20001233300020260006801 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2026-00068-01 Accionante: MELKIS GUILLERMO KAMMERER KAMMERER Accionados: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Y OTROS Temas: Indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado.

Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar la inaplicación de normas y decisiones judiciales. Confirma. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 26 de marzo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

La impugnación fue concedida mediante auto del 30 de abril de 2026, y el proceso fue asignado esta Sección el 13 de mayo de este año. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Melkis Guillermo Kammerer 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.

Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Kammerer5 presentó demanda6 contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, UARIV), el Ministerio del Interior y el Departamento Nacional de Planeación (en lo sucesivo, DNP), con el fin de obtener el cumplimiento de lo prescrito en los artículos 69, 132, 151, 152, 153, 154 y 155 de la Ley 1448 de 2011. 2.

En consecuencia, el accionante formuló las siguientes pretensiones: Que el Tribunal Administrativo del Cesar ordene a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), al Ministerio del Interior, al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Educación Nacional, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, dar cumplimiento estricto a los artículos 69, 132, 151, 152, 153, 154 y 155 de la Ley 1448 de 2011, garantizando el derecho de todas las víctimas a la reparación integral, dentro de las competencias y recursos ya previstos por el Congreso de la República, sin que ello implique gasto nuevo ni erogaciones adicionales. 1.

Que todas las entidades accionadas cumplan de manera estricta los artículos 69, 132, 151, 152, 153, 154 y 155 de la Ley 1448 de 2011, y se abstengan de aplicar resoluciones o decretos reglamentarios que restrinjan el núcleo esencial del derecho a la reparación integral, sin requisitos adicionales. 2. Que se declare la inaplicación de los decretos reglamentarios y resoluciones restrictivas (Decreto 4800 de 2011, Decreto 4802 de 2011, Decreto 1084 de 2015, Decreto 1117 de 2025 y resoluciones 090 de 2015, 1958 de 2018 y 1049 de 2019), en cuanto imponen requisitos adicionales no previstos en la Ley 1448, por vulnerar la reserva de ley, el principio de igualdad y el interés superior del niño. 3.

Que se reconozca que la inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV) es suficiente para acceder a las medidas de reparación integral, sin necesidad de censos, filtros, condiciones de edad, estado de salud o condición social, de conformidad con la Sentencia SU 254 de 2013, en la cual la Corte Constitucional reconoció que la indemnización administrativa es un derecho fundamental autónomo que debe garantizarse a cada núcleo familiar inscrito en el RUV, sin caducidad ni barreras adicionales. 4.

Que se reconozca que la inscripción en el Registro Único de Víctimas (RUV) es suficiente para acceder a las medidas de reparación integral, sin necesidad de censos, filtros, condiciones de edad, estado de salud o condición social. 5. Que se ordene a la UARIV y demás entidades del SNARIV abstenerse de imponer requisitos adicionales no contemplados en la Ley 1448 de 2011, garantizando que la indemnización administrativa se tramite conforme a la normatividad vigente y a la jurisprudencia constitucional, sin exclusiones ni discriminación. 6.

Que se ordene a las entidades del SNARIV ejecutar los planes de reparación colectiva conforme a los artículos 151 y 152 de la Ley 1448 de 2011, dentro de los recursos y competencias ya asignados por el legislador, sin que ello implique gasto nuevo. 7. Que se disponga la inaplicación inmediata de cualquier disposición reglamentaria o acto administrativo que contravenga la Ley 1448 de 2011 y la Constitución, en aplicación del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, 5 El accionante manifestó actuar en calidad de presidente de la Asociación Nacional de Desplazados Unidos de Colombia. 6 Presentada el 24 de febrero de 2026.

Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizando la supremacía de la norma superior y la efectividad de los derechos de las víctimas. 8.

Que se ordene al Gobierno Nacional abstenerse de aplicar criterios restrictivos de priorización (edad mínima, condición de madre cabeza de familia, estado de salud, censos o encuestas socioeconómicas) que no estén previstos en la Ley 1448, por constituir barreras inconstitucionales al acceso a la reparación integral. 9. Que se declare que la demora en la tramitación de la indemnización administrativa constituye una vulneración de derechos fundamentales y un detrimento patrimonial para el Estado, al incrementarse cada año el valor de las indemnizaciones por el aumento del salario mínimo, lo que desnaturaliza el derecho fundamental a la reparación integral. 10.

