este punto, debe precisarse, de acuerdo con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 160 de 1994, que “[…] las Zonas de Colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, son Zonas de Reserva Campesina […]”, mientras que no lo son las Zonas de Desarrollo Empresarial de las que se ocupa el artículo 83 ibidem.
A su turno, el artículo 80 ibidem establece que “[…] son Zona de Reserva Campesina las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos […]”.
En su inciso segundo, la norma determina que “[…] En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción […]”. 23 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y en su inciso tercero dispone que, “[…] Para regular las áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica, o en común y proindiviso, en las Zonas de Reserva Campesina que se establezcan, el Instituto procederá a adquirir mediante el procedimiento señalado en el Capítulo VI de esta Ley o por expropiación, las superficies que excedan los límites permitidos […]”.
El artículo 84 de la Ley 160 de 1994 contempla que, “[…] En la formulación y ejecución de los planes de desarrollo de los procesos de colonización en las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la participación de los Alcaldes de los municipios incorporados en los respectivos estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de los colonos […]”; en el inciso segundo consigna que en todas las reglamentaciones que expida el INCORA, hoy Agencia Nacional de Tierras, relacionadas con los procesos de colonización, “[…] se incluirán las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales bajo el criterio de desarrollo sostenible, en la respectiva región, y se determinarán, de manera precisa, las áreas que por sus características especiales no pueden ser objeto de ocupación y explotación […]”.
En lo que corresponde al desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 1777 de 1996, cuyo artículo 1° prevé que su constitución y delimitación le corresponde a la Junta Directiva del INCORA en zonas de colonización, en las regiones con predominio de tierras baldías, y en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales, y con el objeto de fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas. 24 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En concordancia, en su artículo 2° previó los objetivos de las zonas de reserva campesina; en esencia dirigidos a: i) el adecuado control de la frontera agropecuaria; ii) evitar y corregir la concentración inequitativa o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica; iii) crear condiciones para la consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en las zonas respectivas; iv) regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos; v) crear y construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política; vi) facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural; y vii) fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional.
Por último, la Sala considera que la lectura integral del Decreto núm. 1777 de 1996 permite inferir que la acción estatal en materia de zonas de reserva campesina fue concebida como interinstitucional, y su realización sujeta a los principios de coordinación, complementariedad, participación y concertación. En suma, la Sección Primera concluye que las zonas de reserva campesina son una figura creada por la ley 160 de 1994 que reconoce, en esencia, la necesidad de ordenación social, ambiental y productiva de una zona geográfica ligada a su población campesina; sus finalidades más importantes son solucionar conflictos socioeconómicos y ambientales; evitar la concentración, acaparamiento y fragmentación antieconómica de la propiedad rural; ordenar la adjudicación de baldíos y orientarla hacia campesinos de escasos recursos; fomentar la pequeña propiedad rural; proteger, fortalecer y promover las economías campesinas; ordenar los procesos de colonización, y contribuir a la realización de los derechos económicos, sociales y culturales de los campesinos. 25 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional16 ha reconocido: i) al campesinado como sujeto de especial protección constitucional, y el acceso progresivo a la tierra como medio para la materialización de los derechos de la población campesina; ii) que la inequidad en el campo y la concentración de la tierra en unos pocos fueron los móviles para que la Constitución de 1991 consagrara el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra, como una garantía dirigida a contribuir a la distribución equitativa de la tierra, así como a mejorar la calidad de vida de la población campesina; iii) que las zonas de reserva campesina son un instrumento destinado a cumplir esos dos objetivos.
V.1.5. Naturaleza del acto administrativo demandado Precisado el anterior marco normativo, la Sala debe referirse a la naturaleza de la Resolución. núm. 046 de 2003 demandada, para considerar que se trata de un acto administrativo de carácter general, puesto que la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución núm. 028 de 2002 que realizó, modifica la delimitación y constitución de la Zona de Reserva Campesina del Valle del Río Cimitarra en términos de condicionar su ejecutividad “[…] hasta que establezcan plenamente los hechos que motivan esta decisión o se consideren superados los motivos de inconformidad, expresados por sectores de la comunidad […]”.
