1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Acción: Acción de tutela Tema: Derecho fundamental de petición y a la participación política.
Decisión: Se revoca parcialmente la sentencia de tutela de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y en su lugar se declara la carencia actual de objeto por situación sobreviniente. Se confirma el amparo al derecho de petición. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide las impugnaciones presentadas por la parte accionante y por la Previsora Compañía de Seguros S.A. en contra del fallo de tutela proferido el 23 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A que, por un parte declaró improcedente la acción de tutela y, por otra, amparó el derecho fundamental de petición.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Sondra Macollins Garvin Pinto y el señor Leonardo Karam Helo interpusieron acción de tutela en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional Electoral, la Superintendencia Financiera y la Previsora Compañía de Seguros S.A., y para ello formularon las siguientes pretensiones1:
PRIMERO: De manera respetuosa solicitamos al señor Juez Constitucional conceder el amparo de nuestro DERECHO A LA FINANCIACIÓN ESTATAL PREVIA DE CAMPAÑAS PRESIDENCIALES consagrado en los artículos 109 de la Constitución Política, 10 y 11 de la ley 996 de 2005, 20, y 22 de la ley 1475 de 2011, del DERECHO FUNDAMENTAL A LA PARTICIPACIÓN POLITICA que emana de los artículos 1º, 2º y 95 numeral 9 de la Constitución Política, así como del DERECHO FUNDAMENTAL DE SER ELEGIDO establecido en el artículo 40 del texto superior, con miras a garantizar los principios constitucionales de CONFIANZA LEGITIMA, IGUALDAD Y EQUIDAD ELECTORAL vulnerados por la MINISTERIO DE HACIENDA Y MINISTERIO DEL INTERIOR, CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, SUPERINTENDENCIA FINANCIERA Y LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, identificada con el Nit. 860.002.400 – 2.
SEGUNDO: Se ORDENE al MINISTERIO DE HACIENDA, MINISTERIO DEL INTERIOR, CONSEJO NACIONAL ELECTORAL y SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, a aunar esfuerzos y ofrecer alternativas reales a esta campaña 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00 Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 2 presidencial, con el ánimo de que la misma pueda acceder a los anticipos que trata el artículo 10 y 11 de la ley 996 de 2005, conforme a los valores actualizados por la Resolución 0715 de 2026 del CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, INMEDIATAMENTE.
TERCERO: Se ORDENE a la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA expedir una circular externa o acto administrativo dirigido al sector asegurador, que regule y le permita a esta candidatura el acceso a pólizas que respalden los anticipos presidenciales, INMEDIATAMENTE.
CUARTO: Se ORDENE a LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS como sociedad de economía mixta de la orden nacional prestadora de un servicio de interés público, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y sometida al control y vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia a estudiar y expedir pólizas que respalden los anticipos que tratan los artículos 10 y 11 de la ley 996 de 2005, conforme a los requisitos contenidos en el decreto 863 de 2006 y que cubran los montos establecidos por la Resolución 0715 de 2026 del CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, INMEDIATAMENTE.
QUINTO: Se vincule a LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN en el marco de la estrategia institucional de PAZ ELECTORAL, para que actúe como garante y vigilante de la actuación de los aquí accionados.
2. SITUACIÓN FÁCTICA Los accionantes manifestaron que el 13 de junio de 2025 inscribieron ante la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) el grupo significativo de ciudadanos denominado «Sondra Macollins, la Abogada de Hierro», con el propósito de promover una candidatura presidencial mediante el mecanismo de recolección de firmas previsto en la Ley 996 de 2005.
Señalaron que, para tal efecto, debían acreditar un total de 635.216 apoyos ciudadanos. Indicaron que el 16 de diciembre de 2025 entregaron ante la autoridad electoral 38 cajas que contenían aproximadamente 1.126.500 firmas de respaldo, con el fin de acreditar el requisito legal exigido para la inscripción de la candidatura presidencial.
Precisaron que, posteriormente, el 19 de enero de 2026, la RNEC certificó el cumplimiento del umbral de firmas válidas requerido para aspirar a la Presidencia de la República. Agregaron que el 11 de marzo de 2026 formalizaron su inscripción como candidatos a la presidencia y vicepresidencia por el mencionado grupo significativo de ciudadanos. Con posterioridad, el 16 de marzo de 2026, el gerente de campaña, señor Hainer Ali Alvernia Angarita, elevó consulta ante el Ministerio de Hacienda sobre el procedimiento para acceder al anticipo de financiación estatal previa para campañas presidenciales, solicitud que fue atendida el 8 de abril de 2026.