Que se ordene al Estado, a través de todas las entidades del SNARIV, garantizar la reparación administrativa conforme a la Ley 1448 de 2011, de manera proporcional, universal y sin discriminación, asegurando que todos los núcleos familiares inscritos en el RUV accedan a la reparación integral sin obstáculos ni dilaciones, con enfoque diferencial y protección reforzada para niños, mujeres cabeza de familia, adultos mayores y personas con discapacidad, dentro de los recursos y competencias ya previstos por el Congreso. 11.

Que, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, esta jurisprudencia de unificación debe hacerse extensiva a todos los casos similares, obligando a las autoridades accionadas a aplicar directamente el precedente constitucional y garantizar el acceso efectivo a la reparación integral sin requisitos adicionales. 3.

Al respecto, el accionante aclaró que el objeto de la demanda no implica la creación de un nuevo gasto ni el desembolso inmediato de recursos, puesto que lo que persigue es (i) el cumplimiento estricto de la Ley 1448 de 2011, que ya cuenta con asignaciones presupuestales en la normativa vigente; (ii) la inaplicación de los decretos, resoluciones y precedentes restrictivos, y (iii) la garantía de acceso «sin barreras administrativas a las medidas de reparación integral». 1.2.

Posición de la parte demandante 4. De acuerdo con el demandante, la Ley 1448 de 2011 reconoce el derecho de todas las víctimas a la reparación integral, para lo cual basta con la inscripción en el Registro Único de Victimas (RUV), «sin necesidad de filtros adicionales». Sin embargo, la UARIV y la jurisprudencia han venido imponiendo nuevos requisitos que, a su juicio, afectan «de manera general y colectiva a la población víctima, […] restringen el núcleo esencial del derecho y contravienen la reserva de ley […]». 5.

Al respecto, el actor hizo énfasis en que la UARIV ha expedido las resoluciones 090 de 2015, 1958 de 2018 y 1049 de 2019 que «imponen requisitos adicionales» y, en el mismo sentido, la Sentencia SU-599 de 2019 supeditó la indemnización de las víctimas a criterios de priorización y disponibilidad, lo que afecta el derecho a la reparación de las personas registradas en el RUV. 6.

También adujo que lo anterior ha significado que se priorice el pago de la indemnización administrativa en favor de ciertos miembros del grupo familiar (i.e., ancianos, madres cabeza de familia, personas con discapacidad, «enfermos terminales») y se excluya a otros por motivos de edad, condición física o social. Ello Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representa una medida inconstitucional que desconoce la igualdad y la prevalencia del derecho de los niños, niñas y adolescentes, a quienes solo se les reconoce la indemnización «hasta cumplir 18 años». 7.

Por lo anterior, consideró que es necesario que se inapliquen tales resoluciones y la mencionada sentencia de unificación. En criterio del señor Kammerer Kammerer, ni las autoridades demandadas ni la Corte Constitucional, en sede de tutela, tienen la facultad para modificar la Ley 1448 de 2011. 8. Al respecto, señaló que: (i) los actos administrativos que han impuesto tales barreras administrativas violan la reserva de ley, desconocen el principio de igualdad, transgreden el principio de interés superior del menor y contradicen la jurisprudencia constitucional que reconoce el carácter iusfundamental de la indemnización administrativa; y (ii) es necesario hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad frente a tales medidas, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 393 de 1997, en aras de que el acceso a la reparación no esté condicionado a otro presupuesto diferente a la inscripción en el RUV7. 9.

Finalmente, el actor puso de presente que la situación antes expuesta ha generado que «miles de desplazados fallezcan sin recibir reparación» y que, como consecuencia del aumento anual del salario mínimo y del retraso en el pago de las indemnizaciones administrativas, «el Estado termina pagando más», lo que constituye «un detrimento patrimonial creciente». 1.3.

Posición de la parte demandada8 10. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda, comoquiera que ellas están relacionadas con funciones que competen exclusivamente a la UARIV, la cual cuenta con autonomía administrativa y financiera para la gestión de los recursos a su cargo. 11. Por otra parte, también pidió que se declare la improcedencia de la acción, por las siguientes razones: (i) lo pretendido involucra un gasto no presupuestado, en tanto el accionante busca que se ordene el pago inmediato de una suma de dinero (v.gr., la indemnización administrativa a las víctimas), lo que desconoce el principio de legalidad del gasto.

En efecto, todas las pretensiones se dirigen a que 7 «ARTICULO

20. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. Cuando el incumplimiento de norma con fuerza de Ley o Acto Administrativo sea proveniente del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, el Juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la sentencia. Lo anterior sin perjuicio de que el Juez la aplique oficiosamente.

PARAGRAFO. El incumplido no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el caso». 8 Mediante auto de 2 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda en contra la UARIV, el Ministerio del Interior y el DNP.

