Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2018-01703-00 (5953-2018)1 Demandante: Amador Sánchez Chamorro y otros2 Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil3, Departamento del Valle del Cauca Auto excepciones previas __________________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre los medios exceptivos formulados por la CNSC en las contestaciones de la demanda.
I.- Antecedentes 1.1. Demanda 1. Los demandantes, en ejercicio del medio de control de nulidad4, solicitaron que se anulara el Acuerdo CNSC-2017000000346 del 28 de noviembre de 2017 «[p]or el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Gobernación del Valle del Cauca, “Proceso de Selección No. 437 de 2017 – Valle del Cauca”». 2.
Adicionalmente, en el proceso 3221-2019 se pidió la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Decreto 1597 del 30 de noviembre de 2016, por medio del cual se adoptó el manual específico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la administración central del departamento del Valle del Cauca; ii) Decreto 1-3-0634 del 28 de mayo de 2018 que modificó y adicionó el anterior; iii) Decreto 1-3-0636 del 28 de mayo de 2018, por el cual se ajustó el manual específico de funciones y 1 Al cual se acumularon los procesos 3109-2018, 5792-2018, 5794-2018, 5954-2018, 0523-2019, 0525-2019, 3221-2019. 2 Omar Andrés Vargas López, José Leonardo Mondragón Largo, Berta Lucy Mayor Coronado, Juan Carlos Loaiza Quintero, Bernardo Varela Clavijo, Mario Germán Aguirre Quintero, Dinectry Andrés Aranda Jiménez. 3 En adelante CNSC. 4 Índice 3, Samai. 2 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros de competencias laborales para los empleos de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones; y iv) Como pretensión subsidiaria, además del Acuerdo CNSC-2017000000346 del 28 de noviembre de 2017, pidió la declaratoria de nulidad de los Acuerdos CNSC-2018000001216 del 16 de junio de 2018 -que modificó el primero- y CNSC-20181000003636 del 10 de septiembre de 2018 -compilatorio-. 3.
Como concepto de la violación se sostuvo lo siguiente: 3.1. Artículos 31 de la Ley 909 de 2004, 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015 y 3 del Decreto 051 de 20185: el acto de convocatoria fue expedido únicamente por la CNSC, a pesar de que estas normas y el concepto 2307 del 19 de agosto de 2016 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación prevén que también deberá estar suscrita por el jefe de la entidad u organismo, con el fin de garantizar la materialización de los principios de colaboración y coordinación establecidos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política.
Asimismo, aquella no tiene el contenido mínimo requerido en el artículo 13 del Decreto 1227 de 2005. 3.2. Artículos 11, literal c, de la Ley 909 de 2004 y 2.2.6.3-6 del Decreto 1083 de 2015: la CNSC omitió indicar el número de la convocatoria y señalar la denominación, código, grado salarial, asignación básica, número de empleos por proveer, ubicación, funciones y el perfil de competencias, así como la información sobre las inscripciones y las pruebas -fecha, hora y lugar-. 3.3.
Artículo 29 de la Constitución Política: en la convocatoria, la CNSC no publicó la OPEC6 de la gobernación del Valle del Cauca en la página web ni en el aplicativo virtual de SIMO7. 3.4. Artículos 7 del Decreto 1227 de 2005 y 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015: la norma «no prevé la realización de concursos públicos de méritos generales, sino solamente la realización de procesos de selección específicos para el cargo y la entidad respectiva».
La convocatoria 437 de 2017, en realidad, se dirigió a un concurso general, en el cual participaron 48 entidades públicas. 3.5. Adicionalmente, en el proceso 3221-2019 se argumentó lo siguiente: 3.5.1. El departamento del Valle del Cauca no realizó las metodologías de diseño organizacional y ocupacional en el análisis de los procesos técnicos misionales y de 5 Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de Función Pública, y se deroga el Decreto 1737 de 2009. 6 Oferta pública de empleos. 7 Sistema de apoyo para la igualdad, el mérito y la oportunidad. 3 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros apoyo, la evaluación de la prestación de servicios ni las evaluaciones de funciones, perfiles y cargas de trabajo. 3.5.2.
Artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.12.1 del Decreto 1083 de 2015: los manuales de funciones fueron expedidos sin los estudios técnicos que demostraran la necesidad de los cambios de perfiles y funciones; además, no cumplieron con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general como lo ordenaba el artículo 2.2.12.3 ibidem. 3.5.3.
Artículos 345 de la Constitución Política, 71 del Decreto 111 de 1996 y 30 de la Ley 909 de 2004: el departamento del Valle del Cauca no realizó la planeación para adelantar el concurso meritocrático y la CNSC no solicitó la certificación de disponibilidad presupuestal. 1.2. Trámite de las demandas 4. En proveídos del 18 de diciembre de 20188, 4 de julio de 20199, 15 de agosto de 201910, 22 de septiembre de 202011, 22 de febrero de 202312, se admitieron las demandas de nulidad y, en consecuencia, ordenó notificar personalmente a la CNSC, al Departamento del Valle del Cauca, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Publico. 1.3.