El carácter general, impersonal y abstracto de la Resolución núm. 046 de 2003 se propugna, precisamente, porque el acto suspendido, relativo a la delimitación y constitución de dicha zona de reserva campesina, como instrumento creado en la Ley 160 de 1994 para alcanzar los fines de la reforma agraria, orientado a la regulación y ordenación territorial, ambiental, socioeconómica de unas determinadas zonas geográficas, está dirigido de manera objetiva y abstracta a esos territorios y a su población campesina, así como a las autoridades y 16 Corte Constitucional.
Sala Novena de Revisión, sentencia T-090 de 29 de marzo de 2023. MP. José Fernando Reyes Cuartas, expediente T-8.348.353. En la sentencia se realiza un recuento de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, relacionada con las Zonas de Reserva Campesina; en especial, las sentencias C-371 de 2014; SU-426 de 2016, en reiteración de las sentencias C-623 de 2015 y T-763 de 2012;
T-052 de 2017. 26 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estamentos que hacen parte del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino; en consecuencia, se trata de una situación constitutiva general que versa sobre la población campesina como pluralidad indeterminada que habita o llegare a habitar la zona geográfica delimitada.
Lo anterior se corrobora del propio texto de la parte resolutiva de la Resolución núm. 028 de 2002, así: “[…] Artículo 1.°- Constituir la Zona de Reserva Campesina Valle del río Cimitarra en los municipios de Yondó y Remedios en el departamento de Antioquia, y Cantagallo y San Pablo en el departamento de Bolívar con área de 184000 hectáreas, aproximadamente, sustentada en el Plan de Desarrollo Sostenible aprobado en Audiencia Pública, celebrada en junio 22 de 2001 en la vereda La Poza, municipio de Cantagallo, la cual cumple con los requisitos exigidos en el Acuerdo 024 de 1996.
Artículo 2.°- Límites de la Zona de Reserva Campesina con base en el plano del Incora1 1-630 de julio de 2001. Punto de partida. Linderos técnicos: Norte: Del punto 1 se sigue en sentido general […] Sur: del punto 2 se continúa en sentido […] Este: Del punto 3 se continúa en sentido […] Oeste: Del punto 4 se sigue en sentido […] Artículo 3.°- Fijar para el municipio de Yondó 2.5 Unidades Agrícolas Familiares, para Remedios 3.0 Unidades Agrícolas Familiares y para Cantagallo y San Pablo 2.0 Unidades Agrícolas Familiares, como áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica, o en común y proindiviso en la Zona de Reserva Campesina del valle del río Cimitarra.
Artículo 4.° En concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1777 de 1996 se convoca el apoyo preferencial de las Instituciones del Estado a nivel nacional, departamental y municipal que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, el Sistema Nacional Ambiental, Fondo Nacional de Regalías; Banco Mundial, Plan de Desarrollo Alternativo, Fondo Nacional para la Paz, Red de Solidaridad Social, entre otras, para que contribuyan a la financiación del Plan de Desarrollo Sostenible de la Zona de Reserva Campesina, de acuerdo con los planes y programas especiales del Gobierno Nacional destinados a la inversión social rural.
Artículo 5.°- Hace parte integrante de esta Resolución el documento “Plan de Desarrollo Sostenible de la Zona de Reserva Campesina del valle del no Cimitarra, municipios de Yondó y Remedios (Antioquia) y San Pablo y Cantagallo (Bolívar) […]” 27 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se observa, la Resolución núm. 028 no crea situaciones jurídicas particulares y concretas respecto de ninguna persona natural o jurídica en específico; de suyo, en lo que se refiere al acceso a la propiedad rural se indica que cualquier persona podrá acceder a ellas con los límites máximos allí establecidos; asimismo, el mencionado acto no impone obligaciones de esa naturaleza a las entidades públicas o privadas, en tanto simplemente las convoca para concurrir al apoyo y cumplimiento del Plan de Desarrollo Sostenible aprobado en el marco del proceso participativo y de concertación previsto para tal efecto.