No obstante, señalaron que el 18 de marzo de 2026, en el marco de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales celebrada en Bogotá, la señora Macollins puso en conocimiento de diversas autoridades las dificultades existentes para obtener la póliza requerida como garantía del anticipo estatal, advirtiendo la falta de disposición de las entidades aseguradoras para expedir este tipo de instrumentos.
En esa misma fecha, el gerente de campaña presentó solicitudes formales ante distintas compañías aseguradoras para la expedición de la respectiva póliza, sin obtener una respuesta favorable. Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 3 Resaltaron que desde el 19 de marzo de 2026 acudieron a diferentes entidades financieras con el propósito de obtener garantías económicas que respaldaran el anticipo presidencial; sin embargo, dichas instituciones manifestaron no contar con productos destinados a este tipo de operaciones.
Ante este escenario, el 24 de marzo de 2026 elevaron solicitud ante la Superintendencia Financiera, mediante la cual expusieron las barreras enfrentadas y requirieron su intervención para facilitar el acceso a la financiación estatal previa, sin que, a la fecha de interposición de la acción, hubiesen recibido respuesta. Agregaron que el 6 de abril de 2026 reiteraron peticiones de acompañamiento institucional ante la Superintendencia Financiera, el Consejo Nacional Electoral, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Hacienda, proponiendo incluso la adopción de medidas urgentes y excepcionales orientadas a superar la imposibilidad de acceder a la póliza exigida.
Sin embargo, afirmaron que al momento de presentar la acción de tutela no habían obtenido respuesta por parte de las entidades requeridas. Expusieron que el 9 de abril de 2026 la aseguradora La Previsora S.A. les informó que no dispone dentro de su portafolio pólizas destinadas a respaldar anticipos de campañas electorales, reiterando así la negativa generalizada del sector asegurador, fundamentada en factores como la inexistencia del producto, el alto nivel de riesgo, la ausencia de cobertura y políticas internas.
Conforme lo anterior, sostuvieron que el calendario electoral continuó su curso sin que la campaña hubiese podido acceder a los recursos de financiación estatal previa, debido a la imposibilidad material de cumplir con el requisito de la póliza exigida. Frente a la procedencia de la acción de tutela, los accionantes sostuvieron que se cumplen los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
En relación con la inmediatez, indicaron que la solicitud resulta oportuna debido a que se encuentran en plena campaña electoral para la Presidencia de la República, cuya jornada electoral se celebrará el 31 de mayo de 2026. Explicaron que, desde la instalación de la Comisión Nacional de Seguimiento Electoral realizada el 18 de marzo de 2026, las entidades accionadas no han emitido respuesta frente a las dificultades expuestas para acceder al anticipo de financiación estatal ni respecto de las solicitudes de acompañamiento institucional elevadas.
Asimismo, precisaron que la negativa de La Previsora SA fue comunicada el 9 de abril de 2026, sin que a la fecha hayan podido acceder a dichos recursos. En cuanto a la subsidiariedad, afirmaron que no existe otro mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección inmediata de los derechos invocados, especialmente ante la urgencia derivada del calendario electoral, por lo que la acción de tutela resulta procedente.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 13 de abril de 20262 y correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, autoridad judicial 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00.
Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 4 que, por auto del 13 de abril de 20263 la admitió y dispuso notificar4 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior, al Consejo Nacional Electoral, a la Superintendencia Financiera y a la Previsora Compañía de Seguros SA. 3.2.
La Unidad Nacional de Protección allegó escrito5 mediante el cual solicitó su desvinculación del presente trámite, al considerar que la controversia constitucional se circunscribe a la imposibilidad de obtener las garantías exigidas para acceder al anticipo de financiación estatal previa de campañas electorales, asunto regulado por la Ley 996 de 2005 y la Ley 1475 de 2011.
Señaló que en el escrito de tutela no se le atribuye actuación u omisión alguna relacionada con la presunta vulneración de derechos fundamentales invocados, ni tiene competencia sobre los trámites financieros o electorales cuestionados. En consecuencia, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.3. La Superintendencia Financiera rindió informe6 en el que solicitó negar el amparo constitucional y disponer su desvinculación del trámite.