Ahora bien, pese a que no se dispuso la vinculación de alguna otra autoridad, este auto también le fue notificado a la ANDJE y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esta providencia no fue objeto de alguna solicitud de adición o de aclaración por parte del actor o por alguno de los sujetos procesales. Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se materialice un gasto público determinado y el desembolso de recursos públicos concretos. 12.

Igualmente, porque (ii) el demandante no constituyó en renuencia a la entidad; (iii) la acción de cumplimiento es improcedente para exigir la inaplicación de actos administrativos o para controvertir su legalidad, como pretende el actor; y (iv) no existe un mandato expreso, claro y exigible frente a dicha entidad. 13. Ministerio de Interior.

Pidió que se declare la improcedencia de la acción o subsidiariamente, se nieguen las pretensiones, por dos razones. Primero, el demandante no agotó el requisito de constitución en renuencia, pues el requerimiento previo fue enviado a direcciones de correo electrónicas distintas al buzón de notificaciones judiciales. Segundo, la entidad no tiene funciones relacionadas con la indemnización de víctimas del conflicto armado, dado que ello es competencia de la UARIV. 14.

UARIV. Solicitó que se declare la improcedencia de la acción, habida cuenta de que el señor Kammerer Kammerer no agotó el requisito de constitución en renuencia, puesto que no consta un registro de la radicación de la petición de cumplimiento previa. Asimismo, indicó que en la demanda no se identifica con claridad ni precisión cuál es el mandato presuntamente incumplido, sino que ella se funda en un cuestionamiento general de la política pública de reparación integral a las víctimas, lo cual desborda la objeto de este mecanismo constitucional. 15.

Aunado a ello, señaló que este medio de control tampoco procede para hacer efectivas disposiciones que establecen gasto ni para cuestionar la validez, la legalidad o la constitucionalidad de normas jurídicas, como ocurre en este caso. 16. Finalmente, hizo énfasis en que el pago de la indemnización administrativa está precedido de un procedimiento administrativo previo, previsto en la misma Ley 1448 de 20119 y en sus decretos reglamentarios10.

Este trámite previo tiene por finalidad que la Unidad «pueda comprobar las condiciones actuales de la población y establecer los montos que serán reconocidos a título de indemnización administrativa, teniendo en cuenta los diferentes criterios establecidos, particularmente, los de gradualidad, progresividad, sostenibilidad fiscal y priorización», consagrados expresamente en la citada Ley. 1.4.

Fallo de primera instancia 17. En sentencia de 26 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la improcedencia de este medio de control, porque las normas no contienen un mandato imperativo e inobjetable y en atención a que este mecanismo no 9 Ver artículo 132 de la Ley 1448 de 2011. 10 Ver decretos 4800 de 2011 y 1084 de 2015.

Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procede para ordenar la inaplicación de normas o actos mediante la excepción de inconstitucionalidad11. 18.

En primer lugar, el a quo estimó que el actor sí agotó el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia, ya que, en el mismo escrito de la demanda, incluyó una captura de pantalla con un correo electrónico del 29 de diciembre de 202512, dirigido a la UARIV, al Ministerio del Interior y al DNP con la petición y la acción de cumplimiento.

Asimismo, pudo evidenciar que los buzones digitales corresponden a los de las demandadas. 19. Luego, el tribunal analizó el contenido de las disposiciones que se advierten como incumplidas y determinó que estas no contienen un mandato imperativo. Su contenido se limita a regular aspectos técnicos relacionados con los procedimientos para acceder a la reparación integral.

Sumado a ello, destacó que el actor omitió exponer de forma concreta cuáles son los hechos de los que deriva la pretendida inobservancia de tales normas. 20. Por último, concluyó que la demanda se funda en una presunta inconstitucionalidad e ilegalidad de algunos actos administrativos, lo que, a su juicio, obliga al juez de cumplimiento a inaplicarlos por vía de la excepción de inconstitucionalidad.

No obstante, tal controversia puede ser promovida mediante otros medios de control, y no a través de mecanismos constitucionales de carácter residual o subsidiarios, como lo es esta acción. 1.5. Impugnación 21. El accionante solicitó que se revoque la decisión de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: (i) la Ley 1448 de 2011 contiene un mandato claro de reparación a las víctimas, el cual no puede ser condicionado en la sostenibilidad fiscal;

(ii) el juez de cumplimiento debe inaplicar por inconstitucionales las medidas que imponen barreras administrativas al acceso a la indemnización, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 393 de 1997; y (iii) es necesario garantizar la celeridad en el acatamiento de la referida ley de víctimas, para evitar que esta siga sin hacerse efectiva después de 15 años de vigencia. II.