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la Resolución núm. 046 demandada es de carácter general, porque al suspender los efectos de la Resolución núm. 028, también de carácter general, no realizó ninguna previsión de carácter específico que cree, modifique o extinga la situación jurídica individual o personal de quienes conforman el grupo de la población campesina en las zonas delimitadas de los municipios de Yondó, Remedios, Cantagallo y San Pablo.
V.1.6. Caso concreto Bajo las claridades realizadas, la Sala procederá a resolver los cargos expuestos en la demanda de la siguiente manera: El primer cargo consiste en la falta de competencia de la Junta Directiva del INCORA para expedir la Resolución núm. 046 acusada, mediante la cual suspendieron los efectos jurídicos de la Resolución núm. 028 de 2002 que delimitó y constituyó la Zona de Reserva Campesina del Valle del Río Cimitarra; el actor señala que dicha facultad está reservada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, atendiendo lo previsto en el artículo 238 de la Constitución y 152 del Código Contencioso Administrativo 28 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos, la Sección Primera ha considerado lo siguiente: “[…] Según el punto de vista activo, la competencia es la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas.
Desde una perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos […]”17. Dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, para que el acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana dicho acto, bien se trate de una entidad, órgano, institución o individuo, le haya sido atribuida por la Constitución, la ley o los reglamentos la facultad de tomar dicha decisión; por ello, el artículo 84 del Código Contencioso administrativo prevé la falta de este elemento como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, el cual es insaneable como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación18; consecuentemente, la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos es fundamento del principio de legalidad inherente al Estado social de derecho y constituye límite al ejercicio del poder público.
Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación las características que la jurisprudencia de la Sección Primera ha reconocido a la competencia, así: “[…] i) Origen objetivo, en razón de que a todo funcionario u organismo la 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de julio de 2012.
MP. Marco Antonio Velilla, expediente 25000-23-24-000-2007-00345-01, acción de nulidad. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de junio de 2004. MP. Elizabeth Whittingham García, expediente 11001-03-15-000-1998-0782-01(S-782), recurso de súplica contra sentencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de diciembre de 1997MP.
Manuel Santiago Urueta A., expediente 4179, acción de nulidad. 29 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia le viene dada por el ordenamiento jurídico, de modo tal que siempre tiene un origen externo a la voluntad de sus titulares, a quienes no les está permitido auto asignársela; ii) Es taxativa, toda vez que aparece señalada de manera expresa y precisa, tanto en su objeto como en las circunstancias que la determina, respecto de quienes ejercen funciones públicas; iii) Es irrenunciable, por cuanto los funcionarios no pueden declinar la atribución correspondiente: así como implica un derecho a su favor, en tanto aptitud para actuar sobre el asunto, también conlleva un deber de proceder, de hacer uso de la misma; iv) Es inenajenable, pues el titular de la competencia no puede disponer de su radicación o asignación, no le es permitido transferir su titularidad mediante actos suyos; v) Es improrrogable, esto es, que la competencia no debe ejercerse por fuera de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, etc. que prevé la Constitución, la ley o el reglamento; y vi) Es indelegable, pues, en principio, toda competencia debe ser ejercida de manera directa por el funcionario o el órgano al que le ha sido asignada por la Constitución, la ley o el reglamento, pudiendo solo transferir el ejercicio de la misma cuando cualquiera de estas fuentes normativas le den expresa autorización y bajo las circunstancias que al efecto les sean señaladas en las disposiciones respectivas.
En línea con lo anterior, resulta necesario considerar el principio de autotutela administrativa, según el cual, a la administración se le conceden una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten, sin necesidad de acudir a instancias judiciales; así, se trata de un principio especial, en cuanto admite una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que motu proprio toman las primeras en aras de hacer efectivo el interés público.