Explicó que el acceso a la financiación estatal previa para campañas presidenciales está condicionado a la constitución de garantías, como pólizas de seguro, avales bancarios u otros mecanismos equivalentes, exigencia prevista en el ordenamiento jurídico para proteger los recursos públicos. Asimismo, precisó que las compañías aseguradoras actúan bajo el principio de autonomía de la voluntad, razón por la cual pueden determinar, con base en criterios técnicos, legales y financieros, la asunción de determinados riesgos, sin que exista obligación legal de expedir este tipo de pólizas.
En ese sentido, aclaró que no tiene competencia para ordenar a las aseguradoras la expedición de garantías ni para imponerles la asunción de riesgos. Adicionalmente, indicó que existen diversas entidades habilitadas para ofrecer estos productos y mecanismos alternativos de garantía, como los avales bancarios. Sostuvo que adelantó actuaciones de acompañamiento frente a las solicitudes de la campaña accionante y concluyó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, motivo por el cual solicitó negar las pretensiones y ordenar su desvinculación. Con posterioridad, allegó copia de la respuesta enviada al señor Hainer Ali Alvenia Angarita, jefe de campaña de los accionantes, frente al escrito radicado ante la Superintendencia el 24 de marzo de 2026. 3.4.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó escrito7 en el que realizó un recuento de las gestiones adelantadas por la campaña de la accionante ante distintas entidades y aseguradoras para obtener las garantías necesarias para acceder al 3 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00. 4 Esta orden se cumplió el 13 de abril de 2026.
Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00. 5 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00. 6 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00. 7 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00.
Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 5 anticipo de financiación estatal, así como de las solicitudes de acompañamiento institucional formuladas por la parte actora. Explicó que el esquema de financiación estatal previa se encuentra regulado por la Ley 996 de 2005 y el Decreto 863 de 2006, normas que exigen la constitución de garantías con el fin de salvaguardar los recursos públicos.
En ese contexto, sostuvo que dicho requisito es general, objetivo y aplicable a todos los candidatos, por lo que no configura una afectación de derechos fundamentales. Igualmente, indicó que el ordenamiento prevé distintas modalidades de garantía, incluso combinables entre sí, y que la eventual negativa de las aseguradoras obedece a decisiones autónomas propias de su actividad, ajenas a la órbita de competencia del Ministerio.
En consecuencia, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela. 3.5. El Ministerio Público, a través del Procurador 115 Judicial II, emitió concepto8 dentro del presente asunto y delimitó el problema jurídico en establecer si la exigencia de la póliza y la actuación de las aseguradoras vulneraban los derechos fundamentales invocados.
Al estudiar el caso, sostuvo que la acción de tutela no resulta procedente, en primer lugar, porque el derecho a la financiación estatal previa no tiene carácter fundamental, lo que impide su protección por esta vía excepcional. Adicionalmente, señaló que la accionante no agotó los mecanismos ordinarios de defensa judicial, pues no acudió a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para controvertir la norma que impone el requisito de la póliza, pudiendo incluso solicitar medidas cautelares en ese escenario.
En ese sentido, consideró que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad. Asimismo, advirtió que la demandante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención urgente del juez constitucional. Por el contrario, la normativa vigente prevé alternativas de financiación, como la reposición de votos, para aquellos candidatos que no acceden a la financiación previa, lo que evidencia que el sistema contempla mecanismos que no vulneran los derechos políticos.
En consecuencia, el Ministerio Público concluyó que no se configuró vulneración de derechos fundamentales y solicitó negar la acción de tutela por improcedente, así como desestimar las pretensiones formuladas. 3.6. El Consejo Nacional Electoral, el Ministerio del Interior y la Previsora Compañía de Seguros S.A., guardaron silencio.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 23 de abril de 2026, resolvió lo siguiente: 8 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00. Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 6 Para sustentar su decisión, el a quo recordó el carácter excepcional y subsidiario de la acción de tutela, precisando que esta solo procede ante la inexistencia de otros mecanismos judiciales idóneos o cuando resulte necesaria para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
A partir de ello, examinó los derechos invocados por los accionantes, particularmente los relacionados con la participación política, el derecho a ser elegido y el acceso a la financiación estatal de campañas, reconociendo su relevancia constitucional. Sin embargo, indicó que tales prerrogativas no son absolutas y deben ejercerse conforme a las condiciones legales previstas para garantizar la igualdad entre candidatos y la transparencia electoral.