Oposición a la demanda 5. La CNSC, en los diferentes escritos de las demandas13, se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones que denominó: i) indebida escogencia del medio de control, toda vez que los demandantes debieron optar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lugar de nulidad, en virtud del carácter particular de las pretensiones, pues pretenden «restablecer en cierta forma una condición o situación particular».
En consecuencia, se configuró la caducidad del medio del control; ii) inexistencia de causales de nulidad en el acto administrativo, ya que los actos acusados no violaron normas constitucionales, legales o reglamentarias, por lo que no se justifica su nulidad; iii) cumplimiento de un deber legal, porque la CNCS actuó conforme a sus funciones y deberes legales en la expedición del acuerdo administrativo impugnado; iv) buena fe y presunción de legalidad, pues se presume la legalidad de los actos administrativos y la obligación de actuar de buena fe; y vi) excepción innominada de encontrar alguna otra excepción relevante, se decida en la sentencia. 8 Folios 42 a 45 proceso 5953-2018. 9 Folios 41 y 42, proceso 5954-2018. 10 Folios 232 y 233, proceso 3109-2018. 11 Folio 41, proceso 5792-2018. 12 Índice 23, Samai, proceso 5953-2018. 13 Índices 40 y 41, Samai.
Escrito de contestación de la demanda de los procesos 5794-2018, 0523-2029, 0525- 2019 y 3221-2019. 4 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros 6. El Departamento del Valle del Cauca guardó silencio. 1.4. Oposición a las excepciones 7. De conformidad con el artículo 175, parágrafo 2 del CPACA, la Secretaría de la Sección Segunda corrió traslado de las excepciones propuestas por la CNSC por el término de tres 3 días14. 8.
La parte actora no se pronunció sobre el particular15. II. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Este despacho es competente para decidir sobre las excepciones previas propuestas, de conformidad con el artículo 125 del CPACA. 2.1. Formulación y decisión de excepciones previas en el CPACA 10. De conformidad con el artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 202116, las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso17.
En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, la norma prevé que estas son causales de sentencia anticipada, en los términos previstos en el artículo 182A, numeral 3, del CPACA. 11. Así las cosas, el artículo 100 del CGP establece taxativamente las siguientes excepciones como previas: 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado 14 Índice 45, Samai. 15 Índice 23, Samai. 16 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, esta empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. En ese orden, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 17 En adelante: CGP 5 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8.
Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. 12. Y, frente a la oportunidad y trámite de las excepciones previas, el artículo 101 ibidem, señala que estas se deben formular en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan con todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran prueba antes de la audiencia inicial. Si se requieren pruebas, se citará a una audiencia inicial donde se practicarán y resolverán las excepciones. Si alguna excepción prospera y no puede ser subsanada, el proceso terminará y se devolverá la demanda al demandante. 13. Finalmente, el artículo 102 ejusdem establece que los hechos que configuran excepciones previas no pueden ser alegados posteriormente como causal de nulidad por ninguna de las partes. 2.2.
Caso concreto 2.2.1. Estudio de la indebida escogencia del medio de control 14. Con miras a resolver la excepción de inepta demanda por «indebida escogencia del medio de control» -única excepción previa propuesta-, el despacho seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a la procedencia de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; y segundo, se examinará el caso concreto. 2.2.2.
Del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA 15. De conformidad con el artículo 137 del CPACA, a través del medio de control de nulidad, toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, en los siguientes términos: «Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 6 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente». 16. Así las cosas, cuando con la demanda se pretenda la anulación de un acto administrativo de carácter general, con el fin de procurar la defensa objetiva del ordenamiento jurídico «in abstracto», el medio de control adecuado será el de la simple nulidad.
Asimismo, lo será cuando se demanden actos administrativos de contenido particular, pero solo cuando i) con ello no se genere un restablecimiento automático del derecho, ii) se trate de recuperar bienes de uso público, iii) los efectos del acto afecten el orden público, político, económico, social o ecológico, o iv) la ley lo haya dispuesto de manera expresa. 17.
Ahora bien, la precitada norma prevé que, si de la demanda se desprende el restablecimiento automático de un derecho, aquella deberá ser tramitada de conformidad con las reglas señaladas en el artículo 138 del CPACA, que reglamenta el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.5. Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA 18.
De conformidad con el artículo 138 del CPACA, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter particular y, eventualmente general, y solicitar el consecuente restablecimiento de sus derechos, así: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. 7 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel». 19.
De la lectura de la disposición transcrita se entiende que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a diferencia del de nulidad, entraña un interés totalmente subjetivo por parte del demandante, quien pretende la anulación de un acto administrativo que estima vulneratorio de un interés individual y concreto, es decir, que propende por la salvaguarda o protección de un interés particular, más no del ordenamiento jurídico en abstracto. 20.