Sin embargo, esta facultad no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad; esto, en razón a que, se reitera, uno de los postulados esenciales del Estado social de derecho es que las autoridades o los particulares que cumplen funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía, ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante.
En este sentido, la competencia como regla última para la distribución y 30 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co delimitación material de la autoridad estatal y de la consecuente responsabilidad, es una premisa implícita en los artículos 619, 12120, 12221, 12322 superiores, normas con base en las cuales puede sostenerse que, se encuentra proscrito el ejercicio de competencias y facultades implícitas o admitir el ejercicio de competencias o facultades cuyo alcance no esté bien definido y sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado.
En la misma línea, se tiene que el artículo 6° dispone que los servidores públicos, además de ser responsables por infringir la Constitución y las leyes, lo son también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, es decir, están limitados desde un aspecto positivo; de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes y los reglamentos.
Por su parte, el artículo 121 superior prevé que las autoridades del Estado no pueden ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, y según el artículo 122 ibidem, el contenido funcional de todo empleo público debe encontrarse señalado en la ley, siendo necesario para que pueda ejercerse el cargo, que el funcionario jure cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben; asimismo, el artículo 123 ibidem prevé que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y que ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. 19 Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 20 Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 21 No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. 22 Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. //Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. //La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. 31 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo este panorama, es claro que los distintos mecanismos de autotutela de la administración deben tener consagración constitucional y/o legal expresa, pues sólo así se habilita a la autoridad administrativa para su aplicación y las condiciones en que ello puede tener lugar.
En este punto, atendiendo a que los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad y del privilegio de su ejecutoriedad, previsto en el artículo 6423 del Código Contencioso Administrativo, esto es, que una vez en firme están llamados a producir efectos; la Sala estima oportuno hacer algunas precisiones conceptuales con respecto a las figuras de la suspensión, derogatoria, pérdida de fuerza ejecutoria y revocatoria directa de los actos administrativos, puesto que el sentido de la decisión que ha de adoptarse depende en muy buena medida de esas claridades conceptuales.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de un acto administrativo es una medida cautelar, que se adopta para evitar que los efectos de un acto administrativo que se considera ilegal continúen produciéndose mientras se resuelve la demanda que discute la legalidad del acto acusado de nulidad; se trata de una medida de cautela, y, por ende, temporal y accesoria, que afecta la eficacia del acto administrativo mientras la jurisdicción define sobre su validez.
Por su parte, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, según se desprende de lo previsto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo24, corresponde a la falta de obligatoriedad de lo resuelto por la autoridad mediante determinado acto definitivo, es decir, a la imposibilidad de la manifestación de voluntad estatal de seguir produciendo efectos jurídicos hacia futuro; la figura opera de manera sobreviniente y por ministerio de la ley 23 Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos.
Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo, serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados. 24 Modificado por el artículo 9.° del Decreto 2304 de 7 de octubre de 1989. 32 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bien sea por suspensión provisional o anulación, o cuando reconozcan derechos a la administración si al cabo de 5 años de estar en firme no han sido ejecutados, o por pérdida de vigencia. Consecuentemente, la pérdida de fuerza ejecutoria afecta la eficacia del acto administrativo y no su validez, toda vez que entraña, en sí mismo, la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y determina su inaplicación de pleno derecho, sin perjuicio de que en sede administrativa la autoridad competente haga una declaración sobre su ocurrencia, sin que tal manifestación constituya en sí misma una nueva manifestación de la voluntad de la administración: se trata de un acto de simple constatación de un evento sobreviniente cuyos efectos están previamente determinados por el legislador.
En punto de lo anterior, es preciso señalar que la suspensión del acto administrativo es una de las facultades previstas en el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo, referido a la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, circunscrita expresa y taxativamente a dicho trámite, en los siguientes términos: “[…] Cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un término de quince (15) días.