En ese contexto, el a quo analizó el régimen jurídico de la financiación estatal previa de campañas presidenciales y concluyó que la exigencia de una póliza, garantía bancaria o mecanismo equivalente constituye un requisito legal legítimo, razonable y proporcionado, orientado a proteger los recursos públicos. Al estudiar el caso concreto, expuso que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta a las solicitudes presentadas por los accionantes, relacionados con el trámite de financiación estatal previa de campañas presidenciales, por lo que concluyó que dicha entidad no vulneró los derechos fundamentales invocados.
Frente a la Superintendencia Financiera de Colombia, señaló que dicha entidad ha participado en distintas reuniones asociadas al proceso de entrega de los anticipos, sin embargo, precisó que no tiene la competencia para interferir en las decisiones que deben adoptarse frente al ofrecimiento de pólizas, por lo que aseguró que tampoco ha vulnerado derecho fundamental alguno. Advirtió que, aunque los accionantes cumplieron los requisitos iniciales para acceder al anticipo estatal, no lograron constituir la garantía exigida debido a la negativa de las aseguradoras.
No obstante, consideró que esta circunstancia no hace inaplicable el requisito legal ni evidencia una vulneración de derechos fundamentales, toda vez que Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 7 las entidades accionadas carecen de competencia para eximir su cumplimiento o imponer a las aseguradoras la expedición de pólizas.
Igualmente, concluyó que no se acreditó vulneración al derecho a la igualdad, ni la existencia de un perjuicio irremediable o la ausencia de otros medios de defensa judicial que habilitaran la procedencia excepcional de la tutela. Finalmente, frente al Consejo Nacional Electoral, el Ministerio del Interior y La Previsora Compañía de Seguros SA omitieron dar respuesta a las solicitudes presentadas por los accionantes.
Por tal razón, amparó el derecho fundamental de petición y ordenó a dichas entidades emitir una respuesta clara, de fondo y dentro de los parámetros legales correspondientes. En consecuencia, declaró improcedente la tutela frente a las pretensiones orientadas a obtener la financiación estatal previa sin el cumplimiento de los requisitos legales exigidos.
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la Previsora Compañía de Seguros SA9 y la parte accionante lo impugnaron10 señalando lo siguiente: 5.1.1. Del escrito de impugnación de la Previsora Compañía de Seguros SA La Previsora SA sustentó su impugnación señalando que el fallo de primera instancia incurrió en errores de valoración probatoria y aplicación del derecho al concluir que se vulneró el derecho fundamental de petición. Sostuvo que sí emitió una respuesta oportuna, clara y de fondo, el 9 de abril de 2026, a la solicitud presentada por los accionantes que fue presentada el 8 de abril de 2026, informando expresamente la imposibilidad de expedir la póliza requerida debido a que dicho producto no hace parte de su portafolio de servicios.
Con fundamento en ello, argumentó que no resultaba procedente aplicar la presunción de veracidad, pues esta únicamente opera ante la ausencia total de respuesta, situación que no se presentó en el caso concreto. Asimismo, indicó que el Tribunal confundió la solicitud elevada por los accionantes con un requerimiento posterior formulado por la Superintendencia Financiera en ejercicio de funciones de inspección y vigilancia, el cual, a su juicio, no constituye un derecho de petición autónomo susceptible de amparo constitucional.
Igualmente, sostuvo que su actuación se encuentra amparada por la libertad contractual y la autonomía técnica del sector asegurador, lo que le permite decidir sobre la asunción de riesgos conforme a criterios objetivos. En ese sentido, afirmó que la negativa obedeció a la inexistencia del producto y no a una actuación arbitraria o vulneradora de derechos fundamentales.
Por ello, solicitó revocar la orden impartida en su contra y confirmar la improcedencia de la acción de tutela en los demás aspectos. 9 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00. 10 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00.
Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 8 5.1.2. Del escrito de impugnación de la parte accionante Por su parte, los accionantes controvirtieron la declaratoria de improcedencia de la tutela, al estimar que el Tribunal realizó un análisis insuficiente del caso y desconoció la imposibilidad material de acceder a las garantías exigidas para obtener el anticipo de financiación estatal.