CONSIDERACIONES 22. La Sala confirmará la sentencia del 26 de marzo de 2026, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento sub examine. 23. Para ello, analizará las siguientes cuestiones: (i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia y (ii) el análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia de este mecanismo constitucional. 11 Asimismo, ordenó la desvinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 12 En la sentencia de primera instancia, se indicó por error como fecha el 29 de diciembre de 2029.

Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Caso concreto 2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 24.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento13. 25.

Por tal motivo, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 26. En este caso, la Sala encuentra acreditada la constitución en renuencia. Como lo señaló el a quo, junto con la demanda, el actor aportó un escrito del 27 de diciembre de 2025 cuya referencia es «requerimiento de cumplimiento […] de conformidad con el artículo 8, [sic] y 20 de la Ley 393 de 1997, para que […] uariv ministerio del interior y planeación nacional [sic], le de cumplimiento a los artículos, 69, 132, 151, 152, 153, 154 y 155 de la Ley 1448 de 2011». 27.

Además, en el documento se incluyó una captura de pantalla de un mensaje de datos del 29 de diciembre de la pasada anualidad, en el que el remitente es el señor Melkis Kammerer Kammerer y los destinatarios son las accionadas15, cuyo asunto es «petición desplazado» y en el que se adjuntaron dos archivos, a saber: «Derecho de petici» y «acción de cumpli», como se observa, a continuación: 13 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 15 El correo fue enviado a las siguientes direcciones: servicioalciudadano@unidadvictimas.gov.co; servicioalciudadano@dnp.gov.co, notificacionesjudiciales@dnp.gov.co, notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co y servicioalciudadano@mininterior.gov.co. Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

Por tal motivo, aun cuando la UARIV y el Ministerio del Interior manifestaron no haber recibido tal requerimiento, la Sala tendrá por agotada la renuencia, puesto que la información allegada por el accionante da cuenta del envío de los referidos archivos adjuntos a las direcciones de notificación de las tres demandadas que se encuentran publicados en sus respectivas páginas oficiales16. 29.

En tales términos, se acredita el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la parte demandada. 2.1.2. La acción no supera los requisitos de procedencia 30. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)17.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 16 Al respecto, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia de 21 de mayo de 2026. Radicado núm. 25000-23-41-000-2025-01780-01. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 17 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 31. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad implica la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 32.

En el caso concreto, el señor Melkis Guillermo Kammerer Kammerer pidió el obedecimiento de los artículos 69, 132, 151, 152, 153, 154 y 155 de la Ley 1448 de 2011. Ello, en aras de que se inapliquen los decretos, resoluciones y precedentes que han establecido barreras administrativas para el reconocimiento y el pago de la indemnización administrativa de las víctimas; y, en consecuencia, se garantice el acceso a dicha medida de reparación a todas las víctimas inscritas en el RUV, sin que se les exijan requisitos adicionales. 33.

Para la Sala, la acción de cumplimiento sub examine es improcedente, por cuanto no supera el requisito de subsidiariedad, como pasa a explicarse. 34. Sobre dicho presupuesto de procedencia, la jurisprudencia reiterada de esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos18 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa.

En efecto, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»19. De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»20. 35.

De allí que esta acción no proceda para «exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales, imponer sanciones, hacer 18 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025.

Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086- 01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025. Rad. 68001-23-33-000- 2025-00074-01. 19 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 20 Id. Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectivo los términos judiciales de los procesos, o perseguir indemnizaciones, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos […]»21. 36. Pues bien, como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Cesar, el fundamento de las pretensiones del accionante es que se ordene la inaplicación por inconstitucional de algunos decretos reglamentarios y de algunas decisiones dictadas por la Corte Constitucional, a través de las cuales se ha establecido el procedimiento administrativo de «priorización» para el reconocimiento de la indemnización administrativa.

En opinión del actor, las normas y precedentes han impuesto requisitos adicionales que constituyen barreras administrativas inconstitucionales para acceder a las medidas de reparación. 37. El actor soporta la inconstitucionalidad alegada en la violación del principio de reserva de ley, el desconocimiento del principio de igualdad, la trasgresión del principio de interés superior del menor y la contradicción con otros precedentes constitucionales que han reconocido el carácter iusfundamental de la indemnización administrativa.

Por tanto, considera menester aplicar la excepción de inconstitucional, en los términos del artículo 20 de la Ley 393 de 1997. 38. En tales términos, es claro que lo pretendido versa sobre la posible inconstitucionalidad e ilegalidad de las normas y de los precedentes judiciales que han regulado el procedimiento para acceder al reconocimiento y pago de la indemnización administrativa; lo cual desborda el objeto de este medio de control. 39.