Contra lo que se decida no habrá recurso alguno […]”. A su turno, según lo previsto en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, la revocatoria directa de los actos administrativos está referida a la decisión unilateral de la administración de dejar sin efectos los actos expedidos por ella misma, de oficio o a solicitud de parte, por las causales expresa y especialmente previstas en la ley, esto es, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él, o con ellos se cause agravio injustificado a una persona. 33 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, la revocatoria directa es un mecanismo unilateral de la administración, otorgado por el legislador con el fin de revisar sus propias actuaciones, que le permite sacar del tránsito jurídico decisiones por ella misma adoptadas, ya sea dentro del contexto de la actuación oficiosa o a solicitud de parte, pero siempre en cumplimiento del debido proceso que corresponda según se trate de un acto administrativo de carácter general o de un acto administrativo particular y concreto; con lo cual, aquellos actos administrativos que son revocados por la administración dejan de ser eficaces.
A diferencia de la pérdida de fuerza ejecutoria, la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto sí afecta la situación jurídica a la que había dado lugar el acto administrativo revocado, cambiando la decisión inicial por otra distinta; misma razón que conduce, por regla general, a que la administración este obligada a obtener el consentimiento claro y expreso del particular afectado, como lo prevé el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, en lo que se refiere a la derogatoria de los actos administrativos de carácter general, la jurisprudencia de la Corporación25 ha considerado que la administración posee la atribución de derogarlos por cuanto en ellos existe un interés público inmediato, y por tanto, ni la Constitución ni la ley han consagrado para esta clase de actos restricción de esa naturaleza; asimismo, se ha considerado que la derogatoria de un acto administrativo de carácter general afecta su eficacia pero no su validez; de manera que, como acto administrativo que es, debe cumplir los requisitos para su existencia y validez. 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 11 de abril de 2019. MP. Oswaldo Giraldo López, expediente 11001-03-24-000-2009-00091-00. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto de 31 de octubre de 2018. MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-27-000-2016-00034-00(22518).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 31 de mayo de 2012. MP. Gerardo Arenas Monsalve, expediente 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09). 34 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, la Sección Primera considera que hay claridad suficiente en cuanto se refiere a que la eficacia u obligatoriedad del acto administrativo es independiente de su validez o invalidez, y en que la ejecución obligatoria de un acto administrativo de carácter general sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías: i) jurisdiccional, cuando el órgano judicial competente suspende provisionalmente o anula el acto administrativo, lo que ocurre por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad pero nunca por razones de conveniencia; ii) administrativa, mediante la revocatoria directa del acto administrativo o su derogatoria, eventos en los cuales la autoridad que expidió el acto, o su superior jerárquico, lo deja sin efectos mediante un acto posterior plenamente motivado, con base en las tres causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo; iii) automática, cuando se presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo.
Conforme con todo lo anterior, al revisar el caso expuesto, se concluye prima facie, que al expedir la Resolución núm. 046 de 2003 la Junta Directiva del INCORA actuó de manera autónoma en defensa del interés general y con el fin de garantizar un espacio que permitiera mayor participación de la población campesina que habita el espacio geográfico, delimitado y constituido como Zona de Reserva Campesina del valle del río Cimitarra.
Por consiguiente, resulta fundamental determinar si el INCORA contaba con la competencia normativa necesaria para adoptar y ejecutar, como medida de autotutela, la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución núm. 028. De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 160 de 1994, el INCORA continuará funcionando como un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura; y en su artículo 80 previó que, son zonas de reserva campesina la que seleccione la Junta Directiva del 35 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INCORA teniendo en cuenta los criterios establecidos en la misma norma.
Por su parte, el artículo 1.° del Decreto núm. 1777 de 1996, reglamentario de las Zonas de Reserva Campesina de que trata la Ley 160, precisó que le corresponde a la Junta Directiva del INCORA delimitar y constituir las zonas de reserva campesina; y en los artículos 4.°, 5.°, 6.°, 7.°, 8° y a 9.° reguló lo correspondiente a la actuación administrativa que debe surtirse para la selección, delimitación y constitución de las zonas de reserva campesina; en especial, lo relativo a su iniciación de oficio o a solicitud de parte, el contenido de la solicitud, el trámite que debe seguirse, la obligatoriedad del plan de desarrollo sostenible, su adopción y concertación, la audiencia pública y el contenido de la decisión. Al respecto, la Sala observa que ninguna de las normas legales o reglamentarias le confiere al INCORA la competencia relativa a suspender los efectos del acto administrativo con el que culmina la actuación administrativa que delimita y constituye las zonas de reserva campesina.