Afirmaron que, aunque normativamente existen mecanismos como la póliza o la garantía bancaria, en la práctica ambos les fueron negados, pues las aseguradoras rechazaron la expedición de pólizas y las entidades financieras indicaron no ofrecer productos destinados a respaldar anticipos de campañas presidenciales, configurándose una barrera real de acceso que no fue adecuadamente valorada.
También señalaron que la providencia desconoció precedentes constitucionales sobre los límites de la libertad contractual de las aseguradoras cuando su actuación compromete derechos fundamentales. En ese sentido, sostuvieron que la negativa a expedir la póliza careció de sustento objetivo y resultó arbitraria. Finalmente, alegaron que la imposibilidad de acceder al anticipo estatal afecta sus derechos a la participación política, a ser elegidos y a la igualdad electoral, especialmente al tratarse de un grupo significativo de ciudadanos sin respaldo financiero de partidos tradicionales.
Asimismo, cuestionaron la inexistencia de un perjuicio irremediable, al considerar que el calendario electoral hacía urgente la intervención del juez constitucional. En consecuencia, solicitaron revocar la decisión impugnada y ordenar la expedición de la póliza necesaria para acceder a la financiación estatal previa. 5.2. Por auto proferido el 29 de abril de 2026 se concedió la impugnación11 y posteriormente por auto del 4 de mayo de 2026 se adicionó el auto que concedió la impugnación. 5.3.
La misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 7 de mayo de 202612. 5.4. Mediante escrito radicado el 13 de mayo de 2026, ingresado al despacho el 14 de mayo de 2026, los accionantes allegaron copia de la Resolución núm. 2414 de 2026 expedida por el Consejo Nacional Electoral y solicitó como medida urgencia que se profiriera fallo de segunda instancia de carácter urgente.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199113, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de 11 Visto en el índice 27 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 00. 12 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 25000 23 15 000 2026 00267 01. 13 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 9 mayo de 201514, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202115, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 201916, modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones.
6.2. CUESTIÓN PREVIA La Sala observa que la Unidad Nacional de Protección, la Superintendencia Financiera y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitaron su desvinculación en el presente trámite de tutela; no obstante, el juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre dichas peticiones. En consecuencia, corresponde a esta instancia realizar el respectivo análisis y emitir la decisión pertinente al respecto.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva, la Corte Constitucional en sentencia T- 416 del 28 de agosto de 1997 señaló lo siguiente: […] 2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.
La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. (…) La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto. (Subrayas fuera del texto original). En primer lugar, la Sala advierte que la Superintendencia Financiera y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitaron su desvinculación del presente trámite, al considerar que los hechos expuestos en la acción de tutela no les eran atribuibles.
No obstante, se observa que la parte accionante dirigió expresamente el amparo en su contra, atribuyéndoles presuntas actuaciones u omisiones relacionadas con la vulneración de los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, dado que dichas entidades ostentan legitimación en la causa por pasiva y tienen derecho a ejercer contradicción y defensa dentro del proceso, no resulta procedente acceder a 14 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 15 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 16 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial núm. 50913.
Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 10 sus solicitudes de desvinculación, correspondiendo resolver de fondo lo pertinente respecto de aquellas. De otra parte, la Unidad Nacional de Protección solicitó igualmente su desvinculación del presente asunto.
Al respecto, se advierte que, si bien en el auto admisorio se ordenó notificar al Ministerio del Interior y, por conducto de Secretaría, se remitió comunicación a una dirección electrónica asociada a dicha entidad, lo cierto es que la Unidad Nacional de Protección no fue formalmente vinculada al trámite constitucional ni se evidencia relación directa entre sus funciones y los hechos que fundamentan la presunta vulneración alegada.
En consecuencia, al no ostentar legitimación en la causa por pasiva dentro del presente asunto, resulta procedente acceder a la solicitud de desvinculación elevada por la Unidad Nacional de Protección.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto objeto de estudio, se encuentra acreditado que la señora Sondra Macollins Garvin Pinto y el señor Leonardo Karam Helo promovieron acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional Electoral, la Superintendencia Financiera y La Previsora Compañía de Seguros SA, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la participación política, a la elección y a la financiación estatal previa de campañas, de igualdad y equidad electoral.