Ahora bien, en el sub examine la CNCS propone la excepción inepta demanda por «indebida escogencia del medio de control», porque los demandantes debieron optar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lugar de nulidad, en virtud del carácter particular de las pretensiones de la demanda. En consecuencia, consideran que se configuró la caducidad del medio del control. 21.
Al respecto, se observa que la parte actora pretenden la defensa objetiva del ordenamiento jurídico «in abstracto», porque solicitan la nulidad de actos administrativos de contenido general, como lo son i) Acuerdo CNSC-2017000000346 del 28 de noviembre de 2017 «[p]or el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Gobernación del Valle del Cauca, “Proceso de Selección No. 437 de 2017 – Valle del Cauca”»; ii) Decreto 1597 del 30 de noviembre de 2016, por medio del cual se adoptó el manual específico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la administración central del departamento del Valle del Cauca; iii) Decreto 1-3-0634 del 28 de mayo de 2018 que modificó y adicionó el anterior; iv) Decreto 1-3-0636 del 28 de mayo de 2018, por el cual se ajustó el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones. 22.
Además, la parte actora alegan como concepto de la violación i) que se desconocieron normas en las que debían fundarse; ii) que la convocatoria fue expedida únicamente por la CNSC sin la suscripción requerida del jefe de la entidad, careciendo del contenido mínimo obligatorio según el Decreto 1227 de 2005; iii) que no se incluyó información esencial sobre la convocatoria y no publicó la OPEC en los medios idóneoas; iv) que la convocatoria fue general en vez de específica, por lo que involucró a 48 entidades, lo cual es contrario a las normas que prevén procesos de selección específicos; v) que el departamento del Valle del Cauca no llevó a cabo las metodologías de diseño y evaluación organizacional necesarias, y 8 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros los manuales de funciones se expidieron sin estudios técnicos adecuados; y vi) que se omitió la planeación del concurso meritocrático y la certificación de disponibilidad presupuestal. 23.
En ese orden de ideas, en el sub examien se pretende la anulación de unos actos administrativos de carácter general, con el fin de procurar la defensa objetiva del ordenamiento jurídico «in abstracto». Por ello, el medio de control adecuado corresponde al de nulidad. 24. Y aunque excepcionalmente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra actos generales cuando se pretende un restablecimiento automático, que en el caso concreto consistiria en un reitegro al cargo, no se evidencia que tal pretención fuera objeto de la demanda o que se pudiera inferir de los hechos. 25.
Ahora, se precisa, que el 20 de enero de 202018, la CNSC dio inicio a expedición de las listas de elegibles para proveer los cargos ofertados en la convocatoria 437 de 2017, lo que haría nugatoria cualquier pretensión de reintegro a los empleos ocupados en provisionalidad. 26. En suma, al no prosperar la excepción de «indebida escogencia del medio de control» propuesta por la CNSC, que pretendía que la demanda se le diera el trámite del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, el despacho se abstiene de pronunciarse sobre la caducidad del medio de control, por entenderse que esta excepción era complementaria a la anterior. 2.2.3.
Improcedencia de las demás excepciones propuestas 27. De otro parte, frente a las demás excepciones propuestas, esto es, la «inexistencia de causales de nulidad en el acto administrativo, cumplimiento de un deber legal, buena fe y presunción de legalidad y excepción innominada» no constituyen verdaderos medios exceptivos. Al respecto, se advierte que con dichos argumentos la CNSC pretende defender las razones por las cuales se expidieron los actos demandados, con fundamento en los principios de presunción de legalidad y buena fe. 28.
Así las cosas, comoquiera que el contenido de las «excepciones» propuestas no encuadra dentro de los eventos señalados en el artículo 100 del CGP, es claro que estas son realmente argumentos de fondo para defender la legalidad de los actos administrativos censurados, los cuales deben ser estudiados en la sentencia que resuelva el asunto. 18 https://historico.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos-437-de-2017-valle-del-cauca o https://bnle.cnsc.gov.co/bnle-listas/bnle-listas-consulta-general 9 Radicación:11001-03-25000-2022-00682-00 (6205-2022) Demandante: Claudia patricia Mosquera Hinestroza y otros 29.
Por último, advierte el despacho que verificado el expediente no se encontró una excepción adicional a las propuestas por la demandada sobre la cual deba pronunciarse en esta etapa procesal. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar no probada la excepción denominada «indebida escogencia del medio de control» propuesta por la CNSC. Segundo. No resolver las excepciones de «inexistencia de causales de nulidad en el acto administrativo, cumplimiento de un deber legal, buena fe y presunción de legalidad y excepción innominada» propuestas por la CNSC, por ser argumentos que se deben resolver al momento de dictar la sentencia. Tercero. Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Devolver el expediente al despacho para continuar su trámite, una vez ejecutoriada la presente providencia. Quinto. Efectuar las anotaciones de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. APP