Es importante destacar que en el acto administrativo impugnado se invocó la facultad conferida por el artículo 76 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199826, en la que se señalan, de manera general, las siguientes funciones que tienen los consejos directivos de los establecimientos públicos. “[…] a) Formular a propuesta del representante legal, la política general del organismo, los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y a través de éstos, al Plan Nacional de Desarrollo; b) Formular a propuesta del representante legal, la política de 26 “[…] por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 36 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo; c) Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución presentadas por la administración de la entidad; d) Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración; e) Aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo organismo; f) Las demás que les señalen la ley, el acto de creación y los estatutos internos […]”.
Sobre el particular, la Sección Primera encuentra que esa disposición legal tampoco le otorgó a la Junta Directiva del INCORA alguna facultad que le permitiera, por vía administrativa, suspender los efectos del acto administrativo por medio del cual se delimita y constituye una zona de reserva campesina. En ese orden, la Sala considera que la entidad interpretó de manera incorrecta la normativa mencionada anteriormente, toda vez que, por un lado, aunque la Ley 160 de 1994 y el Decreto reglamentario núm. 1777 de 1996 facultan a la Junta Directiva del INCORA la selección, delimitación y constitución de las zonas de reserva campesina, no le habilitan prerrogativa alguna, dirigida a suspender los efectos del acto administrativo constitutivo de las zonas de reserva campesina; tampoco lo hacen las disposiciones del artículo 76 de la Ley 489 de 1998, más aún si se tiene en cuenta que en su literal f) se alude al ejercicio de otras funciones previstas en la ley, y que, en este caso concreto, en la ley no encuentra alguna referida a la suspensión de los efectos del acto administrativo.
En consonancia con lo anterior, esta Corporación reitera que el artículo 238 de 37 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Constitución Política reserva a la jurisdicción contencioso administrativa la prerrogativa de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, siempre que ello ocurra en el marco de un proceso judicial en el que se ataca la legalidad de la decisión administrativa; de igual forma, que las normas del Código Contencioso Administrativo no consagran una potestad administrativa expresa, encaminada a conferirle a la administración la prerrogativa de suspender los efectos de sus propios actos administrativos.
En tal sentido, la Sala concluye que la Resolución núm. 046 de 2003 esta viciada de nulidad, en razón a que a la Junta Directiva del INCORA no se le ha conferido la prerrogativa de suspender los efectos jurídicos de los actos administrativos mediante los cuales delimita y constituye una zona de reserva campesina; de manera que, al haber adoptado una decisión en tal sentido, respecto de la Reserva Campesina del Valle del río Cimitarra, ejerció una competencia o prerrogativa que está reservada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En consecuencia, se declara la nulidad de la Resolución núm. 046 de 10 de abril de 2003 expedida por la Junta Directiva del INCORA, "[…] Por la cual se suspende la Resolución No. 028 de Diciembre 10 de 2002 […]". En lo que respecta a los cargos segundo y tercero de nulidad contenidos en la demanda, consistentes en la expedición irregular y en la falsa motivación, siguiendo el criterio jurisprudencial de esta Sección, la Sala se releva de su estudio atendiendo a la prosperidad del cargo de nulidad por falta de competencia. Ahora, en cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, no hay lugar a ello, habida cuenta de que en esta acción se ventila un interés público. 38 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación por pasiva alegada por la parte demandada, de conformidad con las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución núm. 046 de 10 de abril de 2003 expedida por la Junta Directiva del INCORA, "[…] Por la cual se suspende la Resolución No. 028 de Diciembre 10 de 2002 […]", de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se 39 Número único de radicación: 11001-03-26-000-2008-00012-00 Actor: Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.