Según lo expuesto por los accionantes, dicha afectación se originó en la imposibilidad material de acceder al anticipo estatal para la financiación de campañas, debido a la falta de expedición de la póliza exigida por la normativa aplicable. La solicitud de amparo fue decidida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A, quien, mediante sentencia del 23 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Sin embargo, concedió el amparo del derecho fundamental de petición de los accionantes y, en consecuencia, ordenó a la Dirección de Vigilancia e Inspección Electoral del Consejo Nacional Electoral (CNE) y a la Dirección para la Democracia, la Participación Ciudadana y la Acción Comunal del Ministerio del Interior emitir una respuesta de fondo, clara y congruente frente a las solicitudes elevadas por la parte accionante el 6 de abril de 2026.
Asimismo, dispuso que La Previsora Compañía de Seguros S.A. resolviera de fondo la solicitud contenida en el Oficio núm. 2026061601-001-000 del 15 de abril de 2026. Frente a dicha decisión, tanto La Previsora S.A. como la parte accionante formularon impugnación. De una parte, los accionantes sostuvieron que sí existió una barrera material para acceder al anticipo estatal, en tanto distintas entidades financieras y aseguradoras se negaron a otorgar las garantías requeridas, situación que, a su juicio, comprometió el ejercicio efectivo de sus derechos políticos; por ello, solicitaron revocar la decisión y ordenar la expedición de la póliza correspondiente.
De otra parte, La Previsora SA argumentó haber dado respuesta oportuna a la solicitud, precisando que negó la expedición de la póliza por no corresponder a un producto incluido dentro de su portafolio de servicios, razón por la cual estimó inexistente la vulneración del derecho de petición y cualquier actuación arbitraria, solicitando, en consecuencia, la revocatoria del fallo.
Bajo este contexto, y atendiendo estrictamente a los reparos formulados en la impugnación, la Sala revocará el numeral primero de la sentencia de primera instancia Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 11 y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente.
Los demás numerales serán confirmados, conforme a las consideraciones que pasan a exponerse. 6.3. Caso concreto 6.3.1 Frente al escrito de impugnación de la Previsora Compañía de Seguros SA. En el expediente se encuentra acreditado que los accionantes presentaron el 8 de abril de 2026 una solicitud ante la aseguradora La Previsora Compañía de Seguros S.A., mediante la cual requirieron la expedición de una póliza de garantía destinada a respaldar el anticipo de financiación estatal previa de la campaña presidencial, en los siguientes términos: […] me permito solicitar formalmente a esta compañía aseguradora la expedición de una póliza de garantía que respalde el anticipo de financiación estatal previa de la campaña presidencial, conforme a los artículos 10 y 11 de la ley 996 de 2005 y el Decreto 863 de 2006.
En ese sentido, solicitamos se expida una póliza que respalde dicho anticipo, por el monto total establecido en el artículo tercero de la Resolución 0715 de 2026 del Consejo Nacional Electoral, el cual asciende a la suma de DIEZ MIL SEISCIENTOS DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS SIETE MIL VEINTISÉIS PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($10.619.407.026).
La garantía solicitada tiene por objeto respaldar el adecuado manejo de los recursos públicos entregados a título de anticipo, así como garantizar su correcta destinación conforme a las reglas del sistema de financiación electoral, en observancia de los principios de transparencia, responsabilidad y control del gasto electoral. Agradecemos la atención prestada a la presente solicitud y quedamos atentos a cualquier información adicional que deba ser aportada para efectos de adelantar el trámite correspondiente ante esa compañía aseguradora […].
Frente a dicha petición, la aseguradora, mediante correo electrónico del 9 de abril de 2026, informó que no era posible acceder a lo solicitado, al indicar: «[…] que la Previsora no cuenta dentro de sus coberturas con pólizas para amparar anticipos de campañas electorales, por lo que le informamos que no es posible atender favorablemente su solicitud» No obstante, se observa igualmente que los accionantes habían acudido previamente ante la Superintendencia Financiera de Colombia, entidad a la que, el 24 de marzo de 2026, radicaron una solicitud identificada con el número 2026061601-000-000, posteriormente reiterada el 6 de abril de 2026 bajo el consecutivo 2026070165-000- 000.
En dicha comunicación solicitaron: […] Señores SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, en virtud de los hechos antes descritos, le solicitamos amablemente realizar un seguimiento y acompañamiento institucional a los tramites adelantados ante las mencionadas aseguradoras, en favor de los derechos políticos fundamentales del Grupo Significativo de Ciudadanos denominado "Sondra Macollins, la Abogada de Hierro", de esta Campaña Presidencial, así como de sus candidatos Sondra Macollins Garvin Pinto y Leonardo Karam Helo, en razón de los siguientes fundamentos de Derecho […] Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 12 En atención a dicha gestión, la Superintendencia Financiera, mediante oficio del 15 de abril de 2026, informó que impartió el trámite correspondiente a las solicitudes radicadas, bajo estos términos: Ahora bien, frente a sus comunicaciones identificadas con los radicados 2026061601 y 2026070165 allegados los días 24 de marzo y 6 de abril de 2026, le informamos que se ha impartido el trámite correspondiente de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 11.2.1.4.11 del Decreto 2555 de 2010, así como por lo dispuesto en el numeral 8 del Capítulo II, Título IV, Parte I de la Circular Básica Jurídica de esta Superintendencia (Circular Externa 006 de 2025, en adelante la CBJ).
Tenga presente que, conforme con lo señalado en el numeral 8.1. del Capítulo II, Título IV, Parte I de la CBJ, (…) [e]l trámite de quejas o reclamaciones contra entidades vigiladas que se adelanta a través de la SFC como una de las instancias para la presentación de las mismas por parte del consumidor financiero, se surte con estricta observancia del principio de responsabilidad de las entidades vigiladas en la atención de estas, consagrado en el literal d) del artículo 3 de la Ley 1328 de 2009 en concordancia con lo dispuesto en el literal k) del artículo 7 de la referida ley, y conforme al marco de competencias consignado en el numeral 3 del artículo 11.2.1.4.10 del Decreto 2555 de 2010 y demás normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen, según el cual la SFC dirige el trámite de las quejas o reclamaciones interpuestas por los consumidores financieros”.
Con base en tal consideración, esta Autoridad dio traslado del contenido de su comunicación a La Previsora S.A., para que se pronuncie oportunamente y de fondo sobre los hechos allí descritos. Esta Superintendencia revisará la actuación de la entidad arriba indicada para verificar que la misma haya sido atendida de fondo y resuelta de manera eficiente y oportuna, en cumplimiento de lo dispuesto en el literal k) del artículo 7 de la Ley 1328 de 2009. [Resalta la Sala] Sobre este punto, resulta relevante precisar que el traslado efectuado por la Superintendencia Financiera obedeció a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, norma que impone a la autoridad sin competencia el deber de remitir la petición a la entidad competente dentro de los cinco (5) días siguientes a su recepción, informando al interesado sobre dicha actuación. A partir de ese momento, los términos para resolver la solicitud comienzan a contarse desde el día siguiente a la recepción de la petición por parte de la autoridad competente.
En el caso concreto, la Sala advierte que la solicitud trasladada corresponde a un derecho de petición de interés particular, el cual, conforme a los artículos 14 y 32 de la Ley 1437 de 2011, debía resolverse dentro del término máximo de quince (15) días hábiles. Sin embargo, para el momento de interposición de la acción de tutela, dicho plazo ya había transcurrido sin que se acreditara una respuesta integral y de fondo frente al requerimiento remitido por la Superintendencia Financiera.
Ahora bien, aunque la entidad accionada sostuvo en sede de impugnación que no vulneró el derecho fundamental de petición, al haber emitido respuesta el 9 de abril de 2026, lo cierto es que dicha contestación se circunscribió exclusivamente a la solicitud inicial formulada directamente por los accionantes. En contraste, no se evidencia que hubiera dado trámite efectivo al traslado por competencia efectuado por la Superintendencia Financiera el 15 de abril de 2026, ni que hubiera atendido de manera completa y oportuna los aspectos planteados en esa actuación administrativa dentro del término legalmente previsto.
Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 13 En consecuencia, al constatarse que la petición remitida por la Superintendencia Financiera permaneció sin respuesta de fondo dentro del plazo legal, la Sala confirmará la sentencia de tutela proferida el 23 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. 6.3.2.
Frente al escrito de impugnación de la accionante La acción de tutela fue establecida por la Constitución Política de 1991 con la finalidad de que toda persona, mediante un procedimiento preferente y sumario, solicite la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública;
“en ocasiones, sin embargo, la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la presunta vulneración de los derechos, conlleva a que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo extraordinario de protección judicial”17. La Corte Constitucional ha indicado que la carencia actual de objeto se configura “cuando la orden del juez constitucional no tendría efecto alguno o “caería al vacío”18 y puede presentarse bajo las categorías de (i) daño consumado, (ii) hecho superado, (iii) situación sobreviniente o (iv) sustracción de materia.
En cuanto a la situación sobreviniente, la Corte Constitucional ha explicado que se trata de una categoría de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto debido a que, por su amplitud, cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado. En esa medida el hecho o situación sobreviniente remite a cualquier otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto y, por lo tanto, caería al vacío19.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que los accionantes, alegan una presunta afectación de sus derechos fundamentales que se origina en la imposibilidad material de acceder al anticipo estatal destinado a la financiación de campañas presidenciales, debido a la falta de expedición de la póliza de garantía exigida por la normativa aplicable, circunstancia que, a su juicio, constituyó una barrera efectiva para el ejercicio de sus derechos políticos.
En sede de impugnación, la parte actora sostuvo que la decisión de primera instancia desconoció que sí existió un obstáculo real para acceder a la financiación estatal anticipada, toda vez que diversas entidades financieras y aseguradoras se abstuvieron de expedir las garantías requeridas. Por ello, insistió en la necesidad de revocar la decisión adoptada y ordenar la expedición de la póliza correspondiente, como mecanismo para garantizar el acceso efectivo a los recursos de financiación electoral.
No obstante, obra en el expediente memorial allegado el 13 de mayo de 2026, mediante el cual los accionantes informaron que el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución núm. 2414 de 2026, «Por la cual se regulan aspectos relativos a los anticipos de la financiación estatal de los candidatos a la Presidencia de la República, en primera vuelta a realizarse el 31 de mayo de 2026 y, en segunda vuelta, en caso de que hubiera».
En dicho acto administrativo se dispuso lo siguiente: 17 Corte Constitucional. Sentencia SU – 522 del 5 de noviembre de 2019. M.P.: Diana Fajardo Rivera. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-086 del 2 de marzo de 2020. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. 19 Ibidem. Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 14 ARTÍCULO TERCERO. SOLICITUDES DE ANTICIPO.
A más tardar el quince (15) de mayo de 2026, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o alianza entre ellos, así como los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos a la Presidencia de la República, podrán solicitar ante el Consejo Nacional Electoral, de manera debidamente sustentada y conforme a los requisitos establecidos en la normativa electoral vigente, el reconocimiento del valor previsto en el literal a) del artículo 11 de la Ley 996 de 2005 ajustado mediante Resolución 0715 de 2026 del CNE, correspondiente al anticipo de la financiación estatal previa. [Resalta la Sala] A partir de lo anterior, la Sala concluye que, en el asunto bajo examen, se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, toda vez que las circunstancias que motivaron la interposición de la acción de tutela variaron sustancialmente durante el trámite constitucional.
En efecto, la pretensión principal de la parte accionante estaba encaminada a remover el obstáculo que, según afirmaba, le impedía acceder al anticipo estatal de financiación, consistente en la imposibilidad de obtener la póliza exigida por la regulación vigente. Sin embargo, la expedición de la Resolución núm. 2414 de 2026 modificó el escenario fáctico y normativo inicialmente planteado, al habilitar un término hasta el 15 de mayo de 2026 para solicitar directamente ante el Consejo Nacional Electoral el reconocimiento del anticipo de financiación estatal previa, conforme a los requisitos previstos en la normativa electoral, término que ya pasó. Así las cosas, la situación que dio origen al amparo perdió actualidad, pues la medida pretendida por los accionantes ya no resulta susceptible de ejecución en los términos inicialmente propuestos, al haber desaparecido el presupuesto fáctico que sustentaba la alegada vulneración. Así las cosas, y atendiendo los motivos de inconformidad expuestos en la impugnación, la Sala revoca el numeral primero de la sentencia proferida el 23 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y, en consecuencia, declarará la carencia actual de objeto por situación sobreviniente, y confirmará en todo lo demás el fallo impugnado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Superintendencia Financiera y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ACCEDER la solicitud de desvinculación presentada por la Unidad Nacional de Protección, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REVOCAR el numeral primero de la sentencia del 23 de abril de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y en consecuencia DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO por situación sobreviniente en la acción de tutela presentada por la parte accionante, por las razones expuestas en esta providencia. Radicación: 25000 23 15 000 2026 00267 01 Accionante: Sondra Macollins Garvin Pinto y otro Accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 15 CUARTO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia del 23 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 28 de mayo de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.