En efecto, la demanda expone una serie de argumentos sobre la falta de conformidad constitucional y legal del procedimiento de priorización, en atención a que este lesiona el «núcleo esencial» del derecho a la reparación. Esto, porque: (i) impone requisitos adicionales a los previstos en la Ley; (ii) establece tratos discriminatorios entre miembros de un mismo grupo familiar, pues se excluye de la priorización a los menores de edad, y (iii) condiciona la efectividad de los derechos de las víctimas a la sostenibilidad financiera del sistema, lo cual vacía de eficacia el mandato de reparación a las víctimas. 40.

Todas esas cuestiones pueden ser debatidas en ejercicio de otros mecanismos judiciales, tales como la acción pública de inconstitucionalidad y el medio de control de simple nulidad. 41. En el primer caso, el accionante podrá controvertir las disposiciones de la Ley 1448 de 2011 que instituyen el procedimiento de la indemnización por vía 21 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 27 de marzo de 2014. Rad. núm. 25000-23-41- 000-2013-00444-01. Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa y los criterios de priorización (v.gr., art. 132 ibidem22), así como los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal (v.gr. arts. 17, 18 y 19 ibidem), a la luz de los argumentos de orden constitucional que expone en su demanda.

En el segundo de los casos, podrá cuestionar directamente todos los decretos y reglamentos en los que se han definido los criterios de priorización que estima vulneradores de los derechos de las víctimas, al establecer requisitos adicionales a la inscripción en el RUV. 42. Finalmente, en relación con la improcedencia por subsidiariedad, esta Sección considera necesario precisar el alcance del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, que establece lo siguiente:

ARTICULO

PARAGRAFO. El incumplido no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el caso. 43. Para el actor, el referido precepto autoriza al juez a inaplicar por inconstitucionales normas, actos administrativos y providencias judiciales.

Empero, dicha lectura no corresponde con el tenor de la disposición ni con el alcance que le ha dado la jurisprudencia de esta corporación, que desde 1998 ha aclarado que: La acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, concede al ciudadano un mecanismo para pedir el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, en otras palabras su aplicación y nó [sic] su inaplicación. El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 al tratar lo relativo a la excepción de inconstitucionalidad prevé que la acción de cumplimiento cabe cuando el incumplimiento provenga del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad y en este caso sucede todo lo contrario, la administración está aplicando la ley.

La norma mencionada, busca regular aquellos casos en los cuales la administración se abstiene de aplicar la ley o el acto administrativo al considerarlos inconstitucionales; de allí que en su parágrafo prescriba que el incumplido, que no es otro que la administración, no pueda alegarla respecto a normas que han sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional.

Cuando el administrado acude a la acción de cumplimiento, no puede pedir que se le inaplique una norma pues se desvirtuaría la naturaleza misma del mecanismo23. 22 «El gobierno nacional definirá variables y criterios de priorización para la implementación de las medidas de reparación administrativa - individual o del grupo familiar […]». 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 16 de julio de 1998. Radicado núm. ACU-337. M.P. Clara Forero de Castro. Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

Ese ese orden, el artículo 20 de la Ley 393 de 1997 habilita al juez a evaluar, en la sentencia, si el incumplimiento alegado proviene de un ejercicio válido de la excepción de inconstitucionalidad; sin que ello implique una autorización para aplicarla directamente respecto de leyes, actos administrativos y mucho menos decisiones judiciales del máximo tribunal constitucional.

Esto, en tanto tal estudio corresponde a una evaluación de la constitucionalidad de las normas, lo cual es por completo ajeno a este mecanismo residual. 45. Ahora bien, la Sala no desconoce la importancia de los derechos de las víctimas y la necesidad de garantizar su acceso a la reparación integral. No obstante, ello no implica la procedencia automática de esta acción; máxime cuando, de un lado, no se acreditó alguna circunstancia que dé cuenta de un posible perjuicio irremediable; y, de otro, son innegables las conocidas dificultades financieras y operativas que enfrenta la UARIV para garantizar en el corto plazo el acceso a la reparación de las víctimas; circunstancias que han sido reconocidas por distintas autoridades judiciales, entre ellas, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-034 de 2018. 2.2.

Conclusión 46. La Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento sub examine, por las razones antes indicadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de marzo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Accionante: Melkis Guillermo Kammerer Kammerer Accionados: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y otros Radicado: 20001-23-33-000-2026-00068-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx