CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS DEL LIQUIDADOR DE CAPRECOM E.I.C.E. – Los relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza correspondan al ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – La causa del daño alegado corresponde al acto administrativo por medio del cual se rechazaron las acreencias reclamadas por la demandante – CADUCIDAD– La demanda debió presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo causante del daño / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE CAPRECOM E.I.C.E. – Omisión del deber de inspección, control y vigilancia / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – El Ministerio de Salud y Protección Social no tiene a su cargo funciones sobre el servicio de salud, ni el trámite de los procesos de liquidación de las EPS / AUSENCIA DE IMPUTACIÓN DEL DAÑO – La causa directa y eficiente del daño consistente en la falta de reconocimiento y pago de acreencias corresponde a un acto administrativo que se encuentra amparado por la presunción de legalidad.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. Se pretende la reparación del daño patrimonial derivado de la falta de pago de los servicios de salud prestados a los afiliados de la extinta Caprecom E.I.C.E.. Se alega que el daño fue causado por un acto administrativo “ilegal” proferido por el liquidador, cuya actuación no fue controlada por las demandadas, así como por la omisión en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el funcionamiento de dicha EPS.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 13 de julio de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda presentada el 13 de febrero de 20191, por la Fundación Hospital La Misericordia2 contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia 1 Según el sello de presentación (folio 25 vuelto del cuaderno 1). 2 Poder obrante a folio 26 del cuaderno 1.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 2 Nacional de Salud y Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera del PAR Caprecom Liquidado. 2. La síntesis de las pretensiones, fundamentos de hecho y de derecho que definió el Tribunal, fueron los siguientes: Pretensiones 3.

Reclamó la demandante la declaración de responsabilidad con la indemnización de daños y perjuicios que hizo consistir en el pago de las acreencias por concepto de prestación de servicios de salud a los afiliados de la EPS Caprecom y que no fueron reconocidas ni pagadas en el trámite de liquidación de esa persona jurídica3. Hechos 4.

Se expuso que la demandante prestó servicios de salud a afiliados de Caprecom E.I.C.E. en los regímenes contributivo y subsidiado, así como atención de urgencias, durante el período comprendido entre el 2002 y el 2016. 5. El 28 de diciembre de 2015 el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de Caprecom E.IC.E. 6. El 17 de marzo de 2016, la Fundación Hospital la Misericordia solicitó al agente especial liquidador el reconocimiento de acreencias por valor de $3.540’245.797, correspondientes a servicios de salud prestados entre 2011 y 2016. 7.

El 12 de septiembre de 2016, mediante la Resolución AL-12139 de esa fecha, el liquidador aceptó parcialmente la acreencia reclamada, para lo cual reconoció $245’597.787; contra esta decisión se interpuso recurso de reposición. 8. El 15 de noviembre de 2016, a través de la Resolución Al-13987 de esa fecha, el liquidador resolvió el recurso de reposición en el sentido de revocar la decisión cuestionada y, en su lugar, rechazar la totalidad de las acreencias reclamadas, acto administrativo notificado el 30 de diciembre de 2016. 9.

A juicio de la demandante, se le causó un daño que no se encontraba en el deber jurídico de soportar en cuanto prestó en debida forma servicios de salud a los afiliados de Caprecom E.I.C.E. pero no recibió la totalidad de los pagos, saldo que, luego de una depuración, ascendió a un valor de $1.924’454.511. 10. Señaló que el daño le resulta imputable a las demandadas porque la decisión del liquidador de negar el reconocimiento y pago de las acreencias fue ilegal, dado que se adoptó de forma “caprichosa”, desconoció las normas aplicables y no valoró las pruebas aportadas junto con la reclamación, actuación frente a la cual la 3 Como pretensiones indemnizatorias, por concepto de perjuicios materiales, pidió i) $1.924’454.511 correspondientes al valor de los servicios de salud que prestó a la EPS liquidada, ii) el pago de intereses moratorios desde el 26 de marzo de 2014 -fecha de radicación de las facturas- y hasta el 27 de diciembre de 2015 -día anterior a la supresión de la EPS- y iii) el pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia y hasta cuando se haga efectivo el pago.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 3 Superintendencia Nacional de Salud y la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social no ejercieron sus funciones de inspección, vigilancia y control. 11.

Adicionalmente, indicó que el daño también le resultaba atribuible a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social porque omitieron cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control respecto del funcionamiento de Caprecom E.I.C.E. lo cual conllevó a la tardía intervención de dicha entidad4.

La defensa 12. El Ministerio de Salud y Protección Social alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la competencia para adelantar el proceso de liquidación se encontraba radicada en el agente especial designado para tal fin, quien tenía autonomía para cumplir con sus funciones, aunado a que no intervino en el trámite de liquidación de Caprecom E.I.C.E., ni dentro de sus funciones se encontraba alguna relacionada con reconocer o intervenir en los actos administrativos expedidos por el liquidador. 13.

Adicionalmente, indicó que en relación con la extinta Caprecom E.I.C.E. le correspondía ejercer un control de tutela administrativa, en virtud de lo cual debía asegurar y constatar que las funciones se cumplieran en armonía con las políticas gubernamentales sin que le resultara posible extender su autoridad respecto de las actividades que desarrolló de acuerdo con el fin para la que fue creada5. 14.

Fiduciaria L a Previsora S.A., en calidad de vocera del PAR Caprecom Liquidado, señaló que la demandante cuestiona la legalidad de las decisiones por medio de los cuales se rechazaron las acreencias que reclamó en el trámite de liquidación, pretensión que resulta improcedente bajo el medio de control de reparación directa. 15. Indicó que si la Fundación Hospital de la Misericordia no se encontraba de acuerdo con las razones que invocó el liquidador para rechazar el crédito, le correspondía promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de ese acto administrativo. 16.

Propuso las excepciones de i) “cosa juzgada” porque el reconocimiento y pago de acreencias se definió en el procedimiento de liquidación de Caprecom E.I.C.E.; ii) “habérsele dado a la demanda el trámite que no corresponde” dado que la causa del daño es un acto administrativo que se considera ilegal, asunto propio de la nulidad y restablecimiento del derecho y iii) caducidad, toda vez que la demanda se presentó por fuera de la oportunidad legal para cuestionar la legalidad del acto administrativo causante del daño6. 17.

La Superintendencia Nacional de Salud no contestó la demanda. 4 Folios 67 a 90 del cuaderno 1. 5 Folios 317 a 334 del cuaderno 1. 6 Folios 98 a 115 del cuaderno 1. Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 4 18.

El Tribunal a quo, mediante auto de 21 de julio de 2020, declaró no probadas las excepciones previas formuladas7 y, concluida la fase probatoria8, las partes insistieron en sus exculpaciones y acusaciones acompañadas de las precisiones probatorias que estimaron acreditadas9. La decisión impugnada 19. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

Señaló que el daño consistente en la falta pago de servicios de salud era hipotético porque las acreencias que reclamó la demandante no formaron parte de la masa de liquidación de la extinta Caprecom E.I.C.E., en cuanto fueron rechazadas por el liquidador a través de un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad. 20.

Agregó que aun cuanto se hubiese reconocido la acreencia, lo cierto es que los titulares de créditos reconocidos en ese trámite se encontraban obligados a soportar que las obligaciones quedaran insolutas por el agotamiento de los activos, en cuanto dicha contingencia era un riesgo propio de una negociación privada con la extinta EPS. 21.

Señaló que cualquier tipo de reclamación respecto del posible daño debió ventilarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que rechazaron las acreencias y como no se hizo de manera adecuada y oportuna quedó sin fundamento la configuración de la lesión al derecho reclamado. 7 En aplicación de lo señalado en el Decreto Legislativo 806 de 2020.

Índice 18 de las actuaciones de primera instancia en SAMAI. 8 El Tribunal a quo, en audiencia del 27 de octubre de 2020, decretó como pruebas las copias: i) certificado de existencia y representación de la Fundación Hospital de la Misericordia; ii) constancia de agotamiento de requisito de procedibilidad, expedida por la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos; iii) Decreto No. 2519 del 28 de diciembre de 2015 por medio del cual se dispuso la supresión y liquidación de Caprecom E.I.C.E.; iv) Comunicación de la coordinación jurídica de Fiduprevisora S.A. en la que informa que actúa en calidad de vocera y administradora del PAR Caprecom liquidado en virtud del contrato de fiducia mercantil CFM-3-1-67672; v) Estado de Cartera insoluto a favor del demandante por valor de $ 1.924’454.511 suscrito por el representante legal y el contador de la demandante; vi) certificaciones de Caprecom E.I.C.E. del 5 de junio de 2015 suscrita por el líder de Gestión y Control de Cuentas Médicas en que se reconocieron obligaciones en favor de la demandante por valor de $ 2.068’403.921 por concepto de prestación de servicios médicos de salud del régimen subsidiado, vii) certificaciones de 19 y 20 de enero de 2015 sobre las actuaciones adelantadas con ocasión del procedimiento de aclaración de cartera, depuración obligatoria de cuentas, pago de facturación por prestación de servicios y recobros establecido en la Circular Conjunta 30 de 2013; viii) formato de reclamación A31.01348 por valor de $ 5.466’742.241; ix) formato de radicación de recursos de reposición contra las Resoluciones Al 10404 y Al-12139 del 12 de septiembre de 2016; x) copia de notificación electrónica de la Resolución AL-13987 del 15 de noviembre de 2016; xi) disco compacto contentivo del estado de cartera reclamado por la demandante en el proceso de liquidación de Caprecom E.I.C.E., de los soportes allegados y de los actos administrativos que decidieron las reclamaciones; xii) disco compacto contentivo estado de cartera inicial y soportes de cobro; xiii) estado de cartera depurado y copias de facturas radicadas ante Caprecom E.I.C.E.; xiv) reporte del registro del portal SISPRO del Ministerio de Salud y Protección social sobre los valores adeudados por Caprecom a la demandante (cuaderno de pruebas con 74 folios y 4 discos compactos); asimismo, decretó como pruebas; xv) 3 discos compactos contentivos de las copias de los actos administrativos que resolvieron sobre reclamaciones que formuló la demandante en el trámite de liquidación de Caprecom E.I.C.E., de los soportes del PAR Caprecom Liquidado (folios 97, 116 y 117 del cuaderno 1); xvi) informes juramentados suscritos por los representantes legales del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia de Salud y la Fiduciaria La Previsora S.A., sobre el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de Caprecom E.I.C.E. y frente a las actuaciones del liquidador ( archivos “052ED_03120201111RESPUEST”, “53ED_03120201111RESPUEST” y “055ED_03120201111RESPUEST” del índice 29 de las actuaciones de segunda instancia en SAMAI y xvii) comunicación del 30 de junio de 2021, por medio de la cual el ADRES informó la relación de pagos realizados a la Fundación Hospital La Misericordia por conceptos de compra de cartera, anticipo y/o giro directo (archivo “070ED_04920210630ALLEGARE” del índice 29 de las actuaciones de segunda instancia en SAMAI). 9 Índices 53 a 56 de las actuaciones de primera instancia en SAMAI.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 5 22. Precisó que no resultaba posible adecuar al medio de control procedente en esa etapa procesal, dado que la demandante no formuló una acusación directa de ilegalidad en contra del acto administrativo que rechazó las acreencias y en cuanto consideró que la causa del daño correspondía a omisiones en el cumplimiento de funciones de inspección, vigilancia y control de las entidades demandadas. 23.

Finalmente, indicó que no había lugar a imponer condena en costas, dado que no se probó su causación y tampoco se demostró un actuar temerario o una conducta de mala fe que involucrara un abuso del derecho10. II. EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación 24. La parte actora señaló que el daño alegado es cierto, porque las acreencias no le fueron reconocidas ni pagadas con sustento en razones arbitrarias, ilegales y caprichosas del liquidador de Caprecom E.I.C.E., sin que las demandadas ejercieran algún tipo de control frente a esa actuación. 25.

Señaló que el Tribunal a quo no valoró las pruebas que soportaron las solicitudes de reconocimiento de acreencias y que daban cuenta de la efectiva prestación del servicio de salud ni las confrontó con las causales de rechazo que invocó el liquidador. 26. Adicionalmente, indicó que ni la Superintendencia Nacional de Salud ni la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social vigilaron y controlaron el funcionamiento de Caprecom E.I.C.E. en relación con el manejo de los recursos de la salud ni respecto de las actuaciones del liquidador, lo que conllevó a que se causara el daño alegado. 27.

Precisó que las demandadas no desvirtuaron la falla que se les endilgó y se limitaron a señalar que fueron coadministradoras de las EPS, que no contrataron los servicios de salud, que no eran superiores del liquidador y que no expidieron los actos de calificación de acreencias, pese a que en el ámbito de sus competencias les correspondía ejercer vigilancia y control sobre Caprecom E.I.C.E. 28.

Agregó que en los registros del Tribunal debía constar que en su momento promovió una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que negó el reconocimiento de acreencias pero que la demanda se rechazó “por falta de legitimación en la causa por pasiva” de Caprecom E.I.C.E., en cuanto había culminado el proceso de liquidación. 29.

Finalmente, señaló que la reparación directa era el único medio con el que contaba para reclamar la reparación del daño causado por la falta de reconocimiento y pago de las acreencias que le adeudó la extinta entidad11. 10 Índice 58 de las actuaciones de primera instancia en SAMAI. 11 Índice 63 de las actuaciones de primera instancia en SAMAI.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 6 30. Las partes no alegaron de conclusión. 31. El Ministerio Público pidió confirmar la sentencia de primera instancia, indicó que la demandante no probó la existencia de un daño antijurídico, dado que las acreencias que reclamó en el proceso de liquidación de Caprecom E.I.C.E. fueron rechazadas mediante un acto administrativo cuya legalidad no fue desvirtuada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho12.

III. CONSIDERACIONES 32. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto. El objeto del recurso de apelación 33. En los términos del recurso de apelación, el análisis de la Sala se circunscribe a verificar si a cargo de las demandadas surge el deber de reparación del daño consistente en la falta de pago de servicios de salud que fueron prestados por la Fundación Hospital La Misericordia a la extinta Caprecom E.I.C.E. por una falla del servicio derivada de i) el acto por medio del cual el liquidador negó el reconocimiento y pago de las acreencias oportunamente reclamadas, frente a lo cual las demandadas no ejercieron control y ii) la omisión en el cumplimiento de funciones de inspección, vigilancia y control en relación con el funcionamiento y manejo de recursos de la mencionada EPS que conllevó a su tardía intervención. Acerca del acto que resolvió sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos en el trámite de liquidación de Caprecom E.I.C.E. 34.

El Gobierno Nacional mediante el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015 suprimió la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” E.I.C.E. y ordenó su liquidación en los términos señalados en ese acto, en el Decreto-Ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006, por tratarse de una empresa industrial y comercial del Estado del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social. 35.

De acuerdo con el régimen jurídico aplicable13, el Gobierno Nacional indicó que la liquidación estaría a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A.14, entidad que debía 12 Índice 9 de las actuaciones de segunda instancia en SAMAI. 13 “Artículo 5° del Decreto-ley 254 de 2000, modificado por el artículo 5° de la Ley 1105 de 2006: El liquidador será de libre designación y remoción del Presidente de la República; estará sujeto al mismo régimen de requisitos para el desempeño del cargo, inhabilidades, incompatibilidades, responsabilidades y demás disposiciones previstas para el representante legal de la respectiva entidad pública en liquidación. Sin perjuicio de lo anterior, podrá ser designado como liquidador quien se haya desempeñado como miembro de la junta directiva o gerente o representante legal de la respectiva entidad o en las que hagan parte del sector administrativo al que aquella pertenece.

El Presidente de la República fijará la remuneración y régimen de prestaciones de los liquidadores teniendo en cuenta los objetivos y criterios señalados en la Ley 4ª de 1992 y el cumplimiento de las metas fijadas para el desarrollo de la liquidación”. 14 “Artículo 6o. Dirección de la liquidación. La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación, estará a cargo de un liquidador.

La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S. A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación. Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 7 designar un apoderado general de la liquidación para que adelantara dicha actuación bajo su inmediata dirección y responsabilidad15. 36.

El mencionado decreto señala que los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyeran ejercicio de funciones administrativas, son actos administrativos, los cuales serían objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo16. 37.

La Fundación Hospital La Misericordia solicitó al liquidador de Caprecom E.I.C.E. el reconocimiento y pago de acreencias relacionadas con la prestación de servicios de salud a los afiliados de dicha entidad17. 38. El agente liquidador mediante la Resolución AL-12139 de 12 de septiembre de 2016 aceptó parcialmente la acreencia, por valor de $245’597.787, decisión frente a la cual la ahora demandante interpuso recurso de reposición18. 39.

Mediante Resolución Al-13987 de 15 de noviembre de 201619, el liquidador resolvió el recurso referido en el sentido de revocar la decisión cuestionada y en su lugar rechazar la totalidad de las acreencias reclamadas, acto administrativo notificado a la demandante el 30 de diciembre de 2016. 40. Para la Sala resulta evidente que la demandante cuestiona la legalidad de la decisión que negó el reconocimiento de las acreencias oportunamente reclamadas bajo argumentos propios de los cargos de nulidad de desviación de poder, falsa motivación e infracción a las normas en las que debía fundarse 41.

En esas condiciones, como la fuente del daño respecto de esta imputación corresponde a un acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, se impone a la Sala adecuar la pretensión al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho20; sin embargo, se encuentra que para el momento en que la demanda fue presentada ya había operado la caducidad.

Parágrafo. El cargo de Director de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación, quedará suprimido a partir de la expedición del presente decreto”. 15 Artículo 7° del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015. “Funciones del liquidador. El Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones (…)”. 16 Artículo 8° del Decreto 2915 del 28 de diciembre de 2015: “De los actos del liquidador.

Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, los que por su naturaleza impliquen el ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. Sin perjuicio del trámite preferente que debe dar a las acciones instituidas por la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo dará prelación al trámite y decisión de los procesos en los cuales sea parte una entidad pública en liquidación. Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del procedimiento no procederá recurso alguno. El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas legales, entre otros, cuando sean manifiestamente ilegales o que se hayan obtenido por medios ilegales”. 17 Tal como consta en los informes juramentados rendidos por los representantes legales de la Superintendencia Nacional de Salud y Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera y administradora del PAR Caprecom liquidado (archivos “052ED_03120201111RESPUEST” y “53ED_03120201111RESPUEST” obrantes en el índice 29 de las actuaciones de segunda instancia en SAMAI. 18 Documentos que obran en los discos compactos que obran en los folios 97 y 117 del cuaderno 1. 19 Folios 70 a 74 del cuaderno 1 y archivo que se encuentra en el disco compacto que obra a folio 1 del cuaderno 2. 20 En similar sentido se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 5 de febrero de 2024, exp. 60.140; sentencia de 3 de julio de 2020, exp.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 8 42. En los términos señalados en el literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, la demanda debía presentarse dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

En el caso concreto, la Resolución Al-13987 de 15 de noviembre de 2016 por medio de la cual se agotó la actuación se notificó a la ahora demandante el 30 de diciembre de 201621, mientras que la demanda se presentó el 13 de febrero de 2019, razón por la cual aparece de bulto que para la fecha citada la acción ya había caducado. 43. La anterior conclusión no se altera por el hecho de que la apelante indicara que promovió una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dicho acto administrativo y que fue rechazada por “falta de legitimación en la causa por pasiva” ante la supresión de Caprecom E.I.C.E. 44.

La demandante no probó haber demandado en los términos referidos; no indicó el número de radicación, no aportó copias de la demanda ni del supuesto auto que la rechazó. Por el contrario, el PAR Caprecom señaló en la contestación a la demanda que no tenía conocimiento o registro de que se hubiese cuestionado la legalidad del acto que negó el reconocimiento de las acreencias reclamadas por la Fundación Hospital de la Misericordia. 45.

En todo caso, aun cuando a la demandante se le hubiese rechazado la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por “falta de legitimación en la causa por pasiva” ante la supresión de Caprecom E.I.C.E., ello no la habilitaría para reclamar a través del medio de control de reparación directa los daños ocasionados por un acto administrativo que considera ilegal. 46.

Si bien la extinción de Caprecom E.I.C.E. ocurrió el 27 de enero de 201722 antes de que venciera el término de caducidad para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho23, dicha circunstancia no le impedía a la demandante cuestionar la legalidad de ese acto administrativo a través de ese medio de control. 47. Sobre este punto la Sección Primera de esta Corporación ha mantenido un criterio pacífico y reiterado en cuanto a que los actos administrativos expedidos por un agente especial con ocasión del trámite de un proceso de liquidación administrativa adelantado contra una EPS siguen produciendo efectos en el ordenamiento jurídico al margen de la finalización de la existencia de la entidad 54.404 M.P. María Adriana Marín; sentencia de 12 de diciembre de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico;

Subsección B, sentencia de 19 de octubre de 2023, exp. 63.913 M.P. Alberto Montaña Plata; sentencia de 5 de octubre de 2017, exp. 55.572, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; Subsección C, sentencia de 5 de marzo de 2021, exp. 47467, M.P. Nicolás Yepes Corrales; sentencia de 29 de abril de 2020, exp. 63.737, M.P. Guillermo Sánchez Luque. 21 Folio 69 del cuaderno 2. 22 Según consta en el acta final de liquidación que se encuentra en el disco compacto que obra a folio 116 del cuaderno 1 y que fue publicada en el Diario Oficial 50.129 del 27 de enero de 2015. 23 La Resolución Al-13987 de 15 de noviembre de 2016 por medio de la cual se agotó la actuación se notificó a la ahora demandante el 30 de diciembre de 2016, por lo que la demanda debía presentarse a más tardar el 2 de mayo de 2017.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 9 objeto del proceso de liquidación, por lo que son susceptibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho24. 48.

La mencionada Sección ha considerado que en los procesos en los que se controvierte la legalidad de los actos administrativos expedidos por el liquidador de Caprecom E.I.C.E., a través de los cuales se hubiese graduado, calificado o rechazado acreencias con cargo a la masa liquidatoria, le asiste legitimación en la causa por pasiva a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social25. 49.

Así, se despachará de manera desfavorable este cargo de apelación y se modificará en este aspecto la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la imputación relacionada con la ilegalidad de la Resolución Al-13987 de 15 de noviembre de 2016.

Sobre la supuesta omisión en los deberes de inspección, vigilancia y control frente al manejo de recursos de la salud por parte de la extinta Caprecom E.I.C.E. 50. La demandante señaló que la falta de pago de servicios de salud que prestó a los afiliados de Caprecom E.I.C.E. liquidada, además de la expedición del acto administrativo que negó el reconocimiento de las acreencias por parte del agente liquidador, tuvo como causa la omisión de las demandadas en los deberes de inspección, control y vigilancia respecto del funcionamiento y manejo de los recursos de salud por parte de la EPS liquidada. 51.

La Sala precisa que las referidas funciones para la época de los hechos se encontraban a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud y no de la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, tal como pasa a explicarse: 52. Caprecom era una empresa industrial y comercial del Estado26, vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social27, que contaba con autorización para funcionar como Empresa Promotora de Salud del Régimen Subsidiado28. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de enero de 2016, rad. 2015-00041-01, MP.

Guillermo Vargas Ayala; auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00181-01, MP Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 18 de julio de 2018, rad. 68001-23-33-000-2015-00379-01, MP Hernando Sánchez Sánchez; auto de 24 de mayo de 2018, rad. 2015 00794-01, MP Oswaldo Giraldo López; auto de 19 de julio de 2021, rad. 54001- 23-33-000-2017-00445-01, MP.

Nubia Margoth Peña Garzón, entre otros. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, rad. 54001-23-33-000-2017-00445-01; auto de 11 de abril de 2019, MP. Oswaldo Giraldo López, rad. 11001-33-34-002-2017-00070-01 y auto de 3 de junio de 2022, MP.

Hernando Sánchez Sánchez, rad 25000234100020170107201, entre otros. 26 Artículo 1° de la Ley 314 de 22 de agosto de 1996: “Naturaleza jurídica. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, establecimiento público creado mediante la Ley 82 de 1912, se transforma en virtud de la presente Ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y en consecuencia su régimen presupuestal y de personal, será el de las Entidades Públicas de esta clase (…)”. 27 Artículo 4 del Decreto 4107 de 2011, “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.' 28 Artículo 2° de la Ley 314 de 22 de agosto de 1996: “Objeto.

La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, en su naturaleza jurídica de Empresa Industrial y Comercial del Estado, operará en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institución Prestadora de Salud (IPS), acorde con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, de tal forma que podrá ofrecer a sus afiliados el plan obligatorio de salud (POS) en los regímenes contributivo y subsidiado y planes complementarios de salud (PCS) en el régimen contributivo (…)”.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 10 53. En esas condiciones en virtud de su naturaleza jurídica como entidad descentralizada del orden nacional era objeto de control administrativo por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, en cuanto dicha entidad es la cabeza del sector administrativo de salud29 y, por ende, es la encargada de la política pública pertinente30; no obstante, el control de tutela que le defiere la Ley al citado ministerio no implica que tuviera a su cargo la verificación del uso idóneo de los recursos del sistema de salud, dicho control administrativo31 tiene como finalidad que las entidades del sector descentralizado desarrollen sus actividades de manera coordinada con la política gubernamental del sector central sin que para ello la cabeza del respectivo sector administrativo pueda asumir las funciones de la entidad sujeta a control o intervenir con el fin de que esta adopte determinadas decisiones32. 54.

Las funciones que la demandante considera no fueron cumplidas se encontraban asignadas de forma exclusiva33 a la Superintendencia Nacional de Salud34, autoridad de inspección, vigilancia y control del respectivo sector35, cuyas atribuciones versaban sobre distintos ejes, incluido el de financiamiento36, en virtud 29 Artículo 44 de la Ley 489 de 1998: “La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan”. 30 El artículo 58 ejusdem señala: “Objetivos de los ministerios y departamentos administrativos.

Conforme a la Constitución, al acto de creación y a la presente ley, los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen”. 31 Corte Constitucional, Sentencia C – 727 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa: “(…) De esta manera, la autonomía para la gestión de los asuntos que son de competencia de los entes funcionalmente descentralizados no es absoluta, sino que se ejerce dentro de ciertos parámetros que de un lado emanan de la voluntad general consignada en la ley, y de otro surgen de la política general formulada por el poder central.

Así, el control de tutela usualmente comporta el doble aspecto de la legalidad y la oportunidad de la actuación administrativa. Diversos mecanismos hacen posible ejercer este doble control, como pueden ser, entre otros, la capacidad nominadora de las autoridades centrales respecto de los cargos directivos en la entidad descentralizada, la presencia de representantes de este poder en los órganos directivos del ente funcionalmente descentralizado, la operancia del recurso de apelación por la vía gubernativa, el mecanismo del veto mediante la exigencia del voto favorable de la autoridad central, o los demás que el legislador en su libertad configurativa determine o se establezcan en los estatutos de las respectivas entidades (…)”. 32 Artículo 105 de la Ley 489 de 1998: “Control administrativo.

El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades. No obstante, se exceptúa de esta regla el presupuesto anual, que debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica de Presupuesto”. 33 Sobre el particular la Sección Primera de esta Corporación en sentencia del 7 de febrero de 2013, expediente 25000- 23-24-000-2002-00611-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, señaló: “Las labores de inspección vigilancia y control que competen a la Superintendencia Nacional de Salud responden al objetivo de garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, tarea que incluye entre otras, la de velar por el adecuado manejo de los recursos destinados a la prestación de los servicios del Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud” (se destaca). 34Por delegación del Presidente de la República.

Corte Constitucional sentencias C-561 de 1999, C-305 de 2004, C- 246 de 2019 y, en concreto, en la sentencia C-313 de 2014, la corporación precisó: “La atribución conferida al Presidente de la República en materia de inspección y vigilancia en el numeral 22 del artículo 189 se hace por mediación de la Superintendencia Nacional de Salud, dada la imposibilidad material del Jefe del Ejecutivo de asumir directamente dicha labor.

Para la Sala, la superintendencia, entendida como órgano de la administración puede cumplir con los cometidos de vigilancia, control e inspección establecidos por la Carta”. Además, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 prevé: “Artículo 68. Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.

(…). La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos” (se destaca). 35 Al respecto, el artículo 36 de la Ley 1122 de 2007 señala: “Artículo 36.

Sistema de inspección, vigilancia y control. Créase el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades asignadas al Instituto Nacional de Salud y al Invima”. 36 El artículo 37 de la Ley 1122 de 2007 señala: “Artículo 37.

Ejes del sistema de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes: 1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud” (se destaca).

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 11 del cual debía “velar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sistema”37. 55.

Así, la Sala concluye que la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social no es titular de las funciones que se alegan como incumplidas y en las que se edificó la imputación de la parte actora, de ahí que tal entidad no tiene legitimación material en la causa por pasiva, situación suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones formuladas en su contra.

Aún si se aceptara tal legitimación, no media una relación de causalidad entre la acusación que se formula y las razones por las que el liquidador negó el reconocimiento y pago de los créditos que la actora reclama como insatisfechos. 56. Respecto de la responsabilidad patrimonial de la Superintendencia Nacional de Salud se precisa que si bien tenía asignadas las funciones que la demandante considera incumplidas, lo cierto es que no resulta posible atribuirle el daño alegado porque a pesar de que se señaló que fue causado por la falta de inspección, vigilancia y control respecto de la EPS no se demostró el nexo causal.

De esta manera no es posible elaborar un juicio de imputación de responsabilidad, pues, además, el impago de los créditos insolutos no se dio por insuficiencia de recursos sino porque no fueron reconocidos en el curso de la liquidación 57. Está probado que a la parte actora no se le pagó la suma que reclamó a Caprecom E.I.C.E., por concepto de prestación de servicios de salud, porque el liquidador negó el reconocimiento de dichas acreencias, actuación frente a la cual no tuvo injerencia la supuesta omisión de la Superintendencia Nacional de Salud frente a esa decisión. 58.

La causa eficiente y directa del daño corresponde a la Resolución Al-13987 de 15 de noviembre de 2016 por medio del cual se rechazaron las acreencias presentadas por la demandante, decisión que se encuentra amparada por la presunción de legalidad, atributo que impide endilgar responsabilidad patrimonial a un tercero en la relación administrativa derivada del trámite liquidatorio. 59.

Resulta inane analizar cuáles eran las funciones de las demandadas en relación con la actuación del liquidador y si incumplieron alguna de ellas, toda vez que dicha imputación se edificó sobre la supuesta ilegalidad del acto administrativo expedido por el liquidador, lo cual no se probó y no es susceptible de ser analizado mediante la reparación directa. 60.

Las consideraciones precedentes llevan a desestimar el recurso de apelación formulado por la parte actora, circunstancia que impone confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 37 En virtud del literal f) del artículo 39 de la Ley 1122 de 2007: “Artículo 39. Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud.

La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos: (…) f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud”.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 12 61. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil.

En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP38, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, dado que su recurso se resolvió de manera desfavorable. 62. A su vez, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 201639. 63.

En esas condiciones, en esta instancia, se fijan como las agencias en derecho en favor de la Superintendencia Nacional de Salud, la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social y Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera del PAR Caprecom Liquidado,1 smlmv para cada una. 64. Ante esta definición, se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso40.

IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 13 de julio de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente a la imputación relacionada con la ilegalidad de la Resolución Al-13987 de 15 de noviembre de 2016, expedida por el liquidador del Caprecom E.I.C.E. En consecuencia, DECLARAR PROBADA LA CADUCIDAD del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a esa pretensión.

SEGUNDO: CONFIRMAR en sus demás apartes la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 38 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código”. 39 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. (…) “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. 40 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.

Radicación:25000-23-36-000-2019-00089-01 (69.284) Actor: Fundación Hospital de la Misericordia Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y otros Referencia: Medio de control de reparación directa 13 TERCERO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte actora, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho 1 smlmv para cada una de las entidades demandadas, Superintendencia Nacional de Salud, Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social y Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera del PAR Caprecom Liquidado